【摘要】《多德·弗蘭克華爾街金融改革與消費者保護法》是大蕭條以來美國最為嚴厲的金融改革立法。其對于美國金融體系運行規(guī)則和監(jiān)管架構進行了全面的改革和修訂。法案加強了對于系統(tǒng)性風險的監(jiān)管以及對金融消費者的保護。通過改善金融體系的問責制與透明度，建立有序清算從而終結“太大而不能倒”的現(xiàn)象，促進美國的金融穩(wěn)定。鑒于《多德·弗蘭克法案》具有重大意義及影響，本文對其主要內容進行了分析探討。雖中國和美國金融市場發(fā)展程度、面臨的金融監(jiān)管問題都不盡相同，但法案仍對我們有許多可以學習借鑒的地方。

【關鍵詞】金融監(jiān)管；多德·弗蘭克法案；系統(tǒng)性風險；消費者保護

一、美國金融監(jiān)管框架概述

1、美國二十世紀金融監(jiān)管的演變

溯至美國建國短短兩百余年，美國金融監(jiān)管經(jīng)歷了從無到有，再逐步衍生出現(xiàn)代化的框架以及后來的數(shù)次變革。每次金融監(jiān)管重塑都設于金融危機之后。美國人民對于金融監(jiān)管的態(tài)度也非從一而終：在經(jīng)濟繁榮時，要求放松金融監(jiān)管的呼聲就高漲；而一旦金融危機爆發(fā)經(jīng)濟衰退，則各界又會紛紛進行反思要求加強對金融業(yè)的監(jiān)管。從彪炳史冊的《格拉斯·斯蒂格爾法》，到《薩班斯·奧克斯利法案》。可以說美國金融監(jiān)管的發(fā)展之路，一直帶有“自由放任-全面監(jiān)管-金融自由化-審慎監(jiān)管”這樣一個循環(huán)的影子。

2、改革前美國“雙重多頭”的金融監(jiān)管體系

在08年危機爆發(fā)以前，美國一直采取的是“雙重多頭”式的監(jiān)管體制?！半p重”指的是聯(lián)邦和各州均享有金融監(jiān)管的權力，進行的是兩級金融監(jiān)管，“多頭”則指會有多個金融監(jiān)管機構履行監(jiān)管的職能?！半p重多頭”式的監(jiān)管體制對于美國金融業(yè)的發(fā)展的確做出了貢獻，但面對金融快速發(fā)展所帶來了諸如金融機構向綜合化經(jīng)營不斷擴張、金融交易量急劇膨脹和風險傳遞的速度激增等新問題，這樣的監(jiān)管體制日益捉襟見肘，使以下問題尤為突出：

（1）多頭監(jiān)管導致監(jiān)管重疊。各監(jiān)管機構的監(jiān)管標準不盡相同，不僅使得監(jiān)管權分散，增加監(jiān)管成本，又給予被監(jiān)管者獲取“監(jiān)管套利”的可乘之機。整個金融監(jiān)管體系中既缺乏進行協(xié)調工作的部門，同時由于監(jiān)管權力被過度分散，也沒有一個機構有足夠權限對于美國金融體系的系統(tǒng)性風險進行監(jiān)管。

（2）金融衍生產(chǎn)品和對沖基金未納入監(jiān)管，對投機風險產(chǎn)生了監(jiān)管真空。

二、《多德·弗蘭克法案》產(chǎn)生及內容

美國08年次貸危機后，美國政府痛定思痛，決定通過一個系統(tǒng)性的工程來保護投資者，重塑美國金融體系，2010年，美國第一部金融監(jiān)管改革立法——《多德·弗蘭克華爾街金融改革與消費者保護法》誕生。從法案名稱即可看出，此次法案旨改革華爾街和進行消費者保護。法案開宗即明義：“本法案通過改善金融體系的問責制與透明度以促進美國的金融穩(wěn)定，終結‘太大而不能倒的現(xiàn)象，通過結束緊急救助以保護美國納稅人，防止濫用金融服務業(yè)務以保護消費者，并實現(xiàn)其他目標”。圍繞以上目標，法案對于美國現(xiàn)行金融監(jiān)管架構進行了全面革新，現(xiàn)對其主要內容總結概括如下：

1、設立新監(jiān)管架構加強對系統(tǒng)性風險的防范

（1）新成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的成立是本次法案最令人側目的監(jiān)管創(chuàng)新。設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會目標在于識別威脅美國金融穩(wěn)定的風險，加強市場紀律以及對可能對美金融體系穩(wěn)定構成威脅的風險做出應對。其主要職責在于統(tǒng)籌協(xié)調其他金融監(jiān)管當局收集市場信息，監(jiān)測金融服務市場，識別分析美國在金融穩(wěn)定方面呈現(xiàn)的風險以及存在的問題和不足，并提出相應意見措施，進行金融監(jiān)管協(xié)調。

（2）對于系統(tǒng)重要性金融機構實施統(tǒng)一、綜合監(jiān)管

除任何一個資產(chǎn)超過500億美元的銀行會自動成為接受特殊監(jiān)管金融機構外，其他金融機構是否列入需要特殊監(jiān)管的范圍由金融穩(wěn)定委員會負責決定。被劃定的系統(tǒng)重要性金融機構一概都會被納入到聯(lián)邦儲備理事會的監(jiān)管之下。聯(lián)邦儲備理事會被授權對這些系統(tǒng)重要性金融機構進行調查監(jiān)督，包括會對這類機構資本充足率、杠桿限制、流動性以及風險管理提出更高的要求，甚至在某些極端情況下進行接管。

（3）設立了聯(lián)邦保險辦公室

之前美國保險機構的監(jiān)管一直放在州一級，缺乏聯(lián)邦層面的聯(lián)動。此次鑒于了AIG等大型保險機構遭重創(chuàng)的教訓，新法案決定在財政部內設立一個聯(lián)邦保險辦公室。聯(lián)邦保險辦公室作為美國首個聯(lián)邦層級的保險監(jiān)管機構，主要職責是負責監(jiān)測聯(lián)邦保險市場，收集整理保險行業(yè)信息，分析保險業(yè)的是否存在系統(tǒng)性風險威脅。同時其可以向金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會建議具有系統(tǒng)重要性的保險公司，以及負責制定國內國際保險業(yè)務的審慎監(jiān)管政策等。

（4）改革美聯(lián)儲

法案賦予了美聯(lián)儲更大的職能：負責實施執(zhí)行對于系統(tǒng)性風險的監(jiān)管。法案將所有比較重要的銀行和非銀行機構都納入了美聯(lián)儲的監(jiān)管之下。此次美聯(lián)儲被賦予了近乎“超級監(jiān)管者”的權力，但法案也第一次提出了同樣會對美聯(lián)儲進行審計。

2、金融消費者和投資者保護

（1）建立了消費者金融保護局

這次改革之前，美國抵押貸款、信用卡等金融消費領域監(jiān)管權由多個監(jiān)管機構分散行使，金融消費領域出現(xiàn)多個監(jiān)管盲區(qū)。

消費者金融保護局雖然設于美聯(lián)儲之下，但其享有相當大的權力，幾乎可以完全獨立進行所有決策。法案設立這樣一個機構，是出對希望能夠在聯(lián)邦層面建立一個機構整合統(tǒng)一對于金融消費者的保護職責的考慮。消費者金融保護局也是這次立法的偉大創(chuàng)新，其監(jiān)管的范圍甚廣，包括了任何“提供金融產(chǎn)品及服務的人員”，以及之前未被監(jiān)管的抵押貸款公司、發(fā)薪日放貸者等。

（2）對于信用評級機構提出了新的要求

這次危機中，像標準普爾以及惠譽評級、穆迪投資服務公司等在此次次貸危機中都沒有給抵押貸款相關產(chǎn)品作以正確評級，此外，還廣泛存在銀行花錢為其發(fā)行的證券購買評級的現(xiàn)象。為重振投資者的對于信用評級的信心，新法案在證券交易委員會下新設了信用評級機構辦公室，著力加強對于信用評級機構的監(jiān)管。法案同時還要求包括聯(lián)邦儲蓄保險公司在內的監(jiān)管機構開發(fā)自己的信用評級標準，避免對于評級公司過度依賴，另外還加重了對信用評級機構過失和過錯的懲罰力度。

（3）加重了證券化產(chǎn)品發(fā)行者的義務

法案要求證券化人（最初的投資銀行），在出售類似抵押貸款證券化產(chǎn)品時必須自擔至少5%的信貸風險。其授權證券委員會和銀行監(jiān)管機構可制訂更高要求的規(guī)則。同時，法案強制發(fā)行者分析打包資產(chǎn)的質量，披露更多資產(chǎn)相關信息，以確保其不會向投資者出售垃圾證券。

3、終結“太大而不能倒”現(xiàn)象

雷曼的倒閉及后來美國政府對大型金融機構一系列的救助行為都彰顯了一個重要的問題——“太大而不能倒”的道德風險。法案為解決“太大而不能倒”這一問題設定了兩個基本步驟，一是確定要予以特殊監(jiān)管的金融機構，這個責任指給了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會；其二就是如何管理這些機構引致的風險。法案給出了如下解答：

（1）建立一個有序安全的破產(chǎn)機制

類似于雷曼兄弟和貝爾斯登這樣的大型機構，無論是其龐雜的業(yè)務面還是錯綜的聯(lián)系面來講，美國整個經(jīng)濟體系都難以承受這樣的大型機構倒閉的沖擊，從而拖累納稅人為其買單。此次新法案試圖盡可能地避免這樣的情形再現(xiàn)，同時也在盡力找尋可以降低這樣的大型機構破產(chǎn)對市場以及金融體系的破壞之路。

法案要求全部系統(tǒng)重要性機構在運行良好時即訂立“生前遺囑”和清償方案。這些大型金融機構必須提前作出風險撥備，明確其權益和債務的結構，以便在出現(xiàn)破產(chǎn)危機時可以迅速地解離業(yè)務，清償債務。法案規(guī)定對這樣的大型機構做出清算決定施加了諸多條件：一是必須經(jīng)過充分論證，以證明其進行清算是出于降低對美國金融體系威脅的考慮；二是需要擔保公司股東只能在支付完所有賠償之后接受補償；三是要求董事會成員和管理層必須對公司陷入破產(chǎn)境地承擔責任。這些舉措的目的都在于降低這些大型金融機構的道德風險，也避免大型金融機構倒閉會再度拖累納稅為其買單。

（2）引入了“沃爾克規(guī)則”

美聯(lián)儲著名前任主席保羅·沃爾克（Paul Volcker）一直是商業(yè)銀行進行自營交易堅定的反對者。其認為出于金融安全的考慮，銀行業(yè)（包括商業(yè)銀行、儲蓄控股公司以及存款機構）不得進行自營交易，也不應涉獵投資和資助對沖基金、私募基金。這也被稱為“沃爾克規(guī)則”。法案采用的“沃爾克規(guī)則”設定有最小數(shù)額例外。這個例外給與其進行不超過自身一級資本3%自營交易的自由，但要求其在任何情形下都不得救助其投資的基金。此外，法案還提供給了金融機構兩年的緩沖時間使之能夠平穩(wěn)撤資。

（3）增強了資本要求

法案要求金融機構降低其杠桿率，增加其股權在資本中的比例。這樣一旦金融機構經(jīng)營失利，其損失將更多地由股東承擔，而不是轉嫁給債權人或者納稅人。法案同時還增加了最低資本要求，以確保金融機構能有資本足夠吸收可能的損失。系統(tǒng)性重要金融機構還被設定了額外的資本要求，每年需定期接受來自于美聯(lián)儲的壓力測試。

4、衍生品制度的改革

過去對沖基金、金融衍生品有一個突出特點，那就是其不受證券法的約束，且無需披露交易細節(jié)，從而不受有關部門監(jiān)管。此次法案要求對沖基金必須進行注冊登記，此外還需定期披露交易相關信息，隨時接受檢查。從而結束“影子金融系統(tǒng)體系”。法案授權證券交易委員會和期貨交易委員會制定具體的措施以提高新興衍生品市場的準入規(guī)定，還要求華爾街進一步提高衍生品市場的透明度。少部分可在場外進行交易的定制的掉期產(chǎn)品，也需定期向監(jiān)管機構其報告交易情況，以便監(jiān)管機構能夠對整體市場形式有更加全面的掌握。

三、《多德·弗蘭克法案》的啟示

《多德·弗蘭克法案》開啟了美國歷史上金融管制收緊的序幕，但其并非是叫停金融自由化，而是期望通過調整監(jiān)管架構和監(jiān)管規(guī)則使之與不斷發(fā)展變化的金融體系相適應。此次的《多德·弗蘭克法案》，依然尊重過去三十余年美國金融自由化的基本成果，通過對于監(jiān)管規(guī)則以及監(jiān)管技術的調整優(yōu)化，從而能夠全面的對于整個金融體系進行監(jiān)管?？v觀整個法案，我們可以看到：

1、《多德·弗蘭克法案》著力在構建新的監(jiān)管架構

新監(jiān)管法案十分重視加強宏觀審慎監(jiān)管的能力，其在聯(lián)邦層級創(chuàng)造了許多新的監(jiān)管機構以實現(xiàn)這一目標。新監(jiān)管法案并非是為美國的金融監(jiān)管制度新設具體的限制或規(guī)則要求，而是在致力于設定一個金融監(jiān)管的宏觀體制架構，為美國金融監(jiān)管指明發(fā)展方向。

《多德·弗蘭克法案》秉持的理念是對美國金融體系推行“優(yōu)化監(jiān)管”而非“強化監(jiān)管”?！皬娀O(jiān)管”與“優(yōu)化監(jiān)管”的區(qū)別在于前者是程度不同地加強對于市場主體的經(jīng)營自由和經(jīng)營規(guī)則的限制，后者則強調對風險進行有效監(jiān)管、保護消費者利益，又不應妨礙市場主體的自由經(jīng)營。理想的金融監(jiān)管狀態(tài)應該是能夠在維護金融安全的同時又能夠保證金融創(chuàng)新能夠持續(xù)朝著正確的方向發(fā)展。雖然我國如今的金融體系還處于混業(yè)經(jīng)營的初級階段，金融創(chuàng)新被嚴格限制，金融衍生品市場也不成熟。但金融創(chuàng)新作為當代金融體系發(fā)展的源動力，遲早我國也會逐步放寬對于金融創(chuàng)新的嚴格限制。而起步晚也使得我們有機會學習發(fā)達國家的經(jīng)驗，也能從其錯誤嘗試中吸取教訓避免重蹈其覆轍。我們應在走上金融創(chuàng)新放寬之路時應合理謹慎，使之能夠與我們的市場條件相匹配，努力在放寬金融創(chuàng)新又不失審慎金融監(jiān)管之中尋求平衡。

2、《多德·弗蘭克法案》加強了對金融消費者的保護

從設立金融消費者保護局這一創(chuàng)舉，可明顯看出美國對于加強在金融市場一直處于弱勢的消費者群體保護的決心。法案新成立的金融消費者保護局，其職責就是確保消費者在接受金融服務時不會因為專業(yè)知識的缺乏和信息不對稱而受到欺騙或者金融機構濫用合同條款等做法的侵害。對于我國來講，我國應當加快健全消費者金融保護領域的法律制度。盡管08年金融危機中我國金融消費者所受波及較少，但這個結果是因為我國金融市場不健全，金融消費品數(shù)量短缺，金融消費理念也尚未形成所致。如果隨著我國金融市場進一步開放，國內金融市場進一步完善，這些因為落后而碰巧所占的“優(yōu)勢”便會蕩然無存。歷史總有相似，危機的出現(xiàn)也是有周期性的，所以我們應當未雨綢繆，加快完善金融領域消費者保護法律制度的腳步，為抵御下一次的危機搭好防護網(wǎng)。

3、《多德·弗蘭克法案》加強了對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管

法案十分注重對于系統(tǒng)風險的防范，也加強了監(jiān)管過程中的協(xié)調工作。法案新成立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會作為一個專門機構來統(tǒng)籌協(xié)調防范系統(tǒng)性風險的工作。同時法案還將之前游離在金融監(jiān)管之外的對沖基金、私募股權基金等一切可能引起系統(tǒng)性風險的金融機構納入了監(jiān)管范圍。

我國的現(xiàn)行的是“一行三會”的金融監(jiān)管體制，這與美國的“傘狀監(jiān)管”有一定的相似之處。其中一行是指中國人民銀行，三會則是指保監(jiān)會、證監(jiān)會和銀監(jiān)會。具體的監(jiān)管分工如下：中國人民銀行與美聯(lián)儲的職責相似，主要負責貨幣政策的制定與執(zhí)行，以及保證金融體系的安全；我國銀行業(yè)由銀監(jiān)會負責監(jiān)管；證券、期貨及基金的監(jiān)管由證監(jiān)會負責；保險業(yè)的監(jiān)管由保監(jiān)會進行。但是，我國現(xiàn)階段的金融監(jiān)管制度仍處于只注重對單個金融機構的監(jiān)管狀態(tài)，未形成一個完整的金融監(jiān)管框架，缺乏（也沒有條件）對于整個金融體系系統(tǒng)性風險進行防范的意識；“三會”之間雖有分工合作備忘錄，但仍然缺少行之有效的監(jiān)管協(xié)調機制。目前我國金融市場尚處初級階段，開放程度也較低，這些缺陷暴露的也不甚明顯。但是隨著我國金融市場進一步開放和發(fā)展，這一次的金融危機也給我們敲響了警鐘。我們應當改變這種傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，學習美國加強對于系統(tǒng)性風險的監(jiān)測與防范。

四、結論

《多德·弗蘭克法案》美國政府意欲探尋一條路徑，使之既能夠順應金融全球化和金融自由化背景下金融系統(tǒng)發(fā)展和創(chuàng)新這一現(xiàn)實，又可以有效解決金融系統(tǒng)新發(fā)展所帶來的負面效應。法案的核心目的仍在于維護美國金融體系穩(wěn)定，發(fā)展主義的導向也始終引領著這次監(jiān)管革新，為其金融和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展奠定良好的根基。法案要求金融監(jiān)管必須能夠順應金融的發(fā)展，不能削足適履，畢竟最終追求的不是金融的穩(wěn)定而是經(jīng)濟的持續(xù)不斷發(fā)展。對于同樣處于金融監(jiān)管體系改革中的中國，《多德·弗蘭克法》的立法精神、法案中對防范系統(tǒng)性風險的再三強調以及對于金融消費者加諸的保護等內容，都是十分值得我們學習借鑒的。

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【作者簡介】

李昕桐（1991—），女，四川綿陽人，四川大學法學院2014級碩士研究生在讀，主要研究方向：證券法。