摘要：近兩年河南省“政府和社會資本合作（PPP）”模式從頂層設計、政府決策到社會資本主體參與等逐步被認可、推廣，已經(jīng)成為促進協(xié)同創(chuàng)新、跨界融合、服務中原地區(qū)經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的一支重要力量。但PPP模式存在著一個共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風險的預警防范機制。本文在分析和認識這一問題基礎上，從系統(tǒng)性風險的理論視角，探討了PPP模式構建系統(tǒng)性風險預警機制的原則、理論模型和可行性措施。

關鍵詞：預警機制;系統(tǒng)性風險;PPP

中圖分類號：F283;F299.24 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-0000-02

“政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）”模式，簡稱PPP模式，也可稱為“公共私營合作制”，在國外是一種較為成熟的社會經(jīng)濟發(fā)展模式。2013年11月黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的決定中，明確“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，PPP模式逐漸被國內各級政府和社會機構所重視。在三大戰(zhàn)略、一帶一路、自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家自貿區(qū)等國家規(guī)劃背景下，河南省緊跟PPP政策紅利，也于2014年12月啟動PPP項目，在頂層設計、政府決策到社會機構參與積極探索PPP模式等方面，PPP項目運作將成為河南省最直接的大規(guī)模經(jīng)濟投資、基礎建設的措施，走在全國推行PPP模式的前列。據(jù)河南省財政廳公布PPP項目庫季報2016年第2期披露，截至2016年7月全省上報973個PPP項目，755個符合條件項目被納入河南省財政廳PPP項目庫，總投資需求8789.36億元，其中已確定社會資本方項目89個，總投資需求1728.19億元。

但是PPP模式畢竟屬于舶來品，從發(fā)展趨勢來看河南省的PPP模式不能一哄而上，要謹慎而樂觀。一方面受到國內社會制度、治理結構、經(jīng)濟新常態(tài)等宏觀因素影響，另一方面受到省內區(qū)域經(jīng)濟、項目識別、合作動力匹配等地緣因素影響，需要客觀認識到PPP模式存在著一個共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風險的預警防范機制。因此，探討并建立合理、有效的PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制是必要的。

一、PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制建立的原則、理論模型

PPP模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設計、建設、融資、運營、維護等多個環(huán)節(jié)，對政府的監(jiān)管能力、社會資本的經(jīng)營和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。而國內PPP尚處于起步階段，在政策體系與市場體系方面存在著許多亟待完善的地方。因此，PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制建立，需要從公共管理、企業(yè)戰(zhàn)略與項目管理角度綜合設想，是一項復雜的、漸進的風險防控系統(tǒng)，其運行要遵循系統(tǒng)性風險管理、預警管理、戰(zhàn)略管理等基本原理。在構建PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制時，需要遵循一定的原則并建立合理的理論模型，才可以實行可行性措施。

首先，建立PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制需要遵循以下原則：

1.客觀性原則與科學性原則。系統(tǒng)性風險預警機制需要對PPP模式經(jīng)營活動中客觀存在的大量事實進行分析，提前預警并規(guī)避風險，從而對系統(tǒng)性風險做到適時預測、適中應變。

2.系統(tǒng)性原則。PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制是建立在社會經(jīng)濟、民營經(jīng)濟宏觀環(huán)境及企業(yè)微觀層面管理的系統(tǒng)中進行構建的，構建PPP模式的系統(tǒng)性風險必須為公共管理、企業(yè)管理服務。在制定和研究系統(tǒng)性風險帶來的突發(fā)事件預警機制的時候，必須將預警機制看作是一個系統(tǒng)，在整個預警機制中始終貫徹系統(tǒng)性。

3.可操作性原則。PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制要應用于實際的公共管理和企業(yè)經(jīng)營管理，操作便利、易于掌握是系統(tǒng)性風險預警機制建立的價值體現(xiàn)。

4.預警性原則。系統(tǒng)性風險預警機制建立，必須具備警示信號和預控功能，加強事先的系統(tǒng)性風險預測、預控，實現(xiàn)在系統(tǒng)性風險存在之下的風險規(guī)避的目標。

5.經(jīng)濟性原則。PPP模式系統(tǒng)性風險涉及的層面很多，對于任何系統(tǒng)性風險所作出的預警機制必須是一個對策管理系統(tǒng)，這些問題務必以“經(jīng)濟—成本—利潤”為導向，可以與PPP項目的物有所值（VFM）對接。

其次，確立PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制需要建立合理的理論模型及實踐程序，預警機制模型借鑒系統(tǒng)性風險管理的措施與對策，整合出來可行的理論模型，也是PPP項目全流程管理的系統(tǒng)性風險預警機制建立與規(guī)避風險的對策出發(fā)點。

鑒于此，政府部門、社會資本主體、PPP項目使用方等需要從以上的理論模型衍生出可行性的對策與措施，做到全面性、一致性、關聯(lián)性、集權性、互通性、創(chuàng)新性。PPP模式在構建系統(tǒng)性風險預警機制及實施過程中，可以參照一下程序。即：PPP系統(tǒng)性風險識別、PPP系統(tǒng)性風險估計、PPP系統(tǒng)性風險駕馭、PPP系統(tǒng)性風險監(jiān)控。

二、構建PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制的可行性措施

“政府和社會資本合作（PPP）”模式中存在的風險是客觀的，從優(yōu)化公共部門管理與服務職能，促進社會資本參與社會基礎建設，構建和諧經(jīng)濟生態(tài)體系等方面來看，PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制建構是必須的、緊迫的。在理論模型及實踐程序的基礎上，可以逐步完善PPP模式系統(tǒng)性風險預警機制可行性措施。

1.完善政府在區(qū)域經(jīng)濟主體和行業(yè)的系統(tǒng)性風險預警機制中宏觀調控作用

PPP模式建立系統(tǒng)性風險預警機制，必須完善政府的宏觀調控作用，避免政府缺位。一是發(fā)揮政府的經(jīng)濟管理職能，在系統(tǒng)性風險預警機制中積極做到不缺位、不越位，準確做好進行宏觀信息導向，正確引導PPP模式的社會預期，增強發(fā)展信心，營造良好的社會氛圍。在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本?！笆找婀蚕怼L險共擔”理念并未得到正確的闡釋。二是增加政府信息披露程度、完善信息發(fā)布機制?？陀^傳輸當前PPP模式的發(fā)展情況和存在問題，廣泛宣傳PPP模式克服困難取得成就的典型以及當前經(jīng)濟形勢下社會資本的發(fā)展機遇。近年來，PPP項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經(jīng)驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的PPP實踐更有指導價值。三是加強法制建設，建立政府預警的法規(guī)體系。在“法律規(guī)范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。但較為遺憾的是，權威的PPP立法尚未出臺，現(xiàn)存多為財政部、發(fā)改委等部門規(guī)章條例，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。盡管2016年1月財政部完成《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》）的意見征集，2016年5月發(fā)改委主導完成《中國基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法草案》，但是從已經(jīng)公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個很大的爭議：PPP與特許經(jīng)營有何實質性區(qū)別？ 其四是研究制定PPP模式保護機制，加強對PPP項目在投資、資本運作等方面的超前指導。 最后是完善政府輿論風險防控和風險防控的跟蹤服務機制，建立輿論風險監(jiān)測機制，正確引導媒體、社會公眾等輿論對PPP模式的監(jiān)督，完善媒體公關能力。

2.發(fā)揮行業(yè)組織的主導及預警機制的協(xié)作作用。加強行業(yè)組織領導，建立PPP模式經(jīng)營風險預警的監(jiān)管機制;建立行業(yè)的多渠道系統(tǒng)性風險預警信息的采集機制;加強行業(yè)的系統(tǒng)性風險監(jiān)控，建立整個行業(yè)中對于系統(tǒng)性風險的應急處理機制。

3.加強PPP模式的戰(zhàn)略管理，持續(xù)PPP的內部管理，提高系統(tǒng)性風險的危機處置能力。首先，必須從社會資本主體的總體戰(zhàn)略層即公司層防控系統(tǒng)性風險，企業(yè)務必主動建立長效機制，保證信息傳播的途徑透明規(guī)范，防止系統(tǒng)性風險帶來的事態(tài)失控。其次，在參與行業(yè)整合時，注重協(xié)調與現(xiàn)有PPP項目有競爭優(yōu)勢的資本方關系，適時與有實力的戰(zhàn)略伙伴合作，借助行業(yè)領先者的風險防控經(jīng)驗。再次，防范多元化風險，摒棄投機，追求基于價值創(chuàng)造、能力增長且可被復制的利潤。最后，合理的PPP項目資產(chǎn)配置，避免過于集中利用資源，同時增加企業(yè)戰(zhàn)略決策的透明度，切忌決策程序過短。

參考文獻：

[1]河南省政府.河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見（豫政〔2014〕89號）[Z].2014（11）.

[2]胡久貴.共享政策紅利，加快河南PPP模式運營[J].應用經(jīng)濟與管理—鄭州財經(jīng)學院學報，2016（1）.

作者簡介：胡久貴，男，漢族，河南鄭州人，講師，哲學碩士，研究方向：經(jīng)濟倫理、企業(yè)管理。

基金項目：本文為2016年度河南省社會科學普及規(guī)劃項目《讀懂PPP：政府和社會資本合作模式的理論、趨勢、實務與案例》（立項編號：329）的階段性研究成果之一。