韓玉剛(太原工業(yè)學院 思政部與法學系，山西 太原 030008)

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行政許可執(zhí)法的正當程序準則

韓玉剛
(太原工業(yè)學院 思政部與法學系，山西 太原 030008)

《行政許可法》在程序規(guī)則方面存在較大疏漏，在涉及公共利益的行政許可領(lǐng)域，缺乏公眾參與機制，作出許可決定的證據(jù)要求不明確，與《行政訴訟法》的司法審查標準不相匹配。建立行政許可實施環(huán)節(jié)的公眾參與機制，在行政許可執(zhí)法領(lǐng)域引入證據(jù)裁判規(guī)則、明確行政文書的說理性要求，從而在程序上最大程度地限制行政機關(guān)的裁量權(quán)，將有利于實現(xiàn)該法維護公共利益(或安全)的立法初衷。

行政許可法；價值判斷；公眾參與；證據(jù)裁判；理由；正當程序準則

轉(zhuǎn)基因食品(Genetically Modified Food)，就是利用現(xiàn)代分子生物技術(shù)，將某些生物的基因片段轉(zhuǎn)移到其他物種中，借以改造該生物的遺傳物質(zhì)，使其在性狀、營養(yǎng)品質(zhì)等方面向人們所需要的目標轉(zhuǎn)變，從而形成的可直接食用或者作為加工原料生產(chǎn)的食品。自1983年世界第一例轉(zhuǎn)基因植物——含有抗生素類抗體的煙草在美國成功培育以來，轉(zhuǎn)基因物種因其在生物毒性、生態(tài)安全等方面的諸多不確定，引發(fā)了長期而激烈的爭議。從我國轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物審批情況來看，華中農(nóng)業(yè)大學研發(fā)的兩種轉(zhuǎn)基因水稻 “華恢1號”和“Bt汕優(yōu)63”是目前在我國獲得安全證書的僅有的兩種轉(zhuǎn)基因主糧，而轉(zhuǎn)基因水稻的商業(yè)化種植則至今尚未獲得農(nóng)業(yè)部批準。以崔永元和方舟子網(wǎng)上論戰(zhàn)為縮影的民間轉(zhuǎn)基因之爭在2015年前后也一時甚囂塵上。筆者以為，就當前情勢看，農(nóng)業(yè)部在轉(zhuǎn)基因?qū)徟鷨栴}上不是不作為而是“難作為”，即在“科學”和民眾情感之間無所適從。本文無意在支持或反對轉(zhuǎn)基因的問題上站隊選邊，僅僅是從《行政許可法》的價值目標出發(fā)，以正當程序準則為視角對眼下農(nóng)業(yè)部“難作為”的制度緣由進行分析，進而提出完善我國《行政許可法》程序性規(guī)則的一些意見。

一、《行政許可法》之立法價值目標探析

《行政許可法》第1條開宗明義表明了該法的立法目的：“為了規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法?！痹摲ǖ?1條規(guī)定了設定行政許可應遵循的原則：“設定行政許可，應當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！痹摲ǖ?2條就行政許可設定的范圍，作出了如下的規(guī)定：“(一)直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；(二)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；(三)提供公眾服務并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項； (四)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項……”

該法第1條、第11條都直接強調(diào)了對公共利益的維護，該法第12條作為行政許可保留事項的“權(quán)力清單”，除第五、六項以外，第一項至第四項都出現(xiàn)了一個關(guān)鍵詞——公共利益(或公共)。除上述條款外，《行政許可法》第8條第2款關(guān)于“行政許可的變更與撤回”、第46條關(guān)于“聽證”的規(guī)定，都反復重申以公共利益維護為目的。由此可見，公共利益(或安全)的維護構(gòu)成了《行政許可法》立法的價值目標。這一價值目標自然也就成為行政許可執(zhí)法價值判斷的直接依據(jù)。簡言之，行政機關(guān)在審查行政許可申請時，應以公共利益(或安全)作為最基本的價值衡量，這一價值判斷不僅約束了當事人，更是約束了行政主體在行政許可領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，成為判斷行政主體是否濫用裁量權(quán)的一個評價基準。

二、《行政許可法》之程序性規(guī)則的缺漏

《行政許可法》的價值目標不僅約束執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，而且也成為評價相關(guān)程序性規(guī)則完備性和科學性的一個標準。筆者以為，《行政許可法》在程序性規(guī)則方面，目前主要存在著以下幾個方面的問題。

1.“三公”原則在行政許可實施環(huán)節(jié)缺乏配套規(guī)定?！缎姓S可法》第5條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開?！痹摋l款一般也被表述為“三公原則”，而公開原則是其中一個最為重要的方面，也是公平、公正原則得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。在設定行政許可的公開問題上，《行政許可法》的規(guī)定雖然較為籠統(tǒng)，但由于《立法法》對立法文件的公開做了較為完備的規(guī)定，因此設定行政許可作為一種立法事項，其公開渠道并不存在太大問題。在行政許可實施的公開方面，則除了本法第5條的原則規(guī)定外，基本上沒有可操作的規(guī)定。從實際執(zhí)法情況來看，行政主體一般也僅僅是公開行政許可的結(jié)果，即行政許可文書。同時該類文書在內(nèi)容表述上都比較簡要，傳達給公眾的信息有限。由于行政許可實施過程公開得不夠充分和及時，公眾對行政許可實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督就缺少了一個基本的前提。

2.公共利益保護原則語焉不詳，公眾參與機制“芳蹤”難覓。《行政許可法》全文共83條，其中程序性規(guī)定29條，占到了條文總數(shù)的不足三分之一。在體例上，“行政許可實施程序”作為該法第4章出現(xiàn)，下面又細分為“申請與受理”“審查與決定”“期限”“聽證”“變更與延續(xù)”“特別規(guī)定”等6個小節(jié)。無論從條文占比還是從條文體系上，我們都可以窺見立法者在程序規(guī)則上付出的努力。但細讀相關(guān)條款，則不難有這樣的印象：即立法者主要是從便利相對人提出申請、保障相對人程序參與權(quán)所做的制度設計。例如，在申請方式、申請材料的補正、審查期限以及關(guān)于當事人稱述、申辯權(quán)方面的規(guī)定，都在體現(xiàn)著這一立法意旨。但遺憾的是，雖然本法第5條將公共利益的維護作為首要原則，但配套程序性規(guī)則在該法中基本找不到，或者規(guī)定過于籠統(tǒng)(如第46條關(guān)于聽證的規(guī)定)，缺乏可操作性，所有這一切都使得第5條關(guān)于行政許可制度的頂層設計淪為一紙具文。筆者以為，在公共利益維護問題上，不僅要有行政主體的自覺守護，更需要社會公眾的廣泛參與。

3.對行政許可執(zhí)法領(lǐng)域的證明標準強調(diào)不夠，與《行政訴訟法》的司法審查標準不相匹配。我國《行政訴訟法》第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據(jù)不足的……”該條將“主要證據(jù)不足”列為法院撤銷被告行政行為的首要情由?？梢哉f，《行政訴訟法》第70條規(guī)定的司法審查的標準，間接構(gòu)成了行政執(zhí)法領(lǐng)域(當然也包括了行政許可)的證明標準?！缎姓S可法》在行政執(zhí)法證明標準問題上沒有作出相應的規(guī)定，就不僅僅是一個法律之間的銜接問題，而是直接導致了在行政執(zhí)法領(lǐng)域，缺乏一個明確的法律認證標準。這一立法上的缺漏，弱化了行政機關(guān)的證據(jù)意識，造成了執(zhí)法標準的不統(tǒng)一，大大增加了行政機關(guān)被訴的風險。與《行政許可法》形成對比的是，1996年3月17日頒布、2009年8月27日修正的《行政處罰法》，其第36條*《行政處罰法》第36條：“除本法第三十三條規(guī)定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。”、第37條*《行政處罰法》第37條：“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關(guān)人員出示證件。當事人或者有關(guān)人員應當如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的，應當回避?！泵鞔_了行政機關(guān)在實施行政處罰時的調(diào)查取證職責以及證據(jù)裁判規(guī)則?！缎姓幜P法》的立法實踐也間接印證了在行政執(zhí)法領(lǐng)域確立證據(jù)裁判規(guī)則的必要性和可能性。

三、以“自然正義”*自然正義即“自然的是非觀”，是英美普通法的一個重要原則，該原則是對公正行使權(quán)力最低限度的程序要求。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。理念重塑行政許可的程序規(guī)則

(一) 建立公眾參與機制

隨著工業(yè)化的深入和城鎮(zhèn)化的快速鋪張，經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境、公共健康、公共安全等方面的影響也日益凸顯。民眾對公共安全和公共衛(wèi)生的合理訴求不僅要體現(xiàn)在立法上，在涉及重大公共利益的行政許可執(zhí)法場合，也應當建立廣泛的公眾參與機制。隨著互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等新媒體技術(shù)的發(fā)展，信息在傳播的效率、廣度和深度上都是以前無法比擬的。政府-民眾兩極信息對稱的技術(shù)格局正在形成，為民眾的政治參與提供了客觀必要條件。傳統(tǒng)的“行政主體-行政相對人”封閉型二元執(zhí)法模式，由于相當數(shù)量案件所具有的公益屬性而逐步演化為一種開放、多元的格局。在具體構(gòu)建行政執(zhí)法公眾參與機制問題上，我們應當重視兩點。

1.要完善信息公開制度。行政許可程序的公開，不僅是結(jié)果意義上的公開，更有必要將這一公開的要求貫穿行政審批的始終。只有這樣才能給公眾的程序參與預留必要的準備時間，最大限度杜絕行政主體的暗箱操作。

2.要完善行政許可聽證制度。我國《行政許可法》第46條雖然就涉及重大公共利益的行政許可事項作出了可以申請聽證的規(guī)定。但這一規(guī)定較為籠統(tǒng)，例如公共利益的合理界定、第三人申請聽證的權(quán)利以及聽證結(jié)果對行政許可決定的約束力問題，都沒有提及。筆者以為，首先，應擴大聽證程序的啟動主體，任何第三人基于公共利益的訴求都有權(quán)啟動該程序。與此同時，作為配套改革，在《行政訴訟法》中規(guī)定公益訴訟，使該項制度在司法救濟上有所接續(xù)。其次，為防止第三人濫用該項權(quán)利，惡意損害申請人的正當利益，在適用范圍上應做如下的必要限制。(1)第三人申請聽證僅限于涉及重大公共利益的個案。對于何謂重大公共利益，《行政許可法》可作出必要的限定，如將其嚴格限于環(huán)境保護、食品安全、公共衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域。(2)聽證申請人應負有初步的舉證責任，如舉證不能，行政機關(guān)對其申請可予拒絕。(3)當事人在聽證程序中的舉證和質(zhì)證應成為嗣后行政機關(guān)作出許可決定的直接依據(jù)。

(二)樹立證據(jù)裁判規(guī)則

證據(jù)裁判主義是證據(jù)法的一個基本原則，一般針對司法行為而言[1]。筆者以為，在行政行為尤其是行政許可領(lǐng)域樹立該原則，具有重要的現(xiàn)實意義。如前文論述，在行政許可執(zhí)法領(lǐng)域引入公眾參與機制，實際上在當事人之間形成了兩造舉證的格局。這一格局的形成，必然要求行政主體以中立的姿態(tài)審視雙方的舉證、質(zhì)證，并在此基礎(chǔ)上作出行政許可決定。證據(jù)裁判主義在行政許可執(zhí)法領(lǐng)域的確立，將極大限制行政主體的自由裁量權(quán)，避免行政許可的恣意，減少行政許可領(lǐng)域權(quán)力尋租的空間，增強行政許可決定的公信力。同時，《行政許可法》作為行政許可領(lǐng)域的基本法，在該法中明確行政主體的證據(jù)裁判規(guī)則，對于督促行政主體在行政許可領(lǐng)域依法行政將具有高屋建瓴的意義。同時，證據(jù)裁判原則也能最大程度保證聽證制度落到實處，行政主體無論是采納哪一方的主張，都必須以雙方的舉證情況作為裁斷的依據(jù)。

(三)加強行政許可決定的說理性

這幾年理論界對于加強司法裁判文書說理性問題論證較多，但對于行政文書的說理性問題則鮮有提及，即便有，一般也多矚目于行政處罰領(lǐng)域[2]。筆者以為，盡管出于行政執(zhí)法效率的考慮，不宜對行政文書說理提出過高的要求。但如前文所述，行政許可執(zhí)法在整個行政執(zhí)法體系中，具有突出的公益屬性。而在現(xiàn)有制度框架下，行政主體在行政許可執(zhí)法領(lǐng)域仍保有較大的自由裁量權(quán)。為了限制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，有效壓縮權(quán)力尋租的空間，有必要規(guī)定行政主體在許可決定中說明據(jù)以作出該決定的相關(guān)理由。具體內(nèi)容應包括：證據(jù)采納情況的說明、法律法規(guī)適用的說明，以及相關(guān)政策性因素考量的說明。作出這一規(guī)定的另外一個好處在于，通過公開行政決定作出的理由，可以使行政許可的公開原則落到實處。行政文書的說理性要求，顯而易見構(gòu)成了對行政主體自由裁量權(quán)的一種外在約束。行政主體不僅要公開行政許可的結(jié)果，更要公開據(jù)以作出決定的事實和法律依據(jù)。當然，出于行政效率的考慮，該制度在適用范圍上，也可以作出必要的限制，如可以僅限于涉及重大公共利益的許可事項，或者當事人爭議較大、涉及證據(jù)較多的許可個案。

綜上所述，行政許可作為“法律的一般禁止”[3]、作為政府對社會經(jīng)濟生活的一種管制，在一定程度上，它站在了市場“契約自由”的對立面。在奉自由為圭皋的市場經(jīng)濟背景下，《行政許可法》的出臺無疑有其深層次的原因。行政主體只有準確把握該法維護公共利益的精神要旨，才能在具體執(zhí)法過程中，面對紛繁復雜的社會經(jīng)濟生活，作出恰當?shù)膬r值選擇。就眼下公眾所矚目的轉(zhuǎn)基因?qū)徟鷨栴}而言，一方面，公眾的意見缺乏進入程序的渠道；另一方面，作為行政主體的農(nóng)業(yè)部在價值評判、事實認定方面缺乏明確的法律指引。筆者以為，只有完善相關(guān)的程序規(guī)則，按行政許可立法的目標價值及正當程序的標準修正《行政許可法》，才能避免眼下農(nóng)業(yè)部面臨的執(zhí)法困境，給其以程序上的自洽性。這樣做的好處在于，無論轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物商業(yè)化種植最終獲批與否，由于程序的公開透明、公眾的廣泛參與、證據(jù)裁判約束下行政主體所展示出的中立性以及行政文書充分的說理，這些程序要素都將使相關(guān)行政許可決定具備更為堅實的公信力基礎(chǔ)，并進而收獲廣泛的社會認可。

[1] 閔春雷.證據(jù)裁判原則的新展開[J].法學論壇，2010(4):44-45.

[2] 黃仕紅.說理式行政執(zhí)法的探索與思考：以成都工商推行說理式處罰文書為例[J].成都行政學院學報，2011(5):37-38.

[3] 應松年.行政法與行政訴訟法學[M].2版.北京：法律出版社，2009:176.

Due Process Standards for Enforcement of Administrative Permission——WiththeMinistryofAgricultureTransgenicApprovalasanExample

HAN Yugang
(PoliticsandLawDepartmentofTaiyuanInstituteofTechnology,Taiyuan030008,China)

As far asLawofPeople′sRepublicofChinaontheAdministrativePermitis concerned, there have been some big flaws in its rules of procedure, especially in the fields of permit concerning the interest of the pubic, including the lack of public participation mechanism, ambiguity in decision of approval, which does not match with the standard of judicial supervision specified inLawofPeople′sRepublicofChinaontheAdministrativePermit.In this situation, to establish mechanism of public participation in the implementation of administrative licensing, to introduce rules of evidence-based verdict in the enforcement of law on administrative permit, and clarify reasoning requirements of administrative documents can best limit the discretion of administrative organs in the process, which will be conducive to the realization of the original intention of the law to safeguard the public interest (or safety).

LawofPeople′sRepublicofChinaontheAdministrativePermit；value judgment;public participation;evidence-based judgment;reasons;due process standards

2016-05-24

韓玉剛(1975- )，男，山西太原人，太原工業(yè)學院講師，法律碩士；執(zhí)業(yè)律師。研究方向：訴訟法。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.12.020

D922.1

A

1008-6285(2016)12-0083-04