范媛菲,史金善(仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院,廣東 廣州 510225)
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粵東西北地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點中的問題與思考
范媛菲,史金善
(仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院,廣東 廣州 510225)
摘 要:文章通過對廣東粵東西北地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點工作情況的調(diào)研,分析基本情況和存在問題,提出創(chuàng)新宣傳方式、分類指導(dǎo)、制定相應(yīng)的法律法規(guī)政策、平衡各方利益的對策建議。
關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);確權(quán);試點;粵西北地區(qū)
2013年,中央發(fā)布一號文件要求“用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”(四至:指某塊土地四周的界限)。2014年,中央一號文件強調(diào)要抓緊落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。同年11月6日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)中再次強調(diào):在完成2013年中央一號文件的基礎(chǔ)上,進一步統(tǒng)一中央部署,落實地方責(zé)任制,穩(wěn)步擴大政策試點。
在此背景下,2014年1月12日,《中共廣東省委貫徹落實<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的意見》(粵發(fā)〔2014〕1號)明確提出“在各地級以上市各選擇1個縣(市)盡快開展試點,到2016年底基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)”,省委將試點工作列為全面深化改革的重點任務(wù)。截止到2014年11月底,廣東省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)24個試點單位已有85個鎮(zhèn)6873個經(jīng)濟合作社啟動了確權(quán)工作,完成實測面積59萬畝,頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書5.3萬份。
試點工作開展已超過1年時間,本文僅對粵東西北地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)實施情況的調(diào)查進行分析評價,以此提出進一步的思考和對策。
西方制度經(jīng)濟學(xué)家戴維·菲尼(1992)指出,“經(jīng)濟理論只有三大傳統(tǒng)柱石——天賦要素、技術(shù)和偏好—還不夠完善,第四大柱石,而且也是不言而喻的柱石就是制度?!恋亍趧雍唾Y本這些要素,有了制度才得以發(fā)揮功能。”因此農(nóng)村制度特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變化對農(nóng)村經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響不言而喻。何凌云(2001)認為產(chǎn)權(quán)制度安排和土地使用權(quán)的穩(wěn)定性在影響農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期性投入的同時還將影響其用地的短期投入[1]。鐘太洋、徐忠國、肖莉(2002)認為技術(shù)方法問題、經(jīng)費問題、所有權(quán)主體問題和農(nóng)村土地的權(quán)利義務(wù)問題都是影響農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記頒證的主要因素[2]。周其仁(2010)從法學(xué)的角度剖析了我國農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度存在的問題,認為在明確界定土地產(chǎn)權(quán)主體和客體的基礎(chǔ)之上,應(yīng)針對不同土地權(quán)利狀況從而提出更加完善的土地確權(quán)思路[3]。馬剛(2012)則認為土地政策的核心,就是對土地權(quán)屬及其利益分配問題進行確定劃分[4]。由于農(nóng)村頒證工作最近幾年才開展,大部分文獻是對全國整體情況及土地政策制度的研究,專門針對某省份的調(diào)查研究較少,還沒有涉及到農(nóng)戶層面的反饋,急需進一步探索。
采用問卷調(diào)查和深入訪談相結(jié)合的方式,一是對粵東西北地區(qū)的試點村農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查,共回收問卷99份,其中梅州29份、揭陽35份、潮州10份、汕頭5份、茂名5份、清遠5份、云浮10份,調(diào)查農(nóng)戶遍布粵東西北地區(qū)的7個縣16個鎮(zhèn)27個村;二是與部分村干部和農(nóng)戶進行了深度訪談,以座談交流為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn),試點村農(nóng)戶普遍存在文化素質(zhì)低、離農(nóng)傾向明顯等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下方面。
(一)年齡較大、受教育程度較低
訪談中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)今生活在農(nóng)村的年輕人對于有關(guān)土地問題并不了解,年長者由于年齡問題及文化水平的限制對土地確權(quán)工作也不能做到完全理解。一是樣本的年齡主要分布在“30歲以上”,其中“30-55歲”占61.6%,“55歲以上”占據(jù)比例達31.3%;二是受教育程度不高,樣本中31.3%是小學(xué)文化,初中文化占到了48.5%,僅有5.1%的受訪者是大?;虮究萍耙陨蠈W(xué)歷,體現(xiàn)了由于現(xiàn)有農(nóng)戶受教育程度的不足,可能導(dǎo)致其對政策理解的偏差。
(二)農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比重低
受訪者中41位農(nóng)戶,從家庭農(nóng)業(yè)年收入占家庭總收入的比重來看,低于25%的有41戶,占41.4%;25%-50%的有36戶,占36.4%;而家庭農(nóng)業(yè)年收入高于50%的僅有22戶,占比22.2%。這表明,農(nóng)村大部分農(nóng)戶的家庭收入來源于農(nóng)業(yè)之外,農(nóng)戶對土地的依賴性和重視程度較低。
我國土地承包大體上有兩次,第一輪是1982年左右,第二輪是1999年左右。2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記依據(jù)是第二輪土地承包,即按照1999年家庭人口承包的土地面積。1999年距今已16年,人口數(shù)量的變化和政府土地政策的變動以及農(nóng)戶認識的轉(zhuǎn)變,是土地確權(quán)頒證工作進行的關(guān)鍵。
(一)關(guān)于二輪土地延包時履行的手續(xù)
在實行第二輪土地延包時,承包土地履行手續(xù)的方式各不相同,其中:由村委會代辦或集體辦理的有40戶,占樣本數(shù)的40.4%;有合同但沒簽字的有26戶,占26.3%;沒有任何合同或協(xié)議的15戶,占15.2%;有正式合同并有家人簽字的有9戶,其余9戶。這表明二輪承包時,土地承包的手續(xù)混亂,為這次土地確權(quán)埋下了隱患。
(二)關(guān)于承包地的清晰度
99個被調(diào)查的農(nóng)戶中,清楚自家承包地位置的有87戶,占87.9%;而不清楚自家承包地位置的竟然有12戶,占12.1%。從是否清楚自家承包地的面積看,情況也不樂觀,99戶中竟有11戶不清楚自家承包地的面積,占11.1%。訪談中發(fā)現(xiàn)大部分年輕人不清楚自家承包地情況,反映了年輕人對土地關(guān)注度不高的現(xiàn)實情況。
(三)關(guān)于承包地的變化情況
二輪承包距今已經(jīng)有16年,這期間由于各種原因承包地發(fā)生了變化。99戶調(diào)查戶中,有23戶反映承包地被征用或占用,占23.2%,被征用承包地用途包括建造房屋、高速公路及國道改造、修建河堤、水泥廠等。在自家承包地上建房的有13位農(nóng)戶,占13.1%。有部分農(nóng)戶反映本村土地有買賣現(xiàn)象,也有9戶農(nóng)戶承認自家土地有買賣現(xiàn)象。承包地被征用占用或進行買賣會對土地確權(quán)頒證工作帶來困難。
(四)土地確權(quán)的效果
所調(diào)查的農(nóng)戶中,80.8%的農(nóng)戶表示確權(quán)能保證農(nóng)戶的利益;82.8%的農(nóng)戶表示確權(quán)以后能減少糾紛;62.6%的農(nóng)戶表示確權(quán)有利于增加財產(chǎn)性收入。表明農(nóng)戶對土地確權(quán)政策實施效果給予了一定認可。
這次調(diào)查的重點是粵東西北地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點村的情況,由于其分布面廣,基本上代表了粵東西北地區(qū)的現(xiàn)實情況,從調(diào)查結(jié)果看,主要存在以下問題。
(一)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的認知度較低
調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)農(nóng)戶對土地確權(quán)了解很少,并不清楚確權(quán)將會對自己產(chǎn)生怎樣的影響,某些地區(qū)的基層干部對此也不是十分了解。由于農(nóng)戶對土地確權(quán)的概念模糊、作用模糊,導(dǎo)致農(nóng)戶參與度、積極性不高,僅僅依附于基層政府。現(xiàn)實中出現(xiàn)了兩種情況,一是大多數(shù)地區(qū)農(nóng)戶土地的預(yù)期收益低,農(nóng)戶感覺不到土地的真實價值,對土地持無所謂的態(tài)度,因此土地確權(quán)工作進展得相當(dāng)順利,村干部說了算,農(nóng)戶被動接受,簽字就行;二是少數(shù)地方的農(nóng)戶由于當(dāng)?shù)赝恋氐膬r值和預(yù)期收益已經(jīng)顯現(xiàn),對土地的珍惜程度較高,加之這些地區(qū)二輪承包后土地調(diào)整或變化較大,土地確權(quán)工作就比較復(fù)雜,需要協(xié)調(diào)。上述兩種情況都體現(xiàn)了農(nóng)戶對眼前利益關(guān)注較多,并不了解土地確權(quán)的本質(zhì)和對未來產(chǎn)生的影響。
(二)農(nóng)戶對土地承包期限的愿望與政策目標的差異
62.6%的農(nóng)戶希望土地承包期30年不變,26.2%的農(nóng)戶希望土地承包期3年或5年一變,僅有7.1%的農(nóng)戶希望永久不變。政府土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的目標是固化承包經(jīng)營權(quán),保持長期不變,或者至少30年不變。訪談中發(fā)現(xiàn)希望承包地期限調(diào)整的農(nóng)戶中,青壯年占較大比例。由于農(nóng)戶家庭成員數(shù)量會出現(xiàn)變動,承包期限較長,不能在短時期內(nèi)根據(jù)家庭人口數(shù)量的增減而調(diào)整相應(yīng)承包地面積,對人口凈增加的家庭造成較大影響。
(三)農(nóng)戶質(zhì)疑土地確權(quán)證書能否真正保護自身利益
80.8%的農(nóng)戶認為頒發(fā)土地確權(quán)證書能夠保證其利益,19.2%的農(nóng)戶,覺得證書不過一紙公文,并不能起到保護權(quán)利的作用?,F(xiàn)如今,在農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展帶動下農(nóng)村土地市場逐漸活躍,越來越多的農(nóng)戶渴望擁有土地的承包經(jīng)營權(quán),以便為自身帶來最大的經(jīng)濟效益。但農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜,存在歷史原因,農(nóng)戶的關(guān)注點已由土地的使用價值轉(zhuǎn)移到土地的權(quán)屬問題,而土地確權(quán)過程中的失誤,可能將為以后的糾紛埋下隱患。
(四)土地確權(quán)能否促進土地流轉(zhuǎn)有待檢驗
從調(diào)查結(jié)果看,僅42.4%的農(nóng)戶認為土地確權(quán)有利于促進土地流轉(zhuǎn),這與國家制定的政策預(yù)期有一定差距。此外,22.2%的農(nóng)戶認為確權(quán)頒證與否對土地流轉(zhuǎn)毫無影響。土地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的促進作用的局限性,根源在于土地的潛在收益低下和不合理的種糧直補方式:一方面農(nóng)業(yè)收益的逐年降低,另一方面種糧補貼只補給轉(zhuǎn)出方(又稱發(fā)包方)而不是轉(zhuǎn)入方,導(dǎo)致轉(zhuǎn)入方積極性不高,從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的困境。
(五)對“一村一策”的質(zhì)疑
調(diào)查中發(fā)現(xiàn),為了順利推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作,試點縣普遍采用了“一村一策”的辦法?!耙淮逡徊摺本唧w地說就是一個村一個實施方案,有利之處是結(jié)合實際,方便實施。當(dāng)然“一村一策”的缺點也是顯而易見的,表現(xiàn)在:一是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的年限問題,實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),粵東某縣確權(quán)證書上標明土地承包經(jīng)營權(quán)的期限至2029年,期限為15年,還有部分村為5年,這與我們的政策目標30年不變或者長期不變相去甚遠;二是大多數(shù)鎮(zhèn)村采取了避重就輕、急功近利的做法,把一些疑難和復(fù)雜問題留下來,可能為將來埋下隱患。所以說,“一村一策”是不徹底的,與政策目標背離。
針對粵東西北地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點過程中出現(xiàn)的問題,建議在以后工作中解決好以下問題。
(一)加強對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作必要性的認識
土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是新時期農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容之一,其必要性表現(xiàn)在:一是農(nóng)戶承包地的模糊性,根據(jù)前面的調(diào)查資料分析表明,有部分農(nóng)戶既不知道自己承包地的位置,也不知道其面積,隨著時間的推移,這種情況可能越來越普遍,確權(quán)頒證工作將能夠明確界定農(nóng)戶承包土地的位置和面積;二是對于農(nóng)戶來講,他們僅僅明晰,土地的使用權(quán),即誰在使用土地,而理論上的土地所有權(quán)包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán),以及土地承包經(jīng)營權(quán),這些高深的理論政策知識,他們不容易明白,確權(quán)頒證采用簡單明了的辦法讓農(nóng)戶手里握有一個實實在在的“紅本子”,不僅心里踏實,同時也為以后土地糾紛的解決提供了基礎(chǔ)法律保障。
(二)加大基層干部培訓(xùn)力度,創(chuàng)新宣傳方式,營造良好的氛圍
基層工作者對土地確權(quán)工作的認知度是影響該政策執(zhí)行的關(guān)鍵,從某個層面直接決定了確權(quán)頒證工作進行的順利程度,也直接影響了實施方案的制定與執(zhí)行。因此,首先要加強對鎮(zhèn)、村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高工作人員的政策和業(yè)務(wù)素質(zhì),確保工作質(zhì)量;其次通過宣傳電子屏、宣傳標語等各種媒介營造良好氛圍與輿論環(huán)境,加大對確權(quán)頒證的輿論宣傳和政策引導(dǎo)力度。只有使農(nóng)戶充分認識到了土地確權(quán)工作的意義所在,才能調(diào)動其參與的積極性,減少確權(quán)工作中的糾紛,從而使工作有序開展,確保確權(quán)登記頒證工作的高效完成。
(三)在分類指導(dǎo)、尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上,確保土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)限的長期性
30年不變或者長期不變,是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的目標之一,鑒于目前實際工作的復(fù)雜性,可以采用“一村一策”,分類指導(dǎo),尊重農(nóng)戶意愿。但是,前提是必須保證土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)限,至少30年或者長期不變,否則,確權(quán)工作沒有實質(zhì)意義。必須承認,土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作,確實存在理論與現(xiàn)實的差距,確權(quán)并未起到預(yù)想的作用,政府應(yīng)充分認識到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的局限性。為此,必須在理論上明確土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的本質(zhì),實踐上要向農(nóng)戶解釋清楚其長遠性意義,不能急于求成,在農(nóng)戶不知情或者一知半解的情況下,盲目追求高效率,為完成任務(wù)而開展工作。
總之,土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是一項長期而艱巨的任務(wù),要充分認識其復(fù)雜性,加大宣傳力度,提高基層政府工作人員和農(nóng)戶的認知度,同時要在堅持政策目標和方向不變的前提下,合理設(shè)計確權(quán)實施方案,保證該項工作的順利實施。
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(責(zé)任編輯:肖訓(xùn)生)
作者簡介:范媛菲,女,碩士研究生,研究方向:農(nóng)村土地政策;史金善(通訊作者),男,教授,研究方向:農(nóng)村合作經(jīng)濟。
基金項目:2015年廣東省農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)會“廣東省中等發(fā)達地區(qū)土地確權(quán)問題研究”項目支助。
收稿日期:2016-01-10
中圖分類號:F327
文獻標志碼:A
文章編號:1008-2697(2016)02-0044-04