周　盛

?

基層治理的規(guī)模約束
——以浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革為例

周盛

提 要：在將歷史文化傳統(tǒng)和國(guó)家宏觀制度作為相對(duì)恒定的外生變量前提下，治理規(guī)模和治理能力是影響治理績(jī)效的兩個(gè)核心變量。浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革后基層治理困境及其原因的分析表明，無(wú)論是從自然維度還是職能維度來看，規(guī)模的不合理擴(kuò)張都會(huì)對(duì)治理的績(jī)效水平產(chǎn)生負(fù)面的影響，但提升主體的治理能力會(huì)在一定程度上消減這種負(fù)面影響。未來一段時(shí)間，既要通過提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性確保將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？刂圃诤侠硐薅戎畠?nèi)，更要以規(guī)模調(diào)整為契機(jī)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層自治組織的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從職能轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化的維度提高基層治理的績(jī)效水平。

關(guān)鍵詞：基層政府 治理規(guī)模 治理能力 績(jī)效

作者周盛，女，浙江省社會(huì)科學(xué)院公共政策研究所管理學(xué)博士（杭州 310007）。

作為我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家行政體系中最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧”四個(gè)方面的職能，是基層治理的核心主體。其履行職能的績(jī)效不僅影響著新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)管理創(chuàng)新等重大改革舉措的“落地”，也直接影響著農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和基層群眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革日益成為理論界和實(shí)踐領(lǐng)域共同關(guān)注的重要議題，改革過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)模的變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變、基層治理的績(jī)效三者之間存在怎樣的關(guān)系？如何在治理規(guī)模迅速擴(kuò)大的客觀趨勢(shì)下，提高基層治理的績(jī)效？對(duì)這些問題的理論回應(yīng)，在當(dāng)前相關(guān)研究中具有前提性和基礎(chǔ)性的意義。

一、問題的提出：浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的治理困境

自20世紀(jì)90年代以來，浙江省在中央政府的統(tǒng)一部署下開展了數(shù)次大規(guī)模的撤村并鎮(zhèn)工作，截至2014年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已從1990年的3181個(gè)減少到了887個(gè)，減幅達(dá)72.1%；行政村數(shù)量從43697個(gè)減少到了28339個(gè)，減幅達(dá)35.1%。鎮(zhèn)村行政區(qū)劃調(diào)整工作在精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高土地資源的集約利用效率以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但伴隨著鎮(zhèn)村數(shù)量的急劇減少，大部分鎮(zhèn)村所轄土地、人口規(guī)模大幅上升，傳統(tǒng)的治理模式難以適應(yīng)，特別是以溫州市蒼南縣龍港、靈溪為代表的超大規(guī)模建制鎮(zhèn)，基層政府在公共服務(wù)供給與社會(huì)治理等方面均存在較大的困難與潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）公共服務(wù)可及性低，群眾辦事難問題突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并客觀上延長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理半徑，公共服務(wù)供方與需方之間的距離成倍增加，加劇了公共服務(wù)供給資源與能力不足的問題，人民群眾難以及時(shí)、便利地獲取各類公共服務(wù)。在龍港鎮(zhèn)、靈溪鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研中，當(dāng)?shù)厝罕娖毡榉从?，與原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，撤并之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離老百姓的距離遠(yuǎn)了，往返路程多了一兩倍，工作量激增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和部門工作人員坐班時(shí)間少了，許多必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批的社會(huì)保障、民政事務(wù)辦理起來非常不易。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中義務(wù)教育和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)受到的影響較小，但原來由“七站八所”承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能未被完全整合到現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)中心等公共服務(wù)平臺(tái)，部分公共服務(wù)職能被弱化甚至虛置了，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)和多元化的公共服務(wù)需求。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“離農(nóng)化”，基層矛盾風(fēng)險(xiǎn)難以及時(shí)化解

村莊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要的活動(dòng)空間，“下鄉(xiāng)駐村”應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作常態(tài)。但是撤并之后浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均下轄27個(gè)行政村或社區(qū)，管轄面積和人口相當(dāng)于撤并前的2-3倍；且行政人員編制并沒有相應(yīng)增加（現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制為38. 5人），鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理長(zhǎng)期處于“小馬拉大車”的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力隨著管轄范圍的擴(kuò)張而衰減，難以有效覆蓋到直接聯(lián)系群眾的“最后一公里”；鎮(zhèn)長(zhǎng)和各部門負(fù)責(zé)人疲于應(yīng)付各類會(huì)議和審批事務(wù)，根本沒有時(shí)間和精力深入基層。久而久之，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地理位置離農(nóng)村越來越遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也離老百姓越來越遠(yuǎn)，人民群眾無(wú)法了解進(jìn)而信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也無(wú)法了解基層的民情。特別是在社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)管理、環(huán)境治理、文化建設(shè)等領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)與管理的幅度、復(fù)雜性程度嚴(yán)重不匹配，日常工作都需超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，更無(wú)暇顧及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)排查與主動(dòng)防控，對(duì)基層矛盾只能處于被動(dòng)回應(yīng)的狀態(tài)。

（三）行政村“合易并難”，基層政權(quán)治理能力面臨巨大考驗(yàn)

伴隨著行政村數(shù)量的減少，浙江省“村官”裁減約30%，“并村”改革在降低鄉(xiāng)村治理成本和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面發(fā)揮了一定的積極作用。但同時(shí)也要看到，行政權(quán)力主導(dǎo)之下的村莊撤并可以一步到位，但相關(guān)區(qū)域的社會(huì)融合需要較長(zhǎng)一段時(shí)間，在這一段過渡期內(nèi)基層政權(quán)的治理能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在村民對(duì)撤并后的村自治組織缺乏認(rèn)同感和凝聚力、多派宗族勢(shì)力干擾基層自治組織選舉甚至引發(fā)群體性事件、原有村集體資產(chǎn)處置不當(dāng)引發(fā)利益糾紛等，村莊治理存在較多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層治理規(guī)模的理論解釋

從表面上看，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革之后暴露的上述問題似乎是由治理規(guī)模的急劇擴(kuò)張直接引發(fā)的，但我們無(wú)法據(jù)此判斷治理規(guī)模是影響治理績(jī)效的唯一變量；即使排除其他變量干擾，二者也不是簡(jiǎn)單的負(fù)相關(guān)關(guān)系。對(duì)于兩個(gè)變量關(guān)系的確定，尚有待在理論抽象的基礎(chǔ)上通過實(shí)證研究加以驗(yàn)證。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，政府和各類組織的管理規(guī)模、幅度等問題一直是管理學(xué)和政治學(xué)的基本問題。早期的相關(guān)研究從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，通過縱向歷史的梳理和橫向國(guó)別的比較，提出“基層地方行政單位的設(shè)置，大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發(fā)，考慮歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個(gè)基層行政單位能有效管理的地域、人口而確定”①劉君德、馮春萍等：《中外行政區(qū)劃比較研究》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2002年版，第341頁(yè)。。雖然截至目前世界各國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的合理規(guī)模尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，更沒有一個(gè)固定標(biāo)準(zhǔn)，但這兩個(gè)維度的提出使“治理規(guī)模”的抽象概念至少有了可測(cè)量、可比較的指標(biāo)，實(shí)踐中的政策設(shè)計(jì)也都將人口數(shù)量和地域面積作為判斷基層政府治理規(guī)模大小的重要依據(jù)。我國(guó)自1990年代初期開始的機(jī)構(gòu)改革，自上而下的制度設(shè)計(jì)就采用了人口和面積作為重要因素對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行衡量區(qū)分，據(jù)此進(jìn)行編制核定?！肮芾矸取迸c“管理層級(jí)”概念的提出，使人們對(duì)規(guī)模的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)一步的拓展。具體到對(duì)我國(guó)基層政權(quán)改革的評(píng)價(jià)上，基于“層級(jí)—幅度”二維模型的研究認(rèn)為，“由于管理有效幅度的限制，上一級(jí)地方行政單位對(duì)于下一級(jí)地方行政單位進(jìn)行有效控制，必然會(huì)受到數(shù)量上的限制。實(shí)行地方自治體制可能擴(kuò)大控制幅度，從而減少層次，但決不可能是無(wú)限止的”②陳嘉陵、田穗生：《地方政府手冊(cè)》，武漢：武漢工業(yè)大學(xué)出版社，1989年版，第11頁(yè)。。近年來，部分研究開始關(guān)注到上述客觀變量之外基層政府主體的一些主觀變量，提出在對(duì)治理規(guī)模的討論中，研究者不能忽視治理組織在財(cái)政汲取、管理技術(shù)方面的能力問題。“治理規(guī)模不僅受制于人口、面積等自然因素，也直接受制于管理的技術(shù)條件及財(cái)政能力。一般來說，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，交通、通訊等技術(shù)條件的改善以及財(cái)政能力的增強(qiáng)，治理能力會(huì)相應(yīng)提高，從而為擴(kuò)大治理規(guī)模創(chuàng)造條件。”③項(xiàng)繼權(quán)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大化及其限度》，《開放時(shí)代》，2005年第5期。

基于上述已有研究成果，本文對(duì)研究所涉的核心概念作如下界定：1.治理規(guī)模，是指主體實(shí)施治理的空間場(chǎng)域，它包括兩個(gè)維度。一是自然維度，主要是主體的治理行為所面向的地域面積、人口以及管理幅度（在本項(xiàng)研究中主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的行政村數(shù)）等；二是職能維度，從政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府系統(tǒng)內(nèi)部各層級(jí)之間分工的視角看，治理主體的行為內(nèi)容也存在規(guī)模問題。2. 治理能力，是指主體利用有限資源創(chuàng)造并合理分配公共價(jià)值的條件與水平，涉及到治理主體的組織結(jié)構(gòu)、財(cái)政安排、資源汲取、技術(shù)手段等多方面的因素。3. 治理績(jī)效，是指主體履行職能、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的程度。顯然，這是一個(gè)蘊(yùn)含了豐富價(jià)值判斷的變量，結(jié)合我國(guó)的歷史傳統(tǒng)與政治實(shí)際，本文認(rèn)為治理的績(jī)效既包括對(duì)社會(huì)的有效治理，也包括對(duì)民眾需求的及時(shí)回應(yīng)。本文提出的基本假設(shè)是：在將歷史文化傳統(tǒng)和國(guó)家宏觀制度作為相對(duì)恒定的外生變量前提下，治理規(guī)模和治理能力是影響治理績(jī)效的兩個(gè)核心變量。無(wú)論是自然維度還是職能維度，規(guī)模的不合理擴(kuò)張都會(huì)對(duì)治理的績(jī)效水平產(chǎn)生負(fù)面的影響，但提升主體的治理能力會(huì)在一定程度上消減這種負(fù)面影響。

三、對(duì)浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的原因分析

運(yùn)用上述“規(guī)?！芰Α卫砜?jī)效”理論框架分析浙江省的基層治理現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中困難重重的原因不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并引發(fā)的自然規(guī)模的擴(kuò)張，其根本原因在于職能維度的治理規(guī)模不斷膨脹，而治理能力現(xiàn)代化水平不高加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)、難以勝任基層治理的局勢(shì)。

（一）直接原因：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然規(guī)模超出了有效治理的限度

據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省目前887個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域面積達(dá)94平方公里，平均常住人口超過3.4萬(wàn)人，不僅較鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之前有了較大幅度的增長(zhǎng)，也顯著高于全國(guó)平均水平。從人口數(shù)值看，浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模甚至比美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的縣規(guī)模都大。如蒼南縣龍港鎮(zhèn)有常住人口50萬(wàn)人，靈溪鎮(zhèn)常住人口36萬(wàn)人。對(duì)此，浙江省各地也在不斷探索對(duì)大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理對(duì)策，目前主要采取在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間增設(shè)“工作片”、“管理區(qū)”、“社區(qū)”等派出機(jī)構(gòu)的方法實(shí)行分片管理。例如，蒼南縣龍港鎮(zhèn)將171個(gè)行政村分設(shè)為17個(gè)社區(qū)，靈溪鎮(zhèn)將169個(gè)村和居委會(huì)分設(shè)成 16個(gè)社區(qū)。從實(shí)施成效看，由于這些中間管理層次的設(shè)立缺乏足夠的法理依據(jù)，無(wú)法獲得相應(yīng)的權(quán)限和足夠的資源，實(shí)際運(yùn)行中不僅無(wú)法減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理壓力，反而給人民群眾辦事增加了一道不必要的審核程序。

（二）根本原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變未適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求

更深層的分析表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然規(guī)模只是影響治理績(jī)效的因素之一，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境暴露出背后的根本問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能維度的規(guī)模不斷膨脹，甚至處于無(wú)邊界狀態(tài)。首先，在管理理念上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還停留在“不出事”邏輯下的碎片化社會(huì)管控，沒有樹立“服務(wù)型政府”導(dǎo)向的整體性社會(huì)治理理念，傾向于將有限的治理資源投入到上級(jí)政府各類評(píng)比表彰活動(dòng)設(shè)定的考核事項(xiàng)，特別是將“一票否決”相關(guān)事項(xiàng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點(diǎn)工作，較少主動(dòng)回應(yīng)當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)公共服務(wù)和社會(huì)治理的實(shí)際需求。第二，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村的權(quán)力配置存在權(quán)責(zé)不匹配和財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的雙重問題，造成掌握基層信息的行政村（社區(qū)）“看得到管不到”，而掌握行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管得到看不到”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層村社處于法定職權(quán)有限、兜底責(zé)任無(wú)限的尷尬境地。

（三）主觀原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化水平不高

在主體的治理能力上，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的是城市化進(jìn)程的加速，大部分新建鎮(zhèn)除了要處理好原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合的問題，還要處理好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的“半城市化”問題，而浙江省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的治理模式仍是面向鄉(xiāng)村事務(wù)的傳統(tǒng)治理，治理手段相對(duì)單一、封閉，電子化、智慧化和參與性程度較低，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和現(xiàn)代治理的要求。

四、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后治理轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后存在的治理困境及原因，建議采用“標(biāo)本兼治”的方法，既通過提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性確保將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？刂圃诤侠硐薅戎畠?nèi)，更要以規(guī)模調(diào)整為契機(jī)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層自治組織的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從根本上提高基層治理的績(jī)效水平。

（一）建立專家論證制度提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性

鎮(zhèn)村規(guī)模的合理限度在于能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理和滿足人民群眾的公共服務(wù)需求，它沒有一個(gè)“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，而是要根據(jù)各地自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等條件具體問題具體分析。為此，建議在后續(xù)的行政區(qū)劃調(diào)整中，將專家論證作為鎮(zhèn)村區(qū)劃調(diào)整的前置程序要件，由省民政廳在審批前組織專家評(píng)審組從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)融合、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、文化傳承、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等多方面對(duì)鎮(zhèn)村區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行綜合評(píng)議，并通過適當(dāng)?shù)男问皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)征求社會(huì)意見，提高行政區(qū)劃調(diào)整決策的科學(xué)化、法治化、民主化水平。

（二）通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單制度縮減基層政府的職能規(guī)模

上述分析表明，當(dāng)前浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)的原因之一在于其定位于“全能政府”，承擔(dān)了不應(yīng)由其履行的職能，所以基層政府職能轉(zhuǎn)變的前提是通過清晰界定權(quán)力邊界實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”。結(jié)合浙江省目前正在全面開展的權(quán)力清單制度實(shí)踐，建議在總結(jié)省級(jí)部門和縣市政府權(quán)力清單改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單制度。一方面，通過權(quán)力清單明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立“有限政府”的理念，在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)自治的基礎(chǔ)上，下決心破除審批多、辦證多、收費(fèi)多、罰款多的體制機(jī)制障礙，將改革創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式、提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量作為加強(qiáng)管理服務(wù)職能的重點(diǎn)內(nèi)容。另一方面，通過權(quán)力清單明確并且優(yōu)化縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村的權(quán)力縱向配置，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理和規(guī)范各種評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中確保權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)的同步下移。

此外，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》關(guān)于“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”相關(guān)要求，“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。據(jù)此，對(duì)于以龍港鎮(zhèn)為代表的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)（即常住人口在20萬(wàn)以上，地區(qū)生產(chǎn)總值超過100億元），浙江省目前共有8個(gè)，建議結(jié)合當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，對(duì)這類超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)適度賦予縣級(jí)權(quán)限，使其可獨(dú)立制定本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，在重大項(xiàng)目申報(bào)、土地規(guī)劃與用地指標(biāo)、招商引資準(zhǔn)入評(píng)審等方面按照縣級(jí)單位實(shí)行單列，促進(jìn)這些鎮(zhèn)更好地吸納人口、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的示范帶動(dòng)作用。

（三）運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)分類解決治理能力的自然規(guī)模約束

實(shí)踐證明，以增設(shè)行政層級(jí)的方法解決治理幅度過大的問題，效果并不理想。對(duì)此，建議在對(duì)治理規(guī)模進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，分類解決治理能力的規(guī)模約束問題。第一類是鎮(zhèn)域面積過大影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前面積超過200平方公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)54個(gè)，其中人口不足1萬(wàn)的有4個(gè)，1萬(wàn)至5萬(wàn)之間的有27個(gè)。這類地廣人稀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是因?yàn)榻煌?、通訊成本過高影響了治理績(jī)效。建議在現(xiàn)有村民服務(wù)中心的硬件配置中增設(shè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)新聞網(wǎng)和政務(wù)信息公開網(wǎng)站建設(shè)的基礎(chǔ)上增加互動(dòng)式的服務(wù)內(nèi)容，使居住地遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民群眾可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與行政審批事項(xiàng)的網(wǎng)上預(yù)約甚至網(wǎng)上辦理。第二類是人口高度集聚影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前人口密度超過每平方公里100人的人口密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)有769個(gè)，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的86.7%，其中人口密度超過每平方公里1000人的高度密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)有92個(gè)。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困難在于人口集聚造成的事務(wù)量激增。建議在行政編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排上充分考慮人口因素，把上級(jí)機(jī)關(guān)“瘦身”與基層一線“強(qiáng)身”統(tǒng)籌考慮，在足額配置治理資源的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可積極探索公共服務(wù)的多元供給方式，扶持社會(huì)力量興辦提供多樣化公共服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制，充分整合政府和社會(huì)力量形成公私合作的治理網(wǎng)絡(luò)。 第三類是管理村 （社區(qū)）過多影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前下轄村（社區(qū)）超過50個(gè)的有101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且現(xiàn)有的村（社區(qū)）已是幾個(gè)自然村合成的行政村，治理困難不僅在于管理幅度過大，而且會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)融合問題引發(fā)治理復(fù)雜性的急劇增加。對(duì)此，有效的治理策略是適度增加基層自治組織的治理權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)村（社區(qū)）兩委的積極性，通過縮短供需雙方距離提高公共服務(wù)的可及性，同時(shí)將繁雜的社會(huì)治理任務(wù)化整為零，使治理主體對(duì)人民群眾需求、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的感知更為敏銳，盡可能將社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解在基層。

責(zé)任編輯：黃建安