胡　建

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融入政治領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)之關(guān)鍵*
——構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法律制度體系

胡建

提 要：“將生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)”的實(shí)質(zhì)要求是：作為中國(guó)政治責(zé)任主體的政府擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的主要職責(zé)。這決定了“生態(tài)政治建設(shè)”的質(zhì)底是政府實(shí)行“生態(tài)執(zhí)政”?！吧鷳B(tài)執(zhí)政”的內(nèi)涵有三個(gè)層面：在觀念層面，確立“生態(tài)型政府”的執(zhí)政理念；在規(guī)則層面，根據(jù)“生態(tài)型政府”的責(zé)任來(lái)構(gòu)建法律制度體系；在操作層面，借助生態(tài)法律制度之宏觀機(jī)制與微觀機(jī)制的運(yùn)行，來(lái)落實(shí)觀念與規(guī)則層面的內(nèi)容。在這三個(gè)層面中，規(guī)則層面最為關(guān)鍵，這是由中國(guó)政治的“公共行政”本質(zhì)決定的。所以，應(yīng)根據(jù)具體國(guó)情建構(gòu)具有中國(guó)特色的生態(tài)法律制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)執(zhí)政 生態(tài)型政府 綠色 GDP 自然資源物權(quán)制度 環(huán)境保護(hù)制度

作者胡建，男，中共浙江省委黨校政治學(xué)研究所副所長(zhǎng)，教授，哲學(xué)博士 （杭州 311121）。

“將生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)”的實(shí)質(zhì)是：政府從執(zhí)政理念上實(shí)行由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型。 從理論的演證形態(tài)看，它乃 “將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì) 建設(shè)”的合邏輯延伸。理論與現(xiàn)實(shí)早已證明：在生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，單靠資本邏輯這一“看不見的手”的自行操作是不夠的。因?yàn)楸M管存在生態(tài)市場(chǎng)，生態(tài)市場(chǎng)能賦予生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品以商品屬性、以生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品作為交易對(duì)象、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的供求交換關(guān)系；但生態(tài)市場(chǎng)的質(zhì)底畢竟是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)權(quán)交換關(guān)系的制度安排，在我國(guó)公有制占主體的國(guó)情中，生態(tài)市場(chǎng)無(wú)法在純粹的私有產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)下運(yùn)行：它一旦失去了公共產(chǎn)權(quán)的維護(hù)必然出現(xiàn)大面積的“市場(chǎng)失靈”狀況。據(jù)此，生態(tài)市場(chǎng)的運(yùn)行需要代表公共權(quán)力的政府來(lái)調(diào)節(jié)和糾偏：政府在生態(tài)市場(chǎng)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”時(shí)，有必要因勢(shì)介入，依據(jù)制度安排這一“看得見的手”來(lái)能動(dòng)調(diào)控生態(tài)市場(chǎng)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行。于是， “生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”獲得了演繹為“生態(tài)政治建設(shè)”的必然邏輯。

一、“生態(tài)政治建設(shè)”的客觀要求： 政府實(shí)行“生態(tài)執(zhí)政”

從根本看，“生態(tài)政治建設(shè)”的要求是：作為中國(guó)政治責(zé)任主體的政府擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的主要職責(zé)，借以完成“建設(shè)美麗中國(guó)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容”①習(xí)近平：《致生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇2013年年會(huì)的賀信》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年7月21日。。這是由生態(tài)文明建設(shè)的整體性決定的：生態(tài)文明建設(shè)關(guān)注的不是社會(huì)局部的、暫時(shí)的利益，而是社會(huì)系統(tǒng)整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益，它始終把生態(tài)整體的最優(yōu)化作為發(fā)展的最高目標(biāo)；據(jù)此，它追求社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的優(yōu)化，包括人與自然關(guān)系、人與人關(guān)系的優(yōu)化；由于社會(huì)系統(tǒng)是由經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境等各種要素構(gòu)成的，這決定了生態(tài)文明建設(shè)必然要求各個(gè)要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和整體推進(jìn)，即衡量一個(gè)社會(huì)的發(fā)展程度，不應(yīng)僅僅以某種單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、環(huán)境的一系列綜合指標(biāo)以及各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)程度為依據(jù)。生態(tài)文明建設(shè)的這種整體性決定它只能由代表公共權(quán)力的中國(guó)政府來(lái)主導(dǎo)。事實(shí)上，中國(guó)政府作為公共權(quán)力的主要擁有者與行使者，掌握著絕大多數(shù)社會(huì)公共資源，具有公共代表性，因此，也只有政府才有權(quán)威和能力主導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)。其具體邏輯根據(jù)在于：首先，公共權(quán)力履行憲法義務(wù)之所需。中國(guó)憲法明確規(guī)定了中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。廣大人民是公共權(quán)力的所有者，而政府是受廣大人民委托的行使公共權(quán)力者。因此，政府的職權(quán)并不是由其自身決定和擁有的，而是通過(guò)民主和法律的程序被授予的，政府必須按照主權(quán)者即人民的意志——法律界定的權(quán)限范圍——忠實(shí)地履行自己的職責(zé)。這樣，當(dāng)工業(yè)文明造成的生態(tài)問(wèn)題已構(gòu)成對(duì)人民的生存發(fā)展有嚴(yán)重威脅時(shí)，為人民解除這種危機(jī)便成為政府義不容辭的職責(zé)。其次，公共權(quán)力維護(hù)整體生態(tài)利益之所需。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生態(tài)資源的社會(huì)公共利益與市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益之間存在矛盾，如何正確地處理整體公共利益與局部經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，只能由代表公共權(quán)力的政府來(lái)執(zhí)行。此外，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本特征是高度社會(huì)化，這就要求注重發(fā)展的整體性，因?yàn)榘l(fā)展的效益只有在整體性的條件下才能得到充分體現(xiàn)。而生態(tài)問(wèn)題作為整體性問(wèn)題只能通過(guò)社會(huì)的整體行動(dòng)才能得到解決，社會(huì)的整體行動(dòng)理所當(dāng)然需要作為公共權(quán)力的政府來(lái)主導(dǎo)， 否則它會(huì)因陷入無(wú)政府主義的無(wú)序狀態(tài)而導(dǎo)致失效。最后，公共權(quán)力解決跨國(guó)界、跨地區(qū)的生態(tài)問(wèn)題之所需。生態(tài)資源具有跨國(guó)界、跨地區(qū)流動(dòng)的特征。由于各國(guó)家、各地區(qū)之間的資源品種龐雜、數(shù)量質(zhì)量殊異、自然環(huán)境與人文氛圍千姿百態(tài)、生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也相差甚大；因此，在涉及跨區(qū)域、跨國(guó)界之間的交流與合作時(shí)，需要政府代表廣大公民的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，由于在生態(tài)文明建設(shè)中，各區(qū)域之間具有交匯性，某個(gè)局部的生態(tài)環(huán)境既受自身行為的影響，也受其他局部行為的影響，其后果可能是正面的，也可能是負(fù)面的；面對(duì)這種格局，只有形成生態(tài)環(huán)境建設(shè)的整體性才能體現(xiàn)其有效性，而這種整體性環(huán)境建設(shè)的主持者非代表公共權(quán)力的政府莫屬?？傊?，政府的責(zé)任正如習(xí)近平總書記所指出的：要“真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”②習(xí)近平：《在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年5月25日。政府承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任，決定了它必須實(shí)行“生態(tài)執(zhí)政”。生態(tài)執(zhí)政的內(nèi)涵包括三個(gè)層面：

其一，在觀念層面，確立“生態(tài)型政府”的執(zhí)政理念。這要求政府從解決中國(guó)人生存危機(jī)的角度來(lái)看待生態(tài)問(wèn)題，將生態(tài)問(wèn)題與執(zhí)政問(wèn)題統(tǒng)一思考，而落腳點(diǎn)為生態(tài)，據(jù)此實(shí)現(xiàn)“為誰(shuí)執(zhí)政、靠誰(shuí)執(zhí)政、如何執(zhí)政”的本根性價(jià)值。依據(jù)這種思路，政府必須確立自身為“生態(tài)型政府”：“所謂生態(tài)型政府即是追求實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府。就是政府在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律同時(shí)必須遵循自然生態(tài)規(guī)律， 積極履行促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能，并與之相適應(yīng)，積極協(xié)調(diào)地區(qū)與地區(qū)、政府與政府、政府與社會(huì)、政府與非政府組織、國(guó)家與國(guó)家之間、生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益等關(guān)系?！雹倭?xí)近平：《在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013 年5月25日。只有生態(tài)型政府才會(huì)將生態(tài)治理作為“為民執(zhí)政”的政治責(zé)任，并據(jù)此全心全意去完成“構(gòu)建科學(xué)合理的生 態(tài)安全格局，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能”②黃愛寶：《生態(tài)型政府構(gòu)建與生態(tài)市場(chǎng)培育的互動(dòng)關(guān)系》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2007 年第2期。的政治任務(wù)。

其二，在規(guī)則層面，根據(jù)“生態(tài)型政府”的責(zé)任來(lái)構(gòu)建法律制度體系?！吧鷳B(tài)型政府”的執(zhí)政必須 “有法可依”，這是現(xiàn)代性政府執(zhí)政的共性要求，它促使政府把建構(gòu)生態(tài)文明建設(shè)的法律制度作為首要任務(wù)。所謂“制度”，依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的意境，指人類相互交往過(guò)程中為維護(hù)以信任為目標(biāo)的社會(huì)秩序而禁止不可預(yù)見行為和機(jī)會(huì)主義行為的規(guī)則。在制度化建構(gòu)中，不同的制度環(huán)境和制度安排會(huì)產(chǎn)生不同的管理運(yùn)行效果?！爸贫劝才拧笔侵冈谔囟I(lǐng)域內(nèi)約束人們行為的一組規(guī)則，它強(qiáng)制規(guī)定人們行為方式的底線倫理。而“制度環(huán)境”則指可供人們選擇制度安排的范圍，它規(guī)范人們通過(guò)制度安排來(lái)追求自身利益的界限。按照制度變遷理論，制度環(huán)境的變化決定制度安排的變化，而有什么樣的生態(tài)制度，就會(huì)有什么樣的生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而也會(huì)形成什么樣的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效果。依據(jù)這種視角，政府作為制度環(huán)境和制度安排的提供者，在中國(guó)由工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，應(yīng)該積極推動(dòng)制度變遷，把自身承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任納入制度建設(shè)的規(guī)則中，確立一套能夠?qū)Νh(huán)境資源進(jìn) 行有效管理，并能實(shí)現(xiàn)自然發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一的制度體系和長(zhǎng)效機(jī)制。

其三，在操作層面，政府借助生態(tài)法律制度之宏觀機(jī)制與微觀機(jī)制的運(yùn)行，來(lái)落實(shí)觀念與規(guī)則層面的內(nèi)容。具體而言，操作層面應(yīng)包括兩個(gè)不可或缺的內(nèi)涵：一是將生態(tài)環(huán)境納入到公共權(quán)力治理的對(duì)象范疇中；二是把生態(tài)責(zé)任提升為“執(zhí)政為民”的重要使命。具體而言，“生態(tài)型政府”必做的工作是多種多樣的，例如，有效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)危機(jī)；努力消除資源環(huán)境領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)外部性；積極培育生態(tài)市場(chǎng)和生態(tài) NGO；公平協(xié)調(diào)此代人之間、此代人與后代人之間的生態(tài)利益等等。

二、“生態(tài)執(zhí)政”的關(guān)鍵： 構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法律制度

在“生態(tài)執(zhí)政”內(nèi)涵的三個(gè)層面中，規(guī)則層面是最重要的。從客觀邏輯看，這是生態(tài)社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的客觀要求。生產(chǎn)力是社會(huì)發(fā)展的終極動(dòng)力，而生態(tài)文明建設(shè)的成效歸根結(jié)底也體現(xiàn)為生態(tài)化的生產(chǎn)力之發(fā)展程度。然而，生態(tài)生產(chǎn)力必須與生態(tài)生產(chǎn)關(guān)系形成互動(dòng)才能現(xiàn)實(shí)地推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展。這就需要政府用生態(tài)法律制度的形式，將基于生態(tài)價(jià)值觀的利益格局以及在綠色增長(zhǎng)中的人與人之間的利益關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)，使之表現(xiàn)為生態(tài)化的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系。據(jù)此，生態(tài)化的生產(chǎn)力和生態(tài)化生產(chǎn)關(guān)系能夠相互作用，彼此協(xié)調(diào)，最終以生態(tài)社會(huì)發(fā)展水平的形式表現(xiàn)出來(lái)。在這個(gè)意義上，生態(tài)法制系統(tǒng)的建構(gòu)是生態(tài)社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的客觀要求。從主觀邏輯看，這是由中國(guó)政府的公共行政本質(zhì)決定的。所謂公共行政，是指這樣一種行政行為：鑒于一切公共權(quán)力都來(lái)源于人民，因此，代表人民執(zhí)政的政府的一切公共政策都應(yīng)該符合大多數(shù)人民的愿望，一切行政活動(dòng)都要以人民的根本利益為依歸，一切公共行政的策略、方法和技術(shù)設(shè)計(jì)都要以滿足人民需要為出發(fā)點(diǎn)。這實(shí)質(zhì)上是要求政府從傳統(tǒng)的主宰一切的管理模式中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，建立一種新的、公民權(quán)利得到保障和實(shí)現(xiàn)的治理模式。這種治理模式的具體形式只能是“法治”，即國(guó)家通過(guò)民主程序建立適合國(guó)情的法律制度，而政府通過(guò)“依法行政”獲得統(tǒng)治的合法性：由于法律制度是人民意志的體現(xiàn)，因此，政府依據(jù)法律制度辦事，就是尊重公民通過(guò)法律而獲得的權(quán)利本身，從而體現(xiàn)“執(zhí)政為民” 的本質(zhì)。按照這種視角，生態(tài)問(wèn)題是一個(gè)關(guān)涉所有國(guó)民生存質(zhì)量的整體性問(wèn)題，必須納入公共行政的范疇；據(jù)此，政府“生態(tài)執(zhí)政”的關(guān)鍵也順理成章地落實(shí)為“構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法律制度體系”。這正如黨的十八大報(bào)告中所指出的：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度?！雹俸\濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第41頁(yè)。具體而言，這對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)有如下重要意義：

其一，只有通過(guò)法律制度建設(shè)，才能形成“生態(tài)執(zhí)政”的“法治”格局。在一般的意義上，政治文明的核心和載體是制度建設(shè)，只有制度建設(shè)才能使政治理念進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域，只有通過(guò)政治制度才能理性化地協(xié)調(diào)政治行為并據(jù)此構(gòu)成合理的政治關(guān)系。生態(tài)政治建設(shè)也不例外，只有構(gòu)建起生態(tài)文明建設(shè)的法律制度，“生態(tài)型政府”的理念才能轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，從而使全社會(huì)都能進(jìn)入“生態(tài)執(zhí)政”的“法治”操作層面。具體來(lái)看，對(duì)于政府而言，政府根據(jù)人民的生態(tài)利益制定法律制度并依法辦事——政府的生態(tài)管理行為要在法律制度的框架內(nèi)進(jìn)行，并接受法律制度的保障和監(jiān)管，這就體現(xiàn)了“以人為本”的公共行政要求。因?yàn)樵谡x的原則下，依法行政不僅意味著“法制” （依據(jù)法律制度辦事），還要真正做到“法治” （任何組織和個(gè)人都要處于法律制度的治理之下），“法制” 只是工具，而“法冶”才具有價(jià)值。據(jù)此，政府的 “生態(tài)執(zhí)政”不僅是通過(guò)“法制”進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)， 更重要的是，服從“法治”的要求，即政府自身的行為也要受到生態(tài)法律制度的規(guī)約。對(duì)社會(huì)而言，生態(tài)法律制度為人民提供了可以預(yù)見自己行為后果的規(guī)則體系。因此，個(gè)人遵守生態(tài)法律制度，既能保護(hù)自己的生態(tài)人權(quán)，同時(shí)也意味著對(duì)他人生態(tài)權(quán)利的尊重和保護(hù)。這是因?yàn)槿撕腿酥g的聯(lián)系、人在社會(huì)中的權(quán)利是通過(guò)法律制度確立起來(lái)的，而“法治”的基礎(chǔ)是通過(guò)全體人民對(duì)法律制度的維護(hù)得到鞏固的。依據(jù)這種視角，誰(shuí)破壞法律制度，就是破壞了人與人聯(lián)系的基礎(chǔ)，事實(shí)上就是踐踏他人通過(guò)法律而獲得的權(quán)利，這最終也將使自己的權(quán)益無(wú)法從他人那里得到保障。此外，生態(tài)法律制度為人民提供了平等參與生態(tài)活動(dòng)、保護(hù)自身生態(tài)利益的身份保障。這是因?yàn)椤胺ㄖ巍痹斐傻摹胺?律面前人人平等”格局，使得沒有任何人可以比他人的權(quán)利多一點(diǎn)或少一點(diǎn)，每個(gè)人只能在法律制度允許的范圍內(nèi)活動(dòng)——個(gè)人自由意味著只能做無(wú)害于他人權(quán)利的事。據(jù)此，生態(tài)“法治”為人民開辟了合法創(chuàng)造、維護(hù)自身生態(tài)利益的根本途徑。

其二，只有通過(guò)法律制度建設(shè)，才能形成“生態(tài)執(zhí)政”的有序格局。任何建設(shè)只有在穩(wěn)定的秩序中進(jìn)行才能有效，生態(tài)文明建設(shè)也不例外。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的格局中，中國(guó)人的生態(tài)利益是多元的，由此決定了各種不同的生態(tài)意識(shí)會(huì)同時(shí)存在于社會(huì)，對(duì)人們的行為產(chǎn)生良莠不齊的影響，這勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)主流生態(tài)倫理的約束力弱化，從而使生態(tài)領(lǐng)域的無(wú)序現(xiàn)象增加。

事實(shí)上，在當(dāng)代中國(guó)，已經(jīng)出現(xiàn)了社會(huì)成員之間因資源環(huán)境利益分配而導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系緊張、社會(huì)矛盾激化和群體性事件時(shí)有發(fā)生的狀況。為了改變這種局面，國(guó)家必須使社會(huì)主流生態(tài)倫理成為 “大家共同遵守的辦事規(guī)程和行動(dòng)的準(zhǔn)則”，這就需要增加社會(huì)主流生態(tài)倫理的權(quán)威性，而其權(quán)威性取決于它的合法性，即取決于社會(huì)成員對(duì)它的自覺體認(rèn)和服從。于是，最佳的辦法就是：政府憑借“生態(tài)執(zhí)政”之權(quán)威，將社會(huì)主流生態(tài)倫理的底線要求法典化，借助于法律制度的強(qiáng)制來(lái)協(xié)調(diào)各方面的生態(tài)利益，滿足普遍性的社會(huì)生態(tài)需求，從而將人們的行為統(tǒng)一到對(duì)社會(huì)有益的規(guī)范上來(lái)，借此保障絕大多數(shù)人的生態(tài)權(quán)利。從質(zhì)底看，這種做法之所以重要，是因?yàn)槿魏我环N “生態(tài)執(zhí)政”秩序的建立和穩(wěn)定，不管這種秩序本身怎樣，合理抑或不合理，都取決于制度化的安排；即使一個(gè)不合理的制度也比沒有制度合理；這或許就是歷史上那些林林總總的制度存在的理由。依據(jù)這種視角，如果要確立“生態(tài)執(zhí)政”的秩序，就只能在如何 使法律制度更合理上做文章，而不能在要不要制度化安排上做文章。換言之，我們可以不要制度化安排的內(nèi)容，卻不能不要制度化安排。因?yàn)槲拿髡菓{借制度化安排才得以一步一步走到今天，同樣，文明也只能憑借制度化安排才能一步一步走向明天。

其三，只有通過(guò)法律制度建設(shè)，才能形成“生態(tài)執(zhí)政”的合理結(jié)構(gòu)與功能格局。政治的核心問(wèn)題有兩個(gè)：一是合理的權(quán)利與權(quán)力之配置關(guān)系；二是有效地協(xié)調(diào)利益矛盾；前者乃后者之基礎(chǔ)。權(quán)力與權(quán)利的配置依據(jù)是法律和制度，而利益協(xié)調(diào)的根據(jù)乃政策。換言之，評(píng)判一種政治形態(tài)良性與否及其文明程度之高低，在結(jié)構(gòu)上，看其能否按照現(xiàn)實(shí)發(fā)展的社會(huì)條件，在法律和制度上對(duì)政府權(quán)力與民眾權(quán)利作出合理的分配；在功能上，看其能否提供有效的政策來(lái)處理社會(huì)利益格局，據(jù)此保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略之順利運(yùn)行。政府的“生態(tài)執(zhí)政”也不例外。一方面，政府之所以要制定生態(tài)法律制度，是因?yàn)橹袊?guó)政治建設(shè)中所遇到的生態(tài)矛盾和問(wèn)題，是社會(huì)變遷過(guò)程中產(chǎn)生的新矛盾和新問(wèn)題，用傳統(tǒng)的規(guī)章制度難以解決，因此必須依靠制度創(chuàng)新來(lái)解決。而生態(tài)法律制度的創(chuàng)立，以規(guī)則的形式設(shè)定了政府“生態(tài)執(zhí)政”的權(quán)力與民眾 “生態(tài)人權(quán)”的權(quán)利之間的界限，以及雙方合理的結(jié)構(gòu)性配置關(guān)系，從而完全適合了生態(tài)政治發(fā)展的新需要。另一方面，中國(guó)政府還能夠憑借生態(tài)法律制度為 “生態(tài)正義”提供制度保障。因?yàn)椤吧鷳B(tài)執(zhí)政”本身就包括的這種職責(zé)：政府為社會(huì)生態(tài)利益博弈制定公平的規(guī)則，創(chuàng)設(shè)公正的環(huán)境，建立相關(guān)的法律制度， 并為生態(tài)博弈中的利益受損者提供社會(huì)救助，據(jù)此使政府成為社會(huì)不同利益群體之間的生態(tài)博弈的“最終協(xié)調(diào)者”。

三、中國(guó)當(dāng)下亟需建構(gòu)的生態(tài)法律制度

中國(guó)當(dāng)下亟需生態(tài)文明法律制度的創(chuàng)新，因?yàn)橹挥薪⑴c時(shí)俱進(jìn)的生態(tài)法律制度，才能推動(dòng)國(guó)人的生態(tài)行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的進(jìn)步， 據(jù)此激發(fā)人們投身生態(tài)活動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性，促使生態(tài)資源配置更加合理，生態(tài)效率更大提高。據(jù)此，中國(guó)當(dāng)下應(yīng)優(yōu)先確立如下重要制度：

其一，根據(jù)政府的生態(tài)責(zé)任確立綠色GDP的政績(jī)考核制度。所謂生態(tài)責(zé)任，是指政府依法行使對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力，全面確立政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)的職能，以此實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明價(jià)值目標(biāo)，取得經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的雙贏。據(jù)此，政府應(yīng)優(yōu)先建立綠色GDP的政績(jī)考核制度——根據(jù)官員對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的成就與過(guò)失來(lái)考察各級(jí)干部政績(jī)的制度。這個(gè)制度之所以重要，緣于政府以往在這方面的頑疾：長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)官方都把 GDP當(dāng)成考核干部政績(jī)的主要指標(biāo)，以此作為官員提拔升遷的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致許多領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)樽ゲ蛔ド鷳B(tài)文明建設(shè)與個(gè)人的仕途無(wú)關(guān)而置之度外。但事實(shí)上，GDP本身就存在缺陷，因?yàn)樗荒芊从?GDP 增長(zhǎng)所消耗的自然資源和對(duì)環(huán)境的影響，有時(shí)甚至與之逆向而行。為此， 設(shè)立綠色GDP的政績(jī)考核制度，將環(huán)境保護(hù)作為重要的一項(xiàng)內(nèi)容納入到干部的政績(jī)考核機(jī)制當(dāng)中，將它與官員的履職評(píng)估與提拔升遷聯(lián)系起來(lái)，據(jù)此淘汰那些靠透支環(huán)境促使GDP 增長(zhǎng)的干部。這無(wú)異于針對(duì)“官場(chǎng)病”的對(duì)癥下藥，真正體現(xiàn)了習(xí)近平總書記的要求：“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。”①習(xí)近平：《在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月25日。更重要的是，它能對(duì)干部的執(zhí)政理念起到積極引導(dǎo)作用，促使他們從根本上重視和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，從而使生態(tài)環(huán)境得到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)與改善。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，綠色GDP的政績(jī)考核制度缺乏科學(xué)的量化，比如科學(xué)合理的考核體系難以出臺(tái)，考核的當(dāng)時(shí)性和環(huán)境保護(hù)的涉后性很難統(tǒng)一，考核體系的統(tǒng)一性和個(gè)人的影響度如何銜接等，這些都需要中國(guó)政府在如何健全該制度上作出進(jìn)一步的努力。

其二，根據(jù)中國(guó)特色確立自然資源物權(quán)制度。 這是“生態(tài)執(zhí)政”能夠成行的前提性制度。因?yàn)橹挥幸?guī)定了社會(huì)主體對(duì)生態(tài)資源的所有權(quán)與使用權(quán)，才能界定權(quán)利人應(yīng)有的權(quán)、責(zé)、利，從而政府的生態(tài)執(zhí)政才能“有法可依”。自然資源物權(quán)，是指權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對(duì)自然資源依法或依授權(quán)所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。②黃錫生：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年版，第37頁(yè)。將這種權(quán)利用法律制度的形式確立下來(lái)，對(duì)維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的秩序具有重要意義。我國(guó)生態(tài)資源具有稀缺性，而人們對(duì)生態(tài)資源的需求卻是無(wú)限的，如果沒有自然資源物權(quán)制度將生態(tài)資源的所有權(quán)與使用權(quán)明晰化，必然引發(fā)無(wú)序的利益競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致環(huán)境破壞。因此，確立自然資源物權(quán)制度，能夠排除無(wú)謂的利益競(jìng)爭(zhēng)，而保障自然資源的有序開發(fā)和利用。為了確保眾多利益形態(tài)的最佳實(shí)現(xiàn)，必須將可持持續(xù)發(fā)展的目的納入其中，以此禁止人們僅憑所有權(quán)與使用權(quán)而任意開發(fā)利用，對(duì)環(huán)境造成不利的后果，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記所要求的“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”③習(xí)近平：《在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月25日。。另一方面，自然資源物權(quán)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的效率具有重要意義。我國(guó)日益嚴(yán)重的生態(tài)資源匱乏形勢(shì)，迫切要求合理地實(shí)現(xiàn)物盡其用的價(jià)值目標(biāo)。值得指出的是，我國(guó)自然資源用益物權(quán)目前僅包括獲取自然資源的準(zhǔn)入權(quán)和獲取自然資源產(chǎn)品的收取權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)意義上的自然資源的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。因此，法律有必要規(guī)定：在一定程度上，權(quán)利人還應(yīng)當(dāng)享有決定自然資源使用模式和提升自然資源效用方式的權(quán)利。

其三，根據(jù)具體國(guó)情確立適用的環(huán)境保護(hù)制度。這包括三類制度。第一類制度主要解決整個(gè)社會(huì)宏觀領(lǐng)域的問(wèn)題。因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境在根本上是整體性的，因此有必要以立法和建立規(guī)章制度的形式來(lái)強(qiáng)制性地規(guī)范整個(gè)社會(huì)的行為。這方面的制度如耕地保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法等。第二類制度主要保證市場(chǎng)主體之間進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的合理秩序，據(jù)此使社會(huì)保護(hù)資源環(huán)境的成本達(dá)到最小化。保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅要依靠政府的監(jiān)管，更需要借助各市場(chǎng)主體之間的利益關(guān)系而迫使其參與環(huán)保事業(yè)。因此當(dāng)生產(chǎn)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，政府可根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，建立資源占用權(quán)、污染排放權(quán)的交易制度，促使生產(chǎn)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間達(dá)到平衡，做到社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本最小化。第三類制度主要解決局部范圍與微觀領(lǐng)域中的責(zé)任追究及賠償問(wèn)題，也是對(duì)監(jiān)管的補(bǔ)充和保證。例如生態(tài)稅制度，即政府可利用稅收這一杠桿來(lái)保證企業(yè)生產(chǎn)趨向循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。一是設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅。其目的是為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)保目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)迫納稅人的環(huán)保行為，引導(dǎo)企業(yè)與個(gè)人放棄或收斂破壞環(huán)境的生產(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)行為；同時(shí)籌集環(huán)保資金，用于環(huán)境與資源的保護(hù)，對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持。二是制定激勵(lì)環(huán)保的稅收機(jī)制。這類制度對(duì)非生態(tài)行為來(lái)說(shuō)，是一種懲罰性的制度，而對(duì)生態(tài)行為來(lái)說(shuō)，是一種獎(jiǎng)勵(lì)性與補(bǔ)償性的制度。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“馬克思的生態(tài)文明思想及其當(dāng)代影響” （11bks006） 的階段性成果。