范　文　魏　婷　魏　娜

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現(xiàn)代城市社區(qū)的多元主體協(xié)同治理實踐
——以治理理論為分析視角

范文魏婷魏娜

摘要：隨著我國城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)需求、利益主體向著多樣化方向發(fā)展，多元協(xié)同治理已經(jīng)成為我國社區(qū)發(fā)展的一項重要議題。對此，本文將基于治理理論中的協(xié)同思想，厘清社區(qū)協(xié)同治理相關(guān)概念，并結(jié)合目前社區(qū)發(fā)展實際，分析我國現(xiàn)代城市社區(qū)中的多元主體協(xié)同治理現(xiàn)狀，探尋目前我國城市社區(qū)應(yīng)如何更好地實現(xiàn)多元協(xié)同治理的路徑，使各種社會力量得到整合和優(yōu)化，最終推動社會善治。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；多元協(xié)同；治理理論

現(xiàn)階段，我國社會處于轉(zhuǎn)型期，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，社區(qū)治理面臨著新舊體制共存的局面。黨的十八屆三中全會明確指出：“創(chuàng)新社會治理體制要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理與源頭治理，鼓勵和支持社會各方面參與?！币虼?，治理理論與協(xié)同思想被運用到社區(qū)這一領(lǐng)域中而形成的城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式，能夠使得多元主體在治理中協(xié)調(diào)、合作，充分發(fā)揮各主體的作用，推動城市社區(qū)治理模式的優(yōu)化。但是，如何將協(xié)同治理理論較好地運用到社區(qū)治理中，也成了當(dāng)前城市社區(qū)發(fā)展過程中需要解決的問題。

一、社區(qū)協(xié)同治理的相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

1.城市社區(qū)

社區(qū)是由人口、地域及各種各樣的社會關(guān)系組成的社會共同體，是城市基層治理的基本單位，也是社會建設(shè)的落腳點。社區(qū)這一概念的首次提出是在1887年德國社會學(xué)家滕尼斯的《共同體與社會》一書中，他強調(diào)的是社區(qū)作為共同體的含義。隨著社會變遷和社會學(xué)學(xué)科的發(fā)展，“社區(qū)”的內(nèi)涵也在不斷豐富。根據(jù)民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中所定義的社區(qū)概念，社區(qū)是指“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。本文中主要研究的是城市社區(qū)，因此就將其界定為聚居在城市中一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。

2.治理

“治理”一詞來源于拉丁文和希臘語中“掌舵”一詞，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。關(guān)于治理的定義，最具代表性和權(quán)威性的是全球治理委員給出的界定：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，又包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”

從治理的定義中不難發(fā)現(xiàn)，參與治理的主體是多元的，不僅是政府，還可以是社會組織、企業(yè)和個人，所以治理就不僅僅是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇了。其實，治理是一種新公共管理，它更加的注重協(xié)調(diào)、互動和合作。為了滿足公眾需要，實現(xiàn)公共利益的最大化，一系列的多元主體承擔(dān)著公共事務(wù)的治理職責(zé)。這些主體在參與治理的過程中相互合作、達(dá)成共識，使不同利益和沖突得以調(diào)和；它們除了受到法律的約束，也要進(jìn)行相應(yīng)的自我管理。本文探討的社區(qū)治理也是相對于傳統(tǒng)的社區(qū)管理而言的，因此依據(jù)治理理論，社區(qū)通過多元主體的共同努力來實現(xiàn)治理目的，這就是社區(qū)協(xié)同治理。

3.城市社區(qū)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論是從治理理論發(fā)展而來的。協(xié)同治理是指在公共生活中，由各權(quán)力主體構(gòu)成的一個開放性的整體系統(tǒng)，依靠行政、法律、輿論等各種手段，使混亂無序的諸要素相互協(xié)調(diào)、共同作用，產(chǎn)生一個有序的協(xié)作系統(tǒng)，實現(xiàn)力量的整合，從而高效地進(jìn)行公共事務(wù)的治理，最終達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。協(xié)同治理的實質(zhì)就在于各主體間密切配合、協(xié)調(diào)工作，從而能夠產(chǎn)生整體作用大于部分作用之和的效應(yīng)。

在我國，第一次將“社會協(xié)同”寫入報告中的是黨的十七大，那時起，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分認(rèn)識到協(xié)同治理的重要意義。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出了“新型城市化”的理念，強調(diào)要走中國特色新型城市化道路。這里的新型城市化道路，一方面是社會轉(zhuǎn)型期的各種特征為協(xié)同治理的實現(xiàn)提供了條件，另一方面是轉(zhuǎn)型時期社會的持續(xù)健康發(fā)展強烈要求實現(xiàn)各主體間的協(xié)同。

目前社區(qū)存在的主要問題就是政府干預(yù)過多、行政色彩過濃，在一定程度上抑制了社區(qū)自治能力的提高和社區(qū)自治組織的發(fā)展。由于社區(qū)本身是一個開放而又復(fù)雜的系統(tǒng)，良好的社區(qū)治理就應(yīng)協(xié)調(diào)各方面力量，充分地利用各方面資源，促使社區(qū)治理良性發(fā)展。而社區(qū)協(xié)同治理就是解決這個問題的鑰匙，它強調(diào)整合社區(qū)治理的各類資源，激發(fā)社區(qū)自治組織、市場機構(gòu)以及社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理的積極性，并建立政府調(diào)控、社區(qū)自治和社會調(diào)節(jié)力量間的協(xié)同機制，依靠各主體之間的協(xié)調(diào)合作，形成有序的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。

二、城市社區(qū)協(xié)同治理實踐分析

近年來，我國各地在城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的實踐探索中也取得了不少成果，有許多實證案例，如上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)社區(qū)引入“政府購買服務(wù)”模式，通過政府與社區(qū)的協(xié)商互動，使各權(quán)力主體協(xié)同參與到社區(qū)公共事務(wù)的治理中來，但也出現(xiàn)了協(xié)同缺乏靈活性、考核缺乏全面性、治理缺乏自主性和有力的支撐等問題；在昆明市江北社區(qū)治理實踐中，初步理順了基層管理體制，以社區(qū)服務(wù)為龍頭，調(diào)動各主體參與開展社區(qū)事業(yè)，但行政化傾向嚴(yán)重、現(xiàn)有主體間互動不足、自治功能縮小化等問題也嚴(yán)重影響著社區(qū)治理的發(fā)展；紹興市北海街道社區(qū)調(diào)動多元治理主體的積極性，在治理過程中各司其職、發(fā)揮自身優(yōu)勢，選擇了多樣的治理機制，治理的過程也公開民主，但是社區(qū)治理過程中也存在著權(quán)力主體責(zé)權(quán)錯位、居民社區(qū)參與不足、社區(qū)組織培育不良等問題。

同時，筆者選取了南京市匯林綠洲社區(qū)的協(xié)同治理實際案例，并對其多元協(xié)同治理的實踐進(jìn)行具體分析。匯林綠洲社區(qū)位于江蘇省南京市鼓樓區(qū)東北角，占地面積約0.75平方公里。社區(qū)中各治理主體都肩負(fù)著自身的治理職責(zé)，為實現(xiàn)社區(qū)治理的良好發(fā)展貢獻(xiàn)著力量。在匯林綠洲社區(qū)，社區(qū)黨委加強與鼓樓區(qū)人事局黨支部的共建工作，請他們?yōu)樯鐓^(qū)黨員上黨課，為社區(qū)居民舉行崇尚科學(xué)、反對邪教的法制講座，從而提高社區(qū)黨員、居民的思想覺悟和法制觀念。如社區(qū)黨委邀請鼓樓區(qū)委黨校教授為社區(qū)黨員帶來公開黨課，60余名社區(qū)黨員、10多名居民代表參加公開黨課。社區(qū)黨委除了定期舉辦公開黨課做好群眾工作之外，還依靠其領(lǐng)導(dǎo)作用積極舉辦各項活動，組織社區(qū)黨員和居民積極參加，為豐富居民的精神文化起到了重要作用。匯林綠洲社區(qū)隸屬于鼓樓區(qū)中央門街道，但是政府并沒有對匯林綠洲社區(qū)直接進(jìn)行管轄，而是以工作站的方式存在。社區(qū)中的工作站主要起到窗口的作用，工作站了解社區(qū)情況，既能向政府報告社區(qū)狀況，又能向社區(qū)傳達(dá)政府指導(dǎo)精神，因此政府能夠給予社區(qū)充分的自由。

通過實地走訪調(diào)查，筆者了解到匯林綠洲社區(qū)是一個居民自治程度比較高的社區(qū)，城市常見的居民委員會在2008年后更名為匯林綠洲社區(qū)，具有綜合性的功能。成員主要由小區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生，并且每三年都要進(jìn)行換屆選舉，以保證社區(qū)活動的高效性。社區(qū)與工作站相協(xié)調(diào)，承擔(dān)了解決居民各項生活方面問題的責(zé)任，包括衣食住行以及各項活動的舉辦，如舉辦居民活動、組織社區(qū)老年人晨練等等。經(jīng)過訪問，筆者得知社區(qū)還采用了傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的工作方式，充分考慮到居民年齡層次的分布。在公布一些重大事件時，社區(qū)工作人員會在社區(qū)的各個公告欄貼通知，這是比較傳統(tǒng)的方式；另外，匯林綠洲社區(qū)還開通了微信公眾號與官方微博，積極運用新媒體與時代接軌，年輕的社區(qū)居民可以通過這個平臺了解社區(qū)政策和動態(tài)，對社區(qū)問題進(jìn)行反饋和監(jiān)督等，微信微博都得到了居民的廣泛關(guān)注。社區(qū)的業(yè)主委員會，由各業(yè)主推選的業(yè)主代表組成，完全屬于自發(fā)形成。業(yè)主委員會能夠充分了解業(yè)主們的需求，然后將需求訴諸開發(fā)商以及社區(qū)，從而來維護(hù)業(yè)主利益。這樣，社區(qū)中凡是關(guān)乎居民利益的大事，都交居民討論決定，讓居民參與監(jiān)督管理，同時也將社區(qū)工作運行透明化，這就是居民在社區(qū)協(xié)同治理中的意義。這樣，不僅滿足了社區(qū)居民的精神文化生活需要，而且還調(diào)動了居民參與社區(qū)治理的積極性。匯林綠洲社區(qū)的做法也為其他城市居委會的工作方式提供了一種參考，創(chuàng)新工作方式能讓社區(qū)居民自治的參與度更高。

社區(qū)中的其他社會組織也在服務(wù)中尋找定位，方便居民生活，溝通居民關(guān)系，凝聚社區(qū)居民團結(jié)力。社區(qū)擁有各種居民團隊，其中社區(qū)“中老年女子腰鼓隊”是由社區(qū)出資購置腰鼓，隊員自行管理，在滿足社區(qū)居民的日常娛樂之外，也為社區(qū)活動營造了良好的氣氛。社區(qū)還組織了社工經(jīng)常對社區(qū)的花壇、回收站等進(jìn)行集中清理，給居民創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境。除了這些，社區(qū)中負(fù)責(zé)退休管理工作的社工定期為社區(qū)老人過生日，并且定期舉辦退休人員“老人節(jié)”文藝匯演。由社區(qū)居民組成的社區(qū)志愿者還戴著“文明引導(dǎo)志愿服務(wù)”的紅袖章，主動在社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)的公交站臺為過路市民指路。

社區(qū)還加強與駐區(qū)單位的溝通與聯(lián)系，充分整合、利用社區(qū)資源，如引進(jìn)南師大美教基地、青云巷小學(xué)、青云巷幼兒園等志愿者資源，為社區(qū)居民和青少年提供各類便民志愿者服務(wù)；還聯(lián)合第二醫(yī)院走進(jìn)匯林綠洲社區(qū)，為大家?guī)砝夏陳盒阅[瘤的預(yù)防科普講堂等。社區(qū)與駐區(qū)單位的合作為社區(qū)居民提供了更好的服務(wù)，也給社區(qū)文化建設(shè)增添了新的活力；而社區(qū)文化活動的成功開展與不斷創(chuàng)新，也使駐區(qū)單位得到了關(guān)注度與美譽。這無疑是雙贏的，同時也體現(xiàn)出駐區(qū)單位在社區(qū)協(xié)同治理中發(fā)揮的重要作用。

從匯林綠洲社區(qū)的多元協(xié)同治理實踐中，可以發(fā)現(xiàn)相比之下政府的干預(yù)減少了，各主體都能夠在社區(qū)治理過程中發(fā)揮出一定的作用，但是前面提到其他幾個實證案例存在的問題，在匯林綠洲社區(qū)中也有部分體現(xiàn)：多元主體間的角色定位還不是十分明確、職責(zé)存在沖突、主體間的協(xié)調(diào)互動不足等。不可否認(rèn)的是，這離理想的多元協(xié)同狀態(tài)還有一定距離，還不能完全做到社區(qū)治理過程中各主體的相互協(xié)調(diào)、積極配合、共謀發(fā)展。

三、發(fā)展與完善社會協(xié)同治理的相關(guān)建議

1.明確多元主體的角色定位，確立平等的主體關(guān)系

⑴社區(qū)黨組織。在社區(qū)治理中，黨組織主要包括街道黨工委、社區(qū)黨組織、居民區(qū)黨支部等。社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨支部對居委會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是政治上的領(lǐng)導(dǎo)。因此，社區(qū)中的黨組織應(yīng)主要在政治、思想、組織和日常生活等方面起到指導(dǎo)作用。

⑵政府組織。政府組織包括街道辦事處、政府職能部門延伸機構(gòu)如派出所等。政府是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。在社區(qū)協(xié)同治理中，政府應(yīng)避免行政干預(yù)色彩過濃，要逐步減少對社區(qū)的直接干預(yù)，從行政權(quán)力向社會權(quán)力轉(zhuǎn)變，履行服務(wù)型政府職能。可以借鑒上述社區(qū)的做法，政府設(shè)立社區(qū)工作站，起到窗口的作用。同時，政府還應(yīng)大力培育社區(qū)居民自治能力，通過“購買服務(wù)”的方式，適時適當(dāng)?shù)貜纳鐓^(qū)治理中退出，讓自治組織更具自主性，這也是社區(qū)協(xié)同治理的主要發(fā)展方向。

⑶社區(qū)自治組織。社區(qū)自治組織包括居民委員會和業(yè)主委員會。社區(qū)居民委員會是群眾性自治組織，其主要任務(wù)是依法實現(xiàn)群眾的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。按照居委會組織法的規(guī)定，居委會成員應(yīng)由居民選舉產(chǎn)生，向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。居委會要在黨和政府的幫助與支持下，充分發(fā)揮自治的職責(zé)，做好“分內(nèi)之事”，進(jìn)行具體的公共事務(wù)管理，包括：調(diào)解民間糾紛、辦理公共事務(wù)、開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動、宣傳法律法規(guī)和國家政策、協(xié)助政府部門辦理各項工作、向政府反映民眾意見等。社區(qū)中的業(yè)主委員會主要由本社區(qū)的業(yè)主代表組成。業(yè)委會是基于產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的、代表業(yè)主維護(hù)房產(chǎn)權(quán)益的自治組織，它是業(yè)主與物業(yè)公司、居委會的溝通橋梁。其主要職責(zé)包括選擇物業(yè)管理公司并與其簽訂服務(wù)合同、監(jiān)督物業(yè)公司履行合同內(nèi)容、向業(yè)主報告物業(yè)管理情況并向物業(yè)反饋意見等。

⑷其他社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織是以社區(qū)為主要活動區(qū)域，以服務(wù)居民、滿足居民需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展為宗旨，活躍在基層的服務(wù)性、自治性組織。除了上面提到過的業(yè)委會以外，還包括一些志愿者組織、慈善組織、服務(wù)組織、居民自行組建的文體活動組織等。社會組織應(yīng)聯(lián)系社區(qū)實際，積極開展各項社區(qū)文化活動，鼓勵社區(qū)各類成員參與，增強社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感。社會組織要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受政府和居民的監(jiān)督，從而形成多元合作、良性互動的社區(qū)氛圍。

⑸社區(qū)居民。社區(qū)居民是社區(qū)治理的根基。因為居民是社區(qū)治理的利益直接相關(guān)者，所以社區(qū)治理歸根到底是居民自己的事情，其主動參與社區(qū)治理活動是社區(qū)發(fā)展的依靠力量和長久動力。居民要有“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的精神，要真正地、積極地參與到社區(qū)治理中來。這主要體現(xiàn)在居民參加居民委員會和業(yè)主委員會的選舉活動，參與集體討論決定，對社區(qū)重大事項提出意見和建議等。社區(qū)居民也應(yīng)該對社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)的各項工作進(jìn)行民主監(jiān)督。

⑹社區(qū)中的企業(yè)和單位。社區(qū)中的物業(yè)管理公司，本身就是社區(qū)治理的直接參與者。物業(yè)公司要遵守國家規(guī)范，按照合同提供服務(wù)，收費要與服務(wù)質(zhì)量相稱，不能侵犯業(yè)主的權(quán)益；還要與業(yè)委會進(jìn)行有效地溝通，形成良好的合作關(guān)系。還有就是駐區(qū)單位，指在社區(qū)管轄的地界內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、行政機關(guān)等組織的總稱，一般不直接參與社區(qū)內(nèi)具體管理與服務(wù)活動。駐區(qū)單位要與社區(qū)其他治理主體共商社區(qū)治理大事，解決社區(qū)發(fā)展面臨的難題；還要充分發(fā)揮自身的人才、資源優(yōu)勢，為社會治理提供有力的支持，適當(dāng)?shù)匾惨獮樯鐓^(qū)提供志愿服務(wù)。

2.健全治理主體間的協(xié)商互動與合作機制

社區(qū)協(xié)同治理不僅是各個主體各司其職，而且還要加強各主體間的協(xié)同合作，因為多數(shù)公共事務(wù)需要兩個或兩個以上的主體進(jìn)行協(xié)調(diào)互動才能得以處理。“治理失靈”很大程度上是由于治理過程中信息交流障礙。因此，社會協(xié)同治理需要在多元主體職責(zé)分明的基礎(chǔ)上，疏通各主體間信息交流的渠道，創(chuàng)建協(xié)商討論的平臺，加強合作，化解治理過程中產(chǎn)生的矛盾，這樣才能整合各種治理資源，形成合力，促使公共利益最大化。具體地可以通過協(xié)商決策機制、第三方監(jiān)督機制等，來使社區(qū)協(xié)同治理得以有效實施和良性發(fā)展。

3.設(shè)定社區(qū)治理階段性目標(biāo)，建立社區(qū)治理成果評估機制

目標(biāo)是行動的燈塔，社區(qū)治理也應(yīng)該設(shè)定階段性的目標(biāo)，為社區(qū)治理指明方向。社區(qū)治理階段性目標(biāo)可以由各主體共同擬定，發(fā)現(xiàn)社區(qū)存在的問題，明確下一階段應(yīng)該為社區(qū)做哪些實事。相應(yīng)地，也應(yīng)該建立社區(qū)治理成果評估機制。在目標(biāo)階段過后，由評估機制評估階段性工作是否達(dá)到了目標(biāo)設(shè)定，從而監(jiān)督和督促社區(qū)治理工作不斷取得成果，促進(jìn)社區(qū)治理體制健全與完善。

城市社區(qū)治理是社會治理的重要方面，也是社會治理的一個起點。由傳統(tǒng)的社區(qū)管理向著社區(qū)多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，是中國特色社會主義社會進(jìn)步與發(fā)展的必然要求。從各地的實踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的多元主體協(xié)同模式雖取得了一些成績，但是離社會善治還有較遠(yuǎn)的距離。因此，無論是理論還是實踐，多元協(xié)同治理都有待于進(jìn)一步的探索，這就需要政府、社會、學(xué)界等各個階層的共同努力，在實踐中不斷地創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)治理體制。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.034