彭　華,陳玉梅

(1.湖北工程學(xué)院 政治與法律學(xué)院 湖北 孝感 432000；2.湖北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430065)

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縣級(jí)政府選擇性執(zhí)行的實(shí)踐邏輯
——基于文化體制改革的研究

彭華1,陳玉梅2

(1.湖北工程學(xué)院 政治與法律學(xué)院 湖北 孝感 432000；2.湖北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430065)

摘要：基于頂層設(shè)計(jì)的基層國(guó)有文藝院團(tuán)改革研究發(fā)現(xiàn)，由于未建立對(duì)改革的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，縣級(jí)政府缺乏推進(jìn)文藝院團(tuán)體制改革的動(dòng)力，而沒有執(zhí)行基層國(guó)有文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制政策。改革制度設(shè)計(jì)的不完善是基層國(guó)有文藝院團(tuán)改革失敗的結(jié)構(gòu)性因素。改革頂層設(shè)計(jì)要形成中央和地方政府對(duì)改革的共識(shí)機(jī)制，在于建立中央對(duì)改革經(jīng)濟(jì)成本分擔(dān)機(jī)制并分擔(dān)改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，化解地方政府因改革帶來(lái)的地方性政治風(fēng)險(xiǎn)。建立對(duì)改革成本制度化的分擔(dān)機(jī)制不僅保證地方政府對(duì)改革政策的執(zhí)行，也激勵(lì)地方政府進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：頂層設(shè)計(jì)；選擇性執(zhí)行；政治風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)濟(jì)成本

中國(guó)改革三十多年來(lái)，地方政府曾經(jīng)是推動(dòng)中國(guó)體制改革的主力。然而“政壇改革者斷層現(xiàn)象”[1]卻是現(xiàn)在亟待關(guān)注問(wèn)題。檢視中央編譯局自2000年來(lái)舉辦的七屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，發(fā)現(xiàn)地方政府呈現(xiàn)出新的變化。以地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)“政治改革”、“行政改革”、“公共服務(wù)”和“社會(huì)管理”四大類中的創(chuàng)新改革來(lái)看，縣級(jí)政府在“政治改革”、“行政改革”等創(chuàng)新改革中已漸趨于沉寂。除了第一、第四屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中以四川遂寧市公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選和湖北咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革為代表的縣級(jí)政府創(chuàng)新改革，第五、六、七屆地方創(chuàng)新獎(jiǎng)中已難覓縣級(jí)政府在政治改革與行政改革中的創(chuàng)新?！敖陙?lái)，區(qū)縣和地市級(jí)政府與國(guó)家和社會(huì)協(xié)同治理相關(guān)的政府創(chuàng)新數(shù)量雙雙呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)”[2]。三十多年來(lái)，我們對(duì)改革由最初惶恐走向期待，我們的社會(huì)對(duì)改革越來(lái)越趨向?qū)捜?，但進(jìn)入新世紀(jì)后鮮見縣級(jí)政府在行政體制改革中有重大突破與創(chuàng)新。改革存在自上而下和自下而上兩種路徑，目前自下而上的改革漸趨于沉寂，面對(duì)越來(lái)越大的改革阻力，社會(huì)各界寄希望于頂層設(shè)計(jì)提供改革的方法與動(dòng)力，“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性”[3]，“只有得到高層的支持改革才能穩(wěn)步且堅(jiān)決地得以實(shí)施”。[4]本文以文化體制改革頂層設(shè)計(jì)為案例，研究中央支持設(shè)計(jì)的頂層改革是否就能得以執(zhí)行？換言之，頂層設(shè)計(jì)的改革在縣級(jí)政府選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行的邏輯又是什么？并進(jìn)一步探討，為什么縣級(jí)政府失去創(chuàng)新改革動(dòng)力？

一、基層國(guó)有文藝院團(tuán)的“假”改革

在任何國(guó)家，公共服務(wù)都是政府必須履行的基本職能。易言之，提供公共服務(wù)是國(guó)家最基本、最經(jīng)常的職能之一，也是政府存在的邏輯起點(diǎn)之一。[5]正如恩格斯所說(shuō)：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”[6]在現(xiàn)代文明社會(huì)，政府合法性基礎(chǔ)在相當(dāng)程度上取決于政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力及其滿足社會(huì)公共需求的能力。為社會(huì)提供充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅是實(shí)行有效社會(huì)管理的基礎(chǔ)，也是政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著新中國(guó)建立，原有的部隊(duì)文工團(tuán)和部分民間演藝團(tuán)體轉(zhuǎn)化或改造為國(guó)有文藝院團(tuán)，承擔(dān)的公共服務(wù)職能主要是政府政策宣傳和人們對(duì)藝術(shù)文化欣賞的需求，而且社會(huì)道德教化功能在國(guó)有文藝院團(tuán)中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｗ鳛閲?guó)有藝術(shù)表演組織，政府對(duì)藝術(shù)表演團(tuán)體具有絕對(duì)的控制力和支配力，藝術(shù)生產(chǎn)由政府主管部門決定，財(cái)務(wù)收支、人事安排由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，總體來(lái)說(shuō)，文化藝術(shù)生產(chǎn)與市場(chǎng)沒有關(guān)聯(lián)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深入和中央提出文化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，文化的經(jīng)濟(jì)屬性凸顯。文化也是生產(chǎn)力，文藝院團(tuán)除了承擔(dān)政治宣傳功能、社會(huì)道德教化功能，還要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能。正是從這個(gè)意義上，中央進(jìn)行了文化體制改革。為了構(gòu)建現(xiàn)代文化服務(wù)市場(chǎng)體系，2011年5月中宣部、文化部下發(fā)《關(guān)于加快國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革的通知》(以下簡(jiǎn)稱通知)，規(guī)定除有民族特色的文藝院團(tuán)保留事業(yè)編制外，其他國(guó)有文藝院團(tuán)在2012年底前完成轉(zhuǎn)制改企改革?；鶎訃?guó)有文藝院團(tuán)作為地方政府進(jìn)行公共文化服務(wù)的主要組織，目前，其改革進(jìn)展如何？運(yùn)行狀況如何？這不僅涉及到民眾對(duì)公共文化服務(wù)需求滿足，也涉及到對(duì)文化體制頂層設(shè)計(jì)改革的原則、方法與成效判斷。2014年8月，我們對(duì)湖北的A市、Y市、D縣和X區(qū)等四縣市區(qū)*基于學(xué)術(shù)慣例，本文隱去調(diào)查對(duì)象，以A市、Y市、D縣和X區(qū)替代。國(guó)有文藝院團(tuán)改革與發(fā)展情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。

為了推進(jìn)國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革，中央給出了改革時(shí)間表和路線圖，并要求省級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)。中央推動(dòng)的文化體制改革一開始就有強(qiáng)大的權(quán)威性，然而即使有中央強(qiáng)大的行政壓力，縣級(jí)政府并沒有積極響應(yīng)文化體制改革，使得文化體制改革起初十分緩慢，以至于中央政府有關(guān)部門發(fā)文，責(zé)成省級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行督辦，并在全國(guó)通報(bào)改革進(jìn)程。根據(jù)中央安排，2011年8月湖北省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)到各地市州政府督辦文化體制改革。2011年12月15日中共湖北省委辦公廳以特急電文對(duì)未能如期推進(jìn)文化體制改革任務(wù)的地方政府進(jìn)行通報(bào)，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)文藝院團(tuán)改革的體制性問(wèn)責(zé)壓力。

雖然有中央和省級(jí)政府的體制性問(wèn)責(zé)壓力，國(guó)有文藝院團(tuán)改革在縣級(jí)仍沒有真正得到執(zhí)行。我們?cè)诤钡乃目h市區(qū)的國(guó)有文藝院團(tuán)改革調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，四縣市區(qū)政府均采取假改革方式應(yīng)對(duì)中央和省級(jí)政府對(duì)國(guó)有文藝院團(tuán)改革問(wèn)責(zé)。其中Y市、D縣和X區(qū)成立翻牌演藝公司假改革，僅將原縣(市、區(qū))劇團(tuán)加后綴為XX演藝公司應(yīng)付省政府的改革檢查。但這均是改個(gè)名稱而已，院團(tuán)事業(yè)單位法人沒有注銷，也沒有完成工商注冊(cè)登記，同時(shí)院團(tuán)人員事業(yè)編制也沒有核銷，人員身份沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。也就是說(shuō)機(jī)構(gòu)按照原來(lái)方式運(yùn)行，財(cái)政仍按照原來(lái)渠道進(jìn)行撥款。A市在上報(bào)的改革方案中也僅將劇團(tuán)人員整體劃轉(zhuǎn)到公益性保護(hù)傳承機(jī)構(gòu)。在改革《通知》中規(guī)定“地方戲曲、曲藝等國(guó)有文藝院團(tuán)中，演出劇(曲)種屬瀕危稀有且具有重要文化遺產(chǎn)價(jià)值的，經(jīng)批準(zhǔn)可不再保留文藝院團(tuán)建制，允許其轉(zhuǎn)為公益性的保護(hù)傳承機(jī)構(gòu)，或?qū)⑾嚓P(guān)保護(hù)傳承職能連同相關(guān)人員、編制和經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)匚幕^、群藝館、藝術(shù)院校、藝術(shù)研究院所等機(jī)構(gòu)”。事實(shí)上，A市楚劇團(tuán)并不屬于“瀕危稀有”的地方戲曲，易言之，這種改革僅為應(yīng)付中央和省市有關(guān)文藝院團(tuán)改革的檢查。更有甚者，在改革風(fēng)頭過(guò)后，Y市宣傳部以會(huì)議紀(jì)要的形式，收回下發(fā)的中央、省市有關(guān)國(guó)有文藝院團(tuán)改革的文件，交由政府編制辦公室暫存。綜合上述改革實(shí)踐，此次國(guó)有文藝院團(tuán)改革在我們調(diào)查的四縣市區(qū)沒有得到真正推進(jìn)，從這個(gè)意義上講，國(guó)有文藝院團(tuán)改革是失敗的。那么，影響縣級(jí)政府推進(jìn)基層國(guó)有文藝院團(tuán)改革的因素是什么？

二、改革的實(shí)踐邏輯：縣級(jí)政府推行改革的雙重困境

1.改革的經(jīng)濟(jì)困境。根據(jù)《通知》要求，轉(zhuǎn)企改制后國(guó)有文藝院團(tuán)必須核銷職工的事業(yè)編制，注銷事業(yè)單位法人。很顯然文藝院團(tuán)改革屬于存量改革。存量改革不同于增量改革，是對(duì)既得利益的調(diào)整，改革不可能是帕累托最優(yōu)。傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位向企業(yè)單位轉(zhuǎn)制，必然會(huì)導(dǎo)致一部分人的利益受到損害。如果受損者利益不能得到補(bǔ)償，改革將充滿阻力。

從被改革的文藝院團(tuán)來(lái)看，其受損利益主要是改革后職工退休待遇降低。調(diào)查中的四縣市區(qū)文藝院團(tuán)均在改革開放后由全額撥款事業(yè)單位改為差額撥款事業(yè)單位。處于大別山革命老區(qū)的D縣由于財(cái)政困難，長(zhǎng)期以來(lái)按照在職人員工資總額的30%進(jìn)行財(cái)政撥款；X區(qū)財(cái)政按照在職人員工資總額的33%撥款；Y市財(cái)政按照劇團(tuán)在職人員總額的72%的撥款；A市按照在職人員工資總額的65%撥款。雖然工資均沒有足額發(fā)放，但退休后職工將能夠獲得全額退休金。根據(jù)改革政策規(guī)定，轉(zhuǎn)制后退休金將按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，由于事業(yè)單位和企業(yè)退休養(yǎng)老保障的二元體制，實(shí)際造成了退休人員轉(zhuǎn)制前后待遇差別大，按照企業(yè)退休后其待遇將降低。雖然改革政策規(guī)定對(duì)二者待遇的差額，要求轉(zhuǎn)制后的國(guó)有文藝院團(tuán)通過(guò)創(chuàng)作與演出的實(shí)績(jī)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼。但是這四家文藝院團(tuán)均從事楚劇表演，楚劇觀眾主要集中在老年人群，其受眾人群很小。由于老年人群消費(fèi)能力有限，劇團(tuán)通過(guò)市場(chǎng)演出獲得盈利的能力較弱。在轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，如果地方政府甩手不管，財(cái)政沒有投入，而本地文化市場(chǎng)又小，改制后劇團(tuán)完全依靠市場(chǎng)沒有辦法生存，更談不上工資和待遇的保障。

文藝院團(tuán)作為被改革者的利益訴求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是要求政府補(bǔ)齊歷年所欠職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)和公積金等五險(xiǎn)一金；二是根據(jù)《通知》規(guī)定，要求地方政府“為改制劇團(tuán)配備一團(tuán)一場(chǎng)的演出場(chǎng)所，利用專項(xiàng)資金分批為縣級(jí)轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)配備流動(dòng)舞臺(tái)車、交通車，資助轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)更新設(shè)備、改善排練和演出條件”；三是根據(jù)《通知》精神，要求給予從單位人到社會(huì)人身份轉(zhuǎn)換的補(bǔ)償。事實(shí)上，改革文件也承認(rèn)被改革者的正當(dāng)利益應(yīng)該給予保障和補(bǔ)償。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》中規(guī)定：“對(duì)提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可從評(píng)估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門也可以給予一次性補(bǔ)助?！眴?wèn)題是院團(tuán)并無(wú)資產(chǎn)可以支付。在我們調(diào)查的四縣市區(qū)的院團(tuán)中，僅有兩家劇團(tuán)有上世紀(jì)80年代建有專門劇場(chǎng)用于演出，如果將其賣掉，很顯然和改革中另一項(xiàng)規(guī)定：“地方政府要利用專項(xiàng)資金為轉(zhuǎn)制企業(yè)提供演出場(chǎng)地”相抵觸。同時(shí)，中西部縣級(jí)財(cái)政基本是吃飯財(cái)政，資金主要來(lái)源于中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，無(wú)力支付改革即時(shí)成本。由于地方政府沒有能力執(zhí)行中央對(duì)國(guó)有文藝劇團(tuán)改革政策，院團(tuán)的利益得不到保障，導(dǎo)致院團(tuán)反對(duì)改革。因此，被改革者的正當(dāng)利益訴求，成為決定改革成效的關(guān)鍵因素。

文化體制改革對(duì)文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制的頂層設(shè)計(jì)不完善，改革成本沒有明確承擔(dān)者，或者說(shuō)中央財(cái)政缺乏對(duì)改革成本分擔(dān)，是導(dǎo)致地方文藝院團(tuán)改革陷入困境的根本性因素。錢從哪里來(lái)，是困擾基層文藝院團(tuán)改革的關(guān)鍵。改革成本包括對(duì)支付分流人員身份轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及累積欠發(fā)職工的公積金、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等五險(xiǎn)一金的費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)困難是劇團(tuán)普遍面臨的情況，自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，劇團(tuán)由全額事業(yè)單位改為差額單位，政府財(cái)政撥款還不夠基本工資，職工五險(xiǎn)一金大多沒有足額繳納。如Y市僅養(yǎng)老金一項(xiàng)，截止2011年底共拖欠328萬(wàn)多元；X區(qū)累計(jì)拖欠養(yǎng)老金400多萬(wàn)元；D縣僅29名職工每年需要補(bǔ)交養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷三險(xiǎn)資金27萬(wàn)元。從1993年開始繳納此三項(xiàng)費(fèi)用算起，以《通知》規(guī)定2011年為基層文藝院團(tuán)改革截止日期共18年計(jì)算，僅此項(xiàng)費(fèi)用補(bǔ)交需要為486萬(wàn)元。如果加上轉(zhuǎn)換身份的補(bǔ)償資金，改革費(fèi)用粗略算來(lái)，每個(gè)劇團(tuán)需要至少800萬(wàn)的費(fèi)用。而主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縣級(jí)財(cái)政無(wú)力承擔(dān)此項(xiàng)改革即時(shí)費(fèi)用。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》中雖然規(guī)定：“對(duì)提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可從評(píng)估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門也可以給予一次性補(bǔ)助?！眴?wèn)題的關(guān)鍵是根本沒有明確規(guī)定由哪一級(jí)財(cái)政部門承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。此文件同時(shí)規(guī)定“轉(zhuǎn)制時(shí)在職人員按國(guó)家規(guī)定計(jì)算的連續(xù)工齡，視同繳費(fèi)年限，不再補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，但我們?cè)贒縣調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)D縣社保局擔(dān)心養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用缺口太大，導(dǎo)致今后地方社保資金發(fā)放不足，縣財(cái)政局以沒有文件明確規(guī)定改革成本由哪一級(jí)財(cái)政承擔(dān)為由，拒絕從縣級(jí)財(cái)政中撥款以補(bǔ)齊此項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。也就是說(shuō)縣級(jí)財(cái)政拒絕承擔(dān)此項(xiàng)改革費(fèi)用，如果沒有補(bǔ)償，改革成本由被改革者承擔(dān)，顯然有失公平。

進(jìn)一步研究國(guó)有文藝院團(tuán)改革的文本，我們發(fā)現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)改革的經(jīng)濟(jì)成本缺乏分擔(dān)的情況下，為了減輕改革的阻力，在頂層設(shè)計(jì)的文化體制改革《通知》中要求：“政府購(gòu)買服務(wù)或按場(chǎng)次補(bǔ)貼等方式，支持轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)深入基層、深入群眾，培育和引導(dǎo)農(nóng)村演藝市場(chǎng)。以政府采購(gòu)或資助方式舉辦的政策宣傳性演出活動(dòng)、重大節(jié)慶演出活動(dòng)、對(duì)外文化交流、慰問(wèn)演出等，在同等條件下，優(yōu)先安排轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)承辦或參演?！焙茱@然，國(guó)有文藝院團(tuán)改革文本有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。如果說(shuō)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)成為共識(shí)，文藝院團(tuán)改革的目標(biāo)也是建立現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，那么，改革制度設(shè)計(jì)就應(yīng)該是面向市場(chǎng)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。從改革文本看，為了解決轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)的生存與發(fā)展，政府舉辦的公共文化活動(dòng)由轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)承辦，這其實(shí)和改制前沒有多大差別，或者是僅改變說(shuō)法而已，改成政府購(gòu)買公共服務(wù)。縣域文化企業(yè)本來(lái)就小，文化市場(chǎng)也小，如果政府對(duì)轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)進(jìn)行特殊扶持，對(duì)其他民間文藝團(tuán)體(企業(yè))來(lái)說(shuō)，形成不公平的競(jìng)爭(zhēng)，也不利于民間文藝團(tuán)體的發(fā)展與壯大，這種作法不僅和文化體制改革的初衷背道而馳，也違背了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。如果說(shuō)改革的目標(biāo)是構(gòu)建公共文化服務(wù)市場(chǎng)化體系，那么，改革的制度設(shè)計(jì)就應(yīng)該遵循市場(chǎng)規(guī)律。如果說(shuō)中央希望通過(guò)改革激活文化生產(chǎn)力，滿足人們的精神文化需求，由此獲得政績(jī)合法性，那么提供公共服務(wù)作為政府基本職責(zé)之一，中央政府應(yīng)該為此支付成本。但事實(shí)上，正是中央財(cái)政的缺位阻斷了國(guó)有文藝院團(tuán)改革在基層的推進(jìn)。

總的來(lái)看，基于“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的文化體制改革頂層設(shè)計(jì)，沒有考慮到中西部省份大多縣市普遍財(cái)政困難的事實(shí)。因?yàn)槿狈χ醒胴?cái)政對(duì)改革成本的分擔(dān)，被改革對(duì)象得不到補(bǔ)償，從某種意義上說(shuō)是否認(rèn)這些文演院團(tuán)曾經(jīng)在意識(shí)形態(tài)宣傳和社會(huì)教化中所作出的貢獻(xiàn)。因而這種文化體制改革制度設(shè)計(jì)不僅違背了中央關(guān)于全社會(huì)共享改革與發(fā)展成果的要求，并且激化社會(huì)矛盾，誘致“上訪”等亂象影響社會(huì)穩(wěn)定。

從根本上說(shuō)，改革不僅涉及到事要如何做——提高公共服務(wù)效能，也涉及到人往哪里走的問(wèn)題。其實(shí)最為根本的問(wèn)題是改革也是利益之爭(zhēng)，改革的成本不能只由處于“弱勢(shì)”的被改革者承擔(dān)。地方制度改革創(chuàng)新，往往因?yàn)楦母锛磿r(shí)成本太大而導(dǎo)致失敗。作為頂層設(shè)計(jì)的改革，不僅僅只是設(shè)計(jì)制度，在改革需要付出成本時(shí)，中央財(cái)政在成本分擔(dān)中不應(yīng)缺位。否則，頂層設(shè)計(jì)無(wú)法落實(shí)到改革的具體實(shí)踐中。

2.改革的地方性政治風(fēng)險(xiǎn)。改革不僅使地方政府面臨支付身份轉(zhuǎn)換補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)問(wèn)題，也使縣級(jí)政府面臨地方性政治性風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，科層制下的地方政府應(yīng)該執(zhí)行中央政策，但是地方政府也面臨自己的利益選擇。在政府工作考核中，“宣傳文化工作”是重要考核內(nèi)容之一，也是分管文化工作領(lǐng)導(dǎo)和部門如宣傳部、文化局等單位承擔(dān)的主要責(zé)任。縣級(jí)國(guó)有文藝院團(tuán)每年工作安排中承擔(dān)著大量的政策宣傳性演出(如“三萬(wàn)”活動(dòng)、送戲下鄉(xiāng)、擁軍慰問(wèn)、新農(nóng)村建設(shè))和重大節(jié)日的公益性演出，這也是基層政府承擔(dān)的文化宣傳工作之一?；鶎訃?guó)有文藝院團(tuán)作為政府推行文化工作的“一條腿”，部分政府領(lǐng)導(dǎo)和部門擔(dān)心劇團(tuán)轉(zhuǎn)企改制后，政府對(duì)劇團(tuán)變得不可控，會(huì)影響政府文化工作的落實(shí)，進(jìn)而影響文化工作考核，這也成為部分政府職能部門反對(duì)改革的主要因素。事實(shí)上，政府對(duì)基層文藝院團(tuán)改革阻礙主要還是對(duì)過(guò)去“管控”文化服務(wù)形成的路徑依賴。

最為關(guān)鍵的是中西部縣級(jí)財(cái)政普遍困難，改革后職工的利益不能完全得到補(bǔ)償，縣級(jí)政府擔(dān)心由此引發(fā)上訪等不穩(wěn)定因素，使得有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)改革中畏縮不前。雖然說(shuō)劇團(tuán)目前運(yùn)行困難，職工收入低，文化服務(wù)效率低，處于“不改革等死”狀態(tài)，但如果因改革引發(fā)的上訪導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，會(huì)招致上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。社會(huì)穩(wěn)定是縣級(jí)政府政績(jī)“一票否決”的重要內(nèi)容，其問(wèn)責(zé)結(jié)果往往會(huì)讓縣級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)受到免職、撤職等處分，這是縣級(jí)政府面臨的制度性政治風(fēng)險(xiǎn)。所以部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“改革等于找死”，不改革更有利于保護(hù)自己，于是拖延或暫緩改革成為地方政府的最優(yōu)選擇。對(duì)于地方主政者來(lái)說(shuō)，避免改革引發(fā)上訪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是第一要?jiǎng)?wù)?？h級(jí)政府以基層國(guó)有文藝院團(tuán)也就是三五十人，地方財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)為由，或以保護(hù)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目為名，或認(rèn)為“藝術(shù)可以掙錢，但不是用來(lái)掙錢的”，反對(duì)對(duì)基層文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制，拒絕推行或阻礙改革。

如果說(shuō)縣級(jí)政府還面臨稅費(fèi)改革前“生之者寡、食之者眾”的財(cái)政窘?jīng)r，縣級(jí)政府將會(huì)主動(dòng)選擇對(duì)文化事業(yè)單位進(jìn)行改革，或者說(shuō)卸下財(cái)政包袱。問(wèn)題是縣級(jí)政府面臨的已不是當(dāng)初稅費(fèi)改革前的境況。對(duì)于差額撥款的只有三五十人的基層國(guó)有文藝院團(tuán)來(lái)說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政本身?yè)芸钶^少，并不構(gòu)成較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而且基層國(guó)有文藝院團(tuán)沒有行政執(zhí)法權(quán)，也不存在亂收費(fèi)亂罰款而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，不會(huì)對(duì)政府合法性與公信力造成危害。對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，此時(shí)的改革已經(jīng)沒有了動(dòng)力。當(dāng)前，維穩(wěn)和落實(shí)文化工作都是縣級(jí)政府的工作重心。中央政府推進(jìn)文化體制改革目的在于增強(qiáng)文化活力并發(fā)揮文化經(jīng)濟(jì)功能，而縣級(jí)政府不再需要通過(guò)“減人減支”來(lái)減輕不堪重負(fù)的財(cái)政境況，縣級(jí)政府工作重心在于保證社會(huì)穩(wěn)定和文化工作落實(shí)。從這個(gè)意義上看，中央政府改革目標(biāo)和縣級(jí)政府的行政目標(biāo)存在差異，因而縣級(jí)政府沒有推進(jìn)基層國(guó)有文藝院團(tuán)體制改革的動(dòng)力。

三、選擇性執(zhí)行的實(shí)踐邏輯

在我國(guó)政府行政管理體系中，存在較為完備的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，但是為什么縣級(jí)政府能夠?qū)χ醒敫母镎哌M(jìn)行選擇性執(zhí)行或者說(shuō)不執(zhí)行？有學(xué)者基于稅費(fèi)改革前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性執(zhí)行的觀察，得出幾種解釋，“干部崗位目標(biāo)管理責(zé)任制強(qiáng)化了基層政府對(duì)政策的選擇性執(zhí)行”[7]，“基層政府進(jìn)行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為”[8]，“基層官員選擇性治理行為，更重要的是在政治晉升錦標(biāo)賽體制中占據(jù)主動(dòng)”[9]。上述論點(diǎn)雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但其邏輯一致，以理性經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)解讀基層政府在執(zhí)行政策時(shí)選擇性治理的行為和策略——基層政府的選擇性執(zhí)行在于保護(hù)其職位，并暗示對(duì)官員道德的評(píng)判。這顯然是以內(nèi)生性的官員道德評(píng)判替代制度環(huán)境對(duì)基層政府行政選擇制約的討論。

從國(guó)有文藝院團(tuán)改革的實(shí)踐看，改革成本分擔(dān)制度的缺失是導(dǎo)致縣級(jí)政府的選擇性執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性因素。作為中央頂層設(shè)計(jì)的改革，改革存在三方相關(guān)者，即政策制度設(shè)計(jì)者、政策執(zhí)行者和被改革者。我們看到作為一種制度變遷的文化體制改革存在著三方博弈，或者說(shuō)這種博弈產(chǎn)生三組利益相關(guān)者，即中央政府、縣級(jí)政府和作為被改革對(duì)象的基層國(guó)有文藝院團(tuán)。在這場(chǎng)改革中，中央政府希望通過(guò)文化體制改革獲得文化發(fā)展的動(dòng)力和文化績(jī)效合法性。作為科層制下的縣級(jí)政府需要執(zhí)行上級(jí)政府的政策，如前文分析，縣級(jí)政府和中央政府的利益并不完全一致，縣級(jí)政府還面臨因改革帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)責(zé)和支付改革經(jīng)濟(jì)成本的壓力。因?yàn)槿鄙賹?duì)被改革的基層國(guó)有文藝院團(tuán)及其個(gè)人的補(bǔ)償，縣級(jí)政府如果強(qiáng)行推行改革引發(fā)上訪或者其他群體性事件，將面臨上級(jí)政府考核的一票否決，這也是縣級(jí)政府面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。正如何增科研究指出：“近年來(lái)，區(qū)縣和地市級(jí)政府與國(guó)家和社會(huì)協(xié)同治理相關(guān)的政府創(chuàng)新數(shù)量雙雙呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，這或許與自上而下的維穩(wěn)問(wèn)責(zé)的壓力日益增大有關(guān)?！盵2]縣級(jí)政府要想在這場(chǎng)博弈中實(shí)現(xiàn)利益最大化，只有與被改革單位聯(lián)合起來(lái)結(jié)成聯(lián)盟，采取合作行動(dòng)，通過(guò)合作獲得利益。即縣級(jí)政府、被改革者因?yàn)槔骊P(guān)聯(lián)構(gòu)成利益共同體進(jìn)而合謀假改革，欺騙上一級(jí)政府。對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，在文化體制改革中因?yàn)闆]有改革對(duì)象的上訪和支付改革即時(shí)成本，其收益是不言而喻的。如果有上級(jí)政府追責(zé)，也以改革成本無(wú)力承擔(dān)推卸責(zé)任，或者說(shuō)只是暫緩改革，不會(huì)對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成一票否決影響升遷。對(duì)于被改革者來(lái)說(shuō)，能夠保證利益不受損而選擇沉默。這也是基層政府對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)的改革選擇性執(zhí)行或者說(shuō)不執(zhí)行的邏輯。從根本上講，頂層設(shè)計(jì)的改革制度不完善是縣級(jí)政府選擇性執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性因素。

因此，即使是中央頂層設(shè)計(jì)的改革，也需要建立中央對(duì)地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)成本是對(duì)被改革者支付的補(bǔ)償費(fèi)用，政治風(fēng)險(xiǎn)是由于改革形成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如上訪等影響社會(huì)穩(wěn)定因素對(duì)地方政府構(gòu)成的問(wèn)責(zé)與免職等政治壓力。這種分擔(dān)機(jī)制的建立有助于保證地方政府對(duì)推進(jìn)中央的頂層設(shè)計(jì)改革達(dá)成共識(shí)，也是改革得以推進(jìn)的重要因素。

四、簡(jiǎn)要討論

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了三十多年的改革，但是中央對(duì)縣級(jí)改革的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制仍然沒有建立起來(lái)。由于缺乏對(duì)改革成本的分擔(dān)機(jī)制，縣級(jí)政府選擇性執(zhí)行中央的改革政策。進(jìn)一步討論，我們發(fā)現(xiàn)這也制約了縣級(jí)政府改革創(chuàng)新的動(dòng)力，地方性創(chuàng)新已趨于沉寂。改革需要頂層設(shè)計(jì)，但也需要地方政府探索并提供地方經(jīng)驗(yàn)。只有建立對(duì)改革的制度化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和對(duì)改革失敗的容忍機(jī)制，地方政府才有創(chuàng)新的空間和動(dòng)力，并且地方政府創(chuàng)新仍將為中國(guó)改革提供經(jīng)驗(yàn)與動(dòng)力。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

The Practice Logic of County Government’s Selective Execution:An Analysis of the Cultural System Reform

Peng Hua1，Chen Yumei2

(1.SchoolofPoliticsandLaw,HubeiEngineeringUniversity,Xiaogan,Hubei432000,China；2.SchoolofMarxism,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan,Hubei430065,China)

Abstract：According to the study of the state-owned art troupes reform, it is found that the transformation of the art troupes into company has proved to be a failure, for the sharing mechanism for both economic cost and political risk failed to be established, the county government lacked the motives to promote the reform and did not carry on the relevant policies with regard to the transformation of the local art troupes into company. The imperfect design of the system reform is the structural factors of failure of the primary state-owned art troupe’s reform. In the top-level design reform there is need to form the consensus mechanism between central and local governments, which mainly lies in the establishment of the central economic cost sharing mechanism to share the social risks of the reform to dissolve the political risks for the local governments brought by the reform. The establishment of cost sharing mechanism in the reform not only ensures the implementation of local government reform policies, but also encourages its government’s innovation.

Key Words：top-level design；selective execution; political risk；economic cost

中圖分類號(hào)：G124

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4824(2016)01-0119-06

作者簡(jiǎn)介：彭華(1973-)，男，湖北鐘祥人，湖北工程學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授，政治學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科項(xiàng)目(12YJA810004)

收稿日期：2015-11-15

陳玉梅(1965-)，女，重慶人，湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師。