王明杰++李倩

【摘要】政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，頂層設(shè)計統(tǒng)籌失靈，規(guī)劃方案模糊化，評估機制錯位缺位等原因?qū)е氯瞬艖?zhàn)略落地難問題。有效的人才規(guī)劃應(yīng)建立在政府職能的有效轉(zhuǎn)變之上，建立在對市場規(guī)律的充分尊重之上，要求政府重視人才規(guī)劃中的管理工作，從目標任務(wù)的分解，到配套資源和制度的供給，到評估、監(jiān)測與反饋，都亟待精致化設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】人才戰(zhàn)略 人才規(guī)劃 政府職能轉(zhuǎn)變 頂層設(shè)計 評估機制

【中圖分類號】C961.9 【文獻標識碼】A

人才興則事業(yè)興。十八大報告提出，要“推動我國由人才大國邁向人才強國”，作為實現(xiàn)人才發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具——人才規(guī)劃，一直是黨和國家強調(diào)的重點工作?！笆濉币詠恚瞬乓?guī)劃作為專題規(guī)劃納入政府工作的議事日程，自此我國人才規(guī)劃從“臨時的、個案性的人才計劃”走向“長遠的、系統(tǒng)性的人才戰(zhàn)略”。《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》提出要“培養(yǎng)和造就規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍”的人才目標。此后，人才戰(zhàn)略規(guī)劃如雨后春筍大量涌現(xiàn)，各地紛紛致力打造“人才高地”，為國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供源動力。與“看上去很美”的宏偉目標形成鮮明對比的是人才發(fā)展領(lǐng)域的系列亂象：人力資源大而不強，人才結(jié)構(gòu)與數(shù)量失衡；培養(yǎng)與使用錯位，基層人才不適用、高層人才不夠用；人才工程交錯林立，“帽子工程”滿天飛。換個角度來說，這正是人才規(guī)劃未能發(fā)揮預(yù)期作用的表現(xiàn)。

人才戰(zhàn)略規(guī)劃為什么落地難

一是政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位。政府與市場的有效分界，可謂人才規(guī)劃體制改革的元理念，如得不到厘清，就會導(dǎo)致兩個方向的負面后果：一方面，如果規(guī)劃目標涉及的職能領(lǐng)域太多，要在有限人力物力約束條件下滿足所有目標幾乎是不現(xiàn)實的。另一方面，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維影響，我國人力資源雖然豐富，但市場配置作用長期受到限制。人才評價機制僵硬、行政審批架屋迭床、科研經(jīng)費政出多門等一系列問題，使人才市場遭到制度性分割。人才規(guī)劃在這種體制性痼疾面前，顯然力有不逮。

二是頂層設(shè)計的統(tǒng)籌失靈。從橫向政府職能領(lǐng)域的角度來看，人才幾乎貫穿于每一個政策領(lǐng)域，在“發(fā)展規(guī)劃”時代，脫離大環(huán)境而存在的人才規(guī)劃，只可能是自說自話，遑論助力經(jīng)濟發(fā)展目標。而綜觀人才規(guī)劃、教育規(guī)劃、科技規(guī)劃等眾多戰(zhàn)略規(guī)劃之間，還缺乏一個協(xié)調(diào)的機制設(shè)計，如何讓縱橫交錯的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)揮合力，共同助力于經(jīng)濟社會發(fā)展，目前這一問題還亟待探索。從縱向政府層級的規(guī)劃體系來看，有的地方的人才規(guī)劃基本上還停留在對國家人才規(guī)劃的簡單復(fù)制。如果說作為國家層面的人才規(guī)劃，重在引導(dǎo)，而不限于細節(jié)，充分給予地方政府人才發(fā)展的空間，那么地方政府的人才規(guī)劃，應(yīng)因地制宜，為銜接國家戰(zhàn)略方針提出更切實的措施，否則規(guī)劃方案一旦口號化，將淪為績效宣示工具，甚至形象工程。

三是規(guī)劃方案的模糊問題。從人才規(guī)劃方案來看，從較高的國家層次到地方政府層級，從目標體系到配套政策措施，人才規(guī)劃都存在模糊化的問題。在具體措施上，出現(xiàn)了以原則對原則、“行政諺語化”的傾向。有的規(guī)劃方案雖然大談“落實”，但實際上只是把一些一般性的工作思路當作操作路線圖，對于覆蓋范圍、目標群體、執(zhí)行方、資源分配方式等配套信息都沒有明確。這種“諺語”化的規(guī)劃方案的一個后果就是，不同專題領(lǐng)域、不同地區(qū)的人才規(guī)劃高度相似，看似是在建立“共識”，卻伴隨著政策“去實質(zhì)化”的風險。

四是評估機制的錯位缺位。一方面，規(guī)劃評估的重點與規(guī)劃目標邏輯上并不是鐵板一塊，評估的指向性不明。一邊是國家對人才“質(zhì)量”三令五申的強調(diào)，一邊是規(guī)劃文本中對人才“數(shù)量”堅持不懈的重申。從目前可考的人才規(guī)劃評估報告來看，可測量的評估指標體系還是相對單一，集中對人才數(shù)量、結(jié)構(gòu)、學(xué)歷等信息的簡單匯總，政策指導(dǎo)意義并不明確。另一方面，人才規(guī)劃評估的制度規(guī)范尚未建立，特別是終期評估與年度評估機制的建立，各地人才規(guī)劃評估的內(nèi)容差異較大，評估結(jié)果較難進行橫向和縱向上的對比。評估的重要作用之一就是診斷，根據(jù)診斷結(jié)果，才能確定在下一政策周期應(yīng)如何調(diào)整新的規(guī)劃方案，激勵相關(guān)規(guī)劃主體就有關(guān)不足進行改進。

人才規(guī)劃改革路在何方

人才規(guī)劃愿景宏偉，但如果不能落實，就成了空中樓閣；圍繞人才規(guī)劃調(diào)查、編制和實施所開展的大量工作，就只是在層層負重的行政體制上再添一根稻草。基于此，人才規(guī)劃改革路在何方？執(zhí)行難應(yīng)如何破題？

一是轉(zhuǎn)變政府職能，重新厘清政府與市場的邊界。人才活力能否得到釋放，關(guān)鍵在于政府簡政放權(quán)的決心與魄力。創(chuàng)造人才能夠自由成長的空間，該由用人單位辦的就交給用人單位，該交給基層的就交給基層，該由市場運作的就交給市場。具體來說，應(yīng)明確規(guī)劃的重點內(nèi)容，將人才規(guī)劃與教育規(guī)劃、科技規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展的核心工作緊密掛鉤，梳理內(nèi)在規(guī)劃系統(tǒng)的內(nèi)在作用鏈條，發(fā)揮人才戰(zhàn)略的宏觀管理作用；應(yīng)建立政府人才管理服務(wù)的權(quán)力清單與責任清單，規(guī)范人才評價機制中的行政審批，打破自由流動、競爭與發(fā)展的體制障礙。

二是配套制度供給，實現(xiàn)管理的精細化。戰(zhàn)略管理理論提供的一個思路是，不能描述的就無法衡量，不能衡量的就無法管理。人才規(guī)劃重在實施管理，戰(zhàn)略的提出只是第一步，更重要的是對于戰(zhàn)略目標的分解、對接與執(zhí)行。不同政府層級之間的規(guī)劃如何對接？規(guī)劃目標與手段措施之間的邏輯關(guān)系是否一致？人才規(guī)劃應(yīng)如何處理與其他科技、教育工程之間的關(guān)系？這一系列問題都要求人才規(guī)劃放棄粗放式的概念管理，而應(yīng)該落實到更小的目標和更微觀的操作路線圖。具體來說，首先，建立年度人才計劃，并解釋年度計劃是如何分步驟實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的——包括配套政策工具、資源分配、時間表、路線圖等，以此提高規(guī)劃的可操作性和約束力，如果年度計劃的單獨設(shè)立有難度，至少要在部門年度工作計劃中體現(xiàn)出來；其次，構(gòu)建部門預(yù)算與規(guī)劃活動之間的聯(lián)系，在制定預(yù)算與年度工作安排之時，就將中長期人才戰(zhàn)略納入考量；再次，建立一套有效的監(jiān)測反饋機制，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整政策方向。

三是規(guī)范規(guī)劃評估，形成規(guī)劃評估的長效機制。建立人才規(guī)劃評估機制，需力求避免我國政府績效評估普遍存在的評估價值導(dǎo)向不清、評估主體欠整合、評估指標不科學(xué)、績效信息不透明、評估方法單一、評估結(jié)果運用不充分等普遍性的問題。具體而言，應(yīng)明確人才規(guī)劃的評估主體，由規(guī)劃編制部門負責牽頭指導(dǎo)，將規(guī)劃評估工作的流程規(guī)范化、制度化；應(yīng)秉承精細化管理的理念，建立科學(xué)的、主客觀指標結(jié)合的評估指標體系，注意規(guī)劃運行期的信息收集和分析，而不能單單依靠座談會的形式來應(yīng)付規(guī)劃評估；重視規(guī)劃的周期性評估工作，不僅要進行中期評估，也要重視年度評估和終期評估，分階段、分步驟地對規(guī)劃實施情況進行跟蹤監(jiān)測，做到心中有數(shù)；評估的數(shù)據(jù)應(yīng)得到有效使用，通過信息公開的方式接受公眾監(jiān)督，通過效果分析等方式實現(xiàn)人才規(guī)劃的反饋與修正。

四是引入公民有序參與，為規(guī)劃執(zhí)行增效保質(zhì)。發(fā)揮人才規(guī)劃的作用，還需要廣泛的政治參與來提升決策的政治合理性。由于政府和職能部門既負責規(guī)劃目標的設(shè)定，也負責執(zhí)行、監(jiān)測與評估，因此，他們有充分的動機去操縱和規(guī)避負面信息。從這個意義上來說，要進一步提升人才戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性與執(zhí)行力度，有必要引入更多外部參與，如開展第三方獨立評估與監(jiān)測、擴大公民的有序參與，讓“外腦”幫助人才規(guī)劃更好地落實。

（作者分別為中國政法大學(xué)教授；中國政法大學(xué)講師）

【本文為國家社科基金課題“我國高績效人力資源管理創(chuàng)新和科學(xué)體系評估研究”（項目編號：13BZZ048）的階段性成果】

【參考文獻】

①余仲華：《我國人才戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展歷程》，《中國人才》，2005年第4期。

②吳江：《建立我國政府績效評估制度的基本問題》，《理論探討》，2009年第4期。

責編/王坤娜 美編/宋揚