許志行

摘 要：自1982年以來，我國七次較大規(guī)模的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革都是圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”進(jìn)行的。從“轉(zhuǎn)變政府職能”的視角下，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出的趨勢：從改革方式上說機(jī)構(gòu)合并削減的量化余地減小，優(yōu)化比重增加；從改革內(nèi)容上說機(jī)構(gòu)改革更加重視公共服務(wù)和社會管理職能；從改革的效果上說權(quán)力劃分和整合后的決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制越來越完善。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；機(jī)構(gòu)改革；趨勢探究

一、 政府職能轉(zhuǎn)變與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系

“一國的經(jīng)濟(jì)制度確定后，政府功能的發(fā)揮便會對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生極其重要的影響，這種影響的效果取決于政府的職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要。這就涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變問題”[1]?！罢毮堋钡母拍钤?986年引入我國，首次正式提出是在中央“關(guān)于第七個五年計劃的報告”中。自此，我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革始終圍繞“政府職能轉(zhuǎn)變”進(jìn)行。然而“政府職能”理論的缺乏、職能缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識和定位導(dǎo)致我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革長期陷入“精簡—膨脹—精簡—膨脹”的不良循環(huán)。直到90年代中期，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界才對政府該做什么，不該做什么的重大問題基本達(dá)成共識。1998年，九屆人大一次會議明確政府職能為宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)。2004年《政府工作報告》中完善了政府職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。至此，“我國政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了從被動到主動，從不自覺到自覺，從偏重經(jīng)濟(jì)職能到全面轉(zhuǎn)變職能，從就事論事的解決政府職能錯位、越位、缺位問題到以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的過程”[2]。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革也有了方向，但是“對于每項具體政府職責(zé)的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等還缺乏細(xì)節(jié)性的研究，許多說法過于原則，彈性有余，沒有解決某項職責(zé)由政府中的誰去做的問題”[3]。

二、 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的趨勢

客觀地說，機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系在我國歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中反映的都不是很直接，但是它卻體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革的方方面面，如改革的方式、改革的內(nèi)容、改革的效果等。

（一）從改革方式來看：機(jī)構(gòu)合并削減的量化余地減小，優(yōu)化比重增加

政府職能的發(fā)揮以國家機(jī)構(gòu)為載體，而國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量的變動也是政府職能轉(zhuǎn)變的外在表現(xiàn)。1982年來的七次機(jī)構(gòu)改革側(cè)重點(diǎn)有所不同，但機(jī)構(gòu)的合并削減貫穿始終。同時，我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革合并削減的量化余地逐漸減小，中央對機(jī)構(gòu)削減的力度與數(shù)量的控制越來越謹(jǐn)慎，因?yàn)榻?jīng)過歷次改革，國務(wù)院整體機(jī)構(gòu)格局基本定型。

機(jī)構(gòu)量化削減的余地減小，隨之而來的是政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”。以藥監(jiān)局為例，1998年根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置》的通知，在國家醫(yī)藥行政部門和藥政部門的基礎(chǔ)之上組建國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國家藥品監(jiān)督管理局，除原職能外，并負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理；2008年根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國家藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故責(zé)任。2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全辦事處，但是保留了國務(wù)院食品安全委員會。盡管國務(wù)院食品安全委員會的具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局來承擔(dān)，但是并沒有因此被削減，是因?yàn)樵谑称奉I(lǐng)域中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局并不能把所有的食品管理過程中的任務(wù)都包含進(jìn)來，比如說農(nóng)產(chǎn)品的安全質(zhì)量問題是農(nóng)業(yè)部的職責(zé)范圍。另外，對于一些食品安全問題中涉及刑事方面的案件，需要公安部門介入。對于這些跨部門的方方面面的運(yùn)行關(guān)系都需要一個機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào)，而這正是國務(wù)院食品安全委員會存在的考慮。

（二）從改革內(nèi)容來看，機(jī)構(gòu)改革更加重視公共服務(wù)和社會管理職能

自2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)督體制建設(shè)后，政府職能開始關(guān)注民生建設(shè)，其背后的原因有二：

1.“服務(wù)型政府”理念的興起

“服務(wù)型政府”是相對于“傳統(tǒng)管制型”政府而言的，后者的理念停留在“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的基礎(chǔ)上，而前者是“民本位、社會本位、權(quán)利本位”的思想，即政府權(quán)力來自于人民，政府必須全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。“服務(wù)型政府”要求政府職能是有限的，厘清政府和社會的職責(zé)界限，政府還權(quán)去社會，還權(quán)于市場。2003年11月，中國行政管理學(xué)會年會的專家們一致認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題。2005年全國人大十屆三次會議上把“建設(shè)服務(wù)型政府”的理念寫入政府工作報告，黨的十七大、十八大報告分別提出了建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)。

2.社會事件的推動

2003年以來的SARS的爆發(fā)、手足口病疫情的發(fā)生、甲型H1N1的肆虐都嚴(yán)重沖擊了我國的公共衛(wèi)生體系，使得政府不得不反思其公共服務(wù)和社會治理職能的發(fā)揮。隨后2008年南方雪災(zāi)、汶川地震、膠濟(jì)撞車、三鹿奶粉案件、襄汾潰壩等事件為我國的食品安全衛(wèi)生和公共安全敲響了警鐘。近兩年的“全國霧霾”環(huán)境污染問題和弱勢群體的顯性化問題的出現(xiàn)，也促使政府將更多的目光投向公共服務(wù)和社會治理職能上面來。2014年3月1日昆明火車站的嚴(yán)重暴力恐怖事件更是暴露了我國政府公共服務(wù)和公共安全體制方面的不足，政府由重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能向兼顧公共服務(wù)和社會治理職能已經(jīng)迫在眉睫。

（三）從改革的效果來看，權(quán)力劃分和整合后的決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制越來越完善

權(quán)力劃分不當(dāng)、職能交叉與扯皮、部門分割、資源分散與浪費(fèi)等是我國政府管理問題的各種體現(xiàn)，“多個部門管不了一頭豬，一個面包，一個井蓋”“各說各的話，各唱各的調(diào)，好事都要管，壞事都要推”的現(xiàn)象更是屢見不鮮。因此，在政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位成為我國當(dāng)前深化行政體制改革的中心任務(wù)。

相對于西方國家的“三權(quán)分立”，我國的權(quán)力制約有自己的獨(dú)特發(fā)展歷程和特點(diǎn)。黨的十六大后我國在探索權(quán)力制約方面取得了一些進(jìn)展，提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革；黨的十七大報告指出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；黨的十八大報告再次強(qiáng)調(diào)“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。如果西方的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是重“分立制約”，那么我國便是重“制約協(xié)調(diào)”，而且我國的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的形成是遵循“制約——協(xié)調(diào)——既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的路徑發(fā)展的。

結(jié)語

我國改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭，亟需在完善頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上一鼓作氣。但是，我們也要避免在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，膽子要大、步子要穩(wěn)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀，切實(shí)做到改革不停頓、開放不止步。（作者單位：四川大學(xué)）

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