余晶　陳運雄

[摘 要]非政府組織的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變，二者是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展、互動合作的。非政府組織的成長與發(fā)展，離不開政府職能轉(zhuǎn)變以及由此而來的政府職能和權力的下放。同時，政府職能轉(zhuǎn)變也需要非政府組織參與其中，接替政府的某些職能。因此，應全力構建政府與非政府組織的全面伙伴關系，釋放非政府組織的潛力，實現(xiàn)社會的協(xié)同治理。

[關鍵詞]非政府組織；政府職能轉(zhuǎn)變；合作互動關系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.166

1 非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展

非政府組織是政府和企業(yè)之外的第三部門，是指依法成立的從事非營利性活動，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨立性和自治性的正式組織。這些組織根據(jù)組織目標以及組織與成員間的關系，又大致可劃分為公益型非政府組織和互益型非政府組織兩大類型。[1]

非政府組織在世界范圍內(nèi)有著悠久的歷史，其最早出現(xiàn)在16、17世紀的西方各主要資本主義國家，最初以開展慈善救濟等社會公益活動為主。在19世紀末20世紀初，伴隨著資本主義的壟斷，非政府組織得到迅速發(fā)展，出現(xiàn)了很多以開展科教文衛(wèi)等國家公共事務的社會團體。第二次世界大戰(zhàn)后，非政府組織真正開始登上國際政治舞臺，成為一支重要的政治力量。

中國非政府組織經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展、不斷壯大的過程，大致可以分為以下三個發(fā)展階段。

第一階段，從新中國成立初期到改革開放。這是中國非政府組織的起步階段。這一時期，國內(nèi)政治環(huán)境較為復雜，非政府組織經(jīng)歷了初始發(fā)展及停滯期。第二階段，從改革開放到20世紀90年代。非政府組織大量涌現(xiàn)，飛速發(fā)展。中共十一屆三中全會以后，中國共產(chǎn)黨領導中國人民走上了改革開放的道路，政府開始進行機構改革，轉(zhuǎn)變職能，還權于社會，政治環(huán)境開始寬松。1989年以后全國性和地方性的社會團體數(shù)量分別為1600和20萬左右，是1978年的16倍和33倍。[2]第三階段，從20世紀90年代至今。中國非政府組織進入了發(fā)展的黃金階段。一方面，是因為政府機構的精簡、政府職能的轉(zhuǎn)變和“小政府、大社會”目標模式的逐步確立；另一方面，是因為社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)了各種新的社會問題和社會需求，亟待非政府組織的接入?yún)⑴c，非政府組織的發(fā)展成為中國實現(xiàn)政治經(jīng)濟體制改革的助推器。

通過上述梳理可見，中國非政府組織的產(chǎn)生、發(fā)展與中國政治經(jīng)濟體制改革等國情密切相聯(lián)，非政府組織的發(fā)展在中國社會變革中發(fā)揮著極大的作用。

2 非政府組織促進政府職能轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)

2.1 政府失靈與市場失靈理論

公共物品具有兩個基本的特征，即消費上的非競爭性和技術上的非排他性。根據(jù)這一特性，傳統(tǒng)的觀點認為政府應該是公共物品的最好的提供者。政府雖然是一定意義上的“最佳提供者”，但在具體的操作上可能會失靈。美國著名經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德（Burton Weisbrod）最早提出政府失靈理論。他運用“需求—供給”這一傳統(tǒng)經(jīng)濟學的分析方法分析政府無法滿足人們對公共物品需求的多樣性，也無法實現(xiàn)公共物品供給成本的最小化。此外，政府的尋租行為還使得政府在提供公共物品方面效率低下。因此，政府在實現(xiàn)其職能的過程中會出現(xiàn)一定程度的“失靈”，這就從經(jīng)濟學領域論證非政府組織存在的合理性。

市場失靈是指通過市場價值規(guī)律這個看不見的手無法實現(xiàn)資源最佳配置、效率最高的情況，最終導致無效率。這是因為，一方面，市場經(jīng)濟活動只是人類社會的一個主要方面，市場不可能解決經(jīng)濟社會中的一切問題；另一方面，由于某些干擾，市場機制可能不能正常地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，因而造成資源配置失誤或浪費性使用。

政府失靈與市場失靈理論據(jù)此認為政府、非政府組織與營利組織都是公共服務的供給者，這三者之間是相互補充依賴的關系。政府以在一定程度上彌補市場機制的不足，制約“市場失靈”所帶來的消極影響，但是，政府在提供公共物品上依然存在著缺陷，政府難以滿足消費者差別化的需求，而政府提供公共物品也存在著浪費和低效率的問題，“政府失靈”依然不可避免。[3]非政府組織的存在就具有必然性，它可以在一定程度上彌補政府和市場的“失靈”，在公共物品的供給功能上與政府和市場相互替代、補充。同時要求積極發(fā)揮非政府組織與政府組織各自的優(yōu)勢，以提高公共物品的質(zhì)量與數(shù)量。

2.2 契約失靈理論

契約失靈理論是由美國學者漢斯曼提出的，它也是從經(jīng)濟學的角度研究非政府組織問題，研究的是私人產(chǎn)品也要由非政府組織提供。這一理論認為，在養(yǎng)老院、私立學校、醫(yī)院等領域，消費者往往不能擁有完全的市場信息來評估服務的質(zhì)量，而營利性的企業(yè)在追逐利益的目標的驅(qū)使下，會利用自己在信息不對稱中的優(yōu)勢通過提供劣質(zhì)商品來獲得額外的收益，甚至出現(xiàn)所謂逆向選擇問題，即劣質(zhì)商品把優(yōu)質(zhì)商品驅(qū)逐出市場的現(xiàn)象的一般的契約機制，從而出現(xiàn)契約失靈。

契約失靈無法靠市場自行解決，消費者在購買產(chǎn)品時往往會選擇依靠市場之外的一些組織來保護自己的利益。政府和非政府組織就是市場之外的組織機構，它們都不以營利為目的，它們在提供產(chǎn)品和服務時不會借信息不對稱的優(yōu)勢獲取利潤，從而成為消費者購買物品時的另外選擇。

2.3 第三方治理及志愿失靈理論

美國學者萊斯特·薩拉蒙提出了著名的第三方治理和志愿失靈理論，指出了非政府組織的幾大缺陷：慈善不足、存在家長作風、非政府組織的業(yè)余性、對象的業(yè)余性以及容易被環(huán)境同化。薩拉蒙認為非政府組織的短處正好是政府的長處，而政府的短處正好是非政府組織的長處。非政府組織應該作為最初提供公共服務的制度安排，只有在非政府組織提供服務不足的情況下，政府才需進一步發(fā)揮作用。

萊斯特·薩拉蒙據(jù)此提出“委托政府”理論，政府為實現(xiàn)自己的目標而將提供公共服務的任務委托給非政府性組織來承擔，二者之間達成一種相互依賴各自比較優(yōu)勢的分工，政府負責資金支持，非政府組織負責提供服務，二者的合作可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢，促使它們提高生產(chǎn)效率，擴大消費者的選擇機會和效用。

無論是韋斯布羅德的“政府失靈理論”、漢斯曼的“契約失靈理論”，還是薩拉蒙的“第三方治理及志愿失靈理論”，其最終都是說明政府、市場以及非政府組織不能單獨承擔公共事務治理的重任，單獨強調(diào)任何一方面都會導致失靈。市場、政府和非政府組織的合理分工、協(xié)調(diào)合作甚至良性競爭，三個部門最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢并有效彌補暴露的缺陷或不足，實現(xiàn)動態(tài)、立體的平衡。西方學者的這些理論為理解現(xiàn)階段我國非政府組織與政府的關系提供了理論指導。

3 政府職能轉(zhuǎn)變促進了非政府組織的發(fā)展

政府與社會是相互影響、相互制約的關系。在我國原有的政府職能體系中，政府組織長期扮演著“全能政府”的角色，在政治領域，實行嚴格的行政控制，限制非政府組織的發(fā)育成長；在經(jīng)濟上實行權利高度集中的計劃經(jīng)濟，經(jīng)濟組織缺乏自主權；在文化教育領域，國家進行壟斷，出資興辦各種文化事業(yè)。政府這種通過體制和組織對國家和社會進行全面控制的政治狀態(tài)不能適應經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府組織本身具有的強制性與宏觀性的特點難以做到面面兼顧，高效管理，因而亟需轉(zhuǎn)變政府職能。新時期，政府著重履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境等方面的職能。

政府職能轉(zhuǎn)變的過程，也是我國非政府組織逐步發(fā)展的過程，政治權力結(jié)構的變化為非政府組織的發(fā)展提供了無限的可能性，我國政府出現(xiàn)了一系列的權力下放的改革措施，非政府組織從無到有，并開始逐步發(fā)展、壯大。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府職能的多次分化和組合，政府在公共事務管理和公共服務上的職能都大幅度削弱，改革機構，轉(zhuǎn)變政府職能，非政府組織在其中的地位越來越重要。在科教文衛(wèi)經(jīng)等公共事務領域，各類非政府組織在全國各地如雨后春筍般相繼出現(xiàn)，截至1995年年底，全國各類非政府組織已達20余萬個。

自中共十八大以來，全面深化行政體制改革、簡政放權，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，政府的許多經(jīng)濟職能和社會管理職能轉(zhuǎn)移到各種類型的非政府組織中，我國非政府組織成為與政府部門和市場部門并列的“第三部門”。社會管理轉(zhuǎn)變成各種社會力量共同參與的社會治理。黨中央關于深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的政策為非政府組織的產(chǎn)生提供重要的契機，也為非政府組織的發(fā)展和壯大提供了空間和機遇。

4 非政府組織的發(fā)展推動了政府職能的轉(zhuǎn)變

“政治改革不是一項孤立的行動，它一定是在政治主體與經(jīng)濟、社會和文化的相互作用中形成的，在這個過程中，政治改革往往會創(chuàng)造出新的經(jīng)濟或社會力量，而這個力量誕生之后很快就會為了自身的成長反過來要求政治改革走向深入”。[4]從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是政府行政職能改革的主要目標，一方面應當充分認識非政府組織對于行政體制改革的重要意義；另一方面應充分發(fā)揮非政府組織在行政體制改革中的積極作用。

首先，非政府組織的發(fā)展和壯大承接政府組織下放權力，政府可以從大量煩瑣的微觀管理領域中退出，比如近些年來非政府組織在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、慈善救助等領域已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，非政府組織日益成為社會治理機制的重要組成部分，并逐漸形成政府組織和非政府組織共同承擔社會管理和服務職能的局面，政府能集中精力搞好對社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。

其次，非政府組織的發(fā)展在行政體制改革有利于政府決策的科學化和民主化。非政府組織在政府與社會之間架起了一座溝通的橋梁。由于非營利組織代表著一定社會群體的利益，在社會組織結(jié)構中接近基層，在日常工作中，它們能夠深入基層，了解社會各階層的不同需求，與人民群眾有著直接聯(lián)系；同時它們又與政府保持著密切關系，相對于政府而言，非政府組織與基層民眾和社區(qū)的聯(lián)系更為緊密，其運行機制靈活多樣，更便于對一些敏感問題或熱點問題進行探索，政府可以通過與非政府組織的合作傾聽來自群眾的意見，并以此作為政策制定的參考依據(jù)，這既降低了管理成本，又減少了各種社會矛盾的發(fā)生，繼而完善政府的政策體系，推動我國政府職能轉(zhuǎn)變和政府行政體制改革。

總之，非政府組織的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變，二者是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展、互動合作的。非政府組織的成長與發(fā)展，離不開政府職能轉(zhuǎn)變以及由此而來的政府職能和權力的下放。同時，政府職能轉(zhuǎn)變也需要非政府組織參與其中，接替政府的某些職能，否則，則容易出現(xiàn)權力真空，使政治體制改革陷入惡性循環(huán)。因此，我們應全力構建政府與非政府組織的全面伙伴關系，釋放非政府組織的潛力，實現(xiàn)社會的協(xié)同治理。

參考文獻：

[1]陳運雄，余晶.論非政府組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的作用[J].改革與開放，2014（19）：5.

[2]吳玉章.中國民間組織大事記（1978—2008）[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：9.

[3]畢霞，張自謙.論民間組織對政府職能轉(zhuǎn)變的影響[J].攀登，2011（1）：88.

[4]王名.中國民間組織30年： 走向公民社[M].北京： 社會科學文獻出版社，2008：259.