劉社建（上海社會科學院，上?！?00020）

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實現上海更高質量就業(yè)措施探討

劉社建
（上海社會科學院，上海200020）

［摘 要］近年來上海深入推進就業(yè)體制改革，積極構建能夠有效發(fā)揮政府、市場、企業(yè)與勞動者合力的促進就業(yè)機制，就業(yè)總量不斷提升，就業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化。在就業(yè)總量供給仍大于需求以及國內外經濟發(fā)展仍存在較大變數的背景下，受人口老齡化、勞動用工成本不斷上升等多種因素的共同影響，當前上海實現更高質量就業(yè)仍面臨較多的挑戰(zhàn)。文章認為，應在整合政府、市場、企業(yè)、勞動者、家庭與社會合力的基礎上，充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的決定性作用，通過多種途徑不斷擴大就業(yè)總量與優(yōu)化就業(yè)結構，努力推動實現更高質量就業(yè)。

［關鍵詞］上海； 更高質量； 就業(yè)

一、實現更高質量就業(yè)的總體要求

十八大報告明確提出要推動實現更高質量就業(yè)，十八屆三中全會對如何推動實現更高質量就業(yè)做了進一步的闡述，指出要繼續(xù)貫徹“勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的方針，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，消除市場存在的多種歧視，提升勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，引導勞動者轉變就業(yè)觀念，做好重點人群的就業(yè)工作，積極發(fā)揮失業(yè)保險體系促進就業(yè)的重大作用。

十八大提出推動實現更高質量就業(yè)，是結合新的經濟社會發(fā)展狀況與就業(yè)狀況變動提出的促進就業(yè)的新措施，也對促進就業(yè)提出了更高的要求與目標，強調在充分發(fā)揮經濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位的基礎上，不斷提升勞動者的就業(yè)質量。提升勞動者人力資本水平、努力確保勞動力市場公平、持續(xù)提高勞動者收入水平、積極構建和諧勞動關系、健全完善失業(yè)保險體系，是實現更高質量就業(yè)的重要內容，缺一不可。勞動者作為勞動力市場上的微觀經濟主體，推動實現更高質量的就業(yè)主要是針對勞動者而言，只有在不斷提升勞動者人力資本水平的基礎上，充分發(fā)揮勞動力市場配置勞動力資源的決定性作用，持續(xù)提高勞動者收入水平，并通過健全完善的和諧勞動關系與失業(yè)保險體系對勞動者予以保障，才能有效推動實現勞動者更高質量就業(yè)。同時，通過有效擴大就業(yè)總量和優(yōu)化就業(yè)結構，進一步推動宏觀層面的更高質量就業(yè)。

二、上海就業(yè)概況

“十二五”以來上海按照“勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的方針，著力發(fā)揮勞動力市場配置勞動力資源的重大作用，不斷強化政府促進就業(yè)的責任，努力形成政府與市場促進就業(yè)的合力。主要措施包括：通過完善創(chuàng)業(yè)政策、提升創(chuàng)業(yè)服務、打造創(chuàng)業(yè)平臺、加強創(chuàng)業(yè)教育、營造創(chuàng)業(yè)氛圍等措施，有效發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)作用；充分發(fā)揮職業(yè)培訓提升勞動者就業(yè)能力的重大作用，不斷提升勞動者就業(yè)能力與職業(yè)轉換能力；深入推進解決結構性就業(yè)問題，積極做好高校畢業(yè)生就業(yè)工作，努力推進戶籍青年就業(yè)，持續(xù)健全完善就業(yè)托底機制；努力加強勞動者就業(yè)服務，有效開展人力資源服務業(yè)標準化建設，不斷提高就業(yè)服務水平，深入開展失業(yè)預警研究工作；大力構建和諧穩(wěn)定勞動關系，加強勞動保障監(jiān)督檢查，認真貫徹《勞動合同法》及其實施條例，不斷完善三方協調機制，有效推進工資集體協商，持續(xù)健全勞動關系應急處理機制，積極探索構建失業(yè)預警機制，逐步規(guī)范勞務派遣。通過多種努力，“十二五”期間上海促進就業(yè)工作取得了良好的成效，在推進經濟發(fā)展與維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

上海就業(yè)人員總量不斷增加，從1978年的698.3萬人增加至2014年的1365.6萬人。在就業(yè)人員總量不斷增加的同時，就業(yè)結構不斷優(yōu)化，第一產業(yè)從業(yè)人員不斷減少，第二產業(yè)從業(yè)人員有所增加，第三產業(yè)從業(yè)人員大量增加，第三產業(yè)已成為吸納從業(yè)人員的主要力量。第一產業(yè)從業(yè)人員大幅度下降，由1978年的240.1萬人減至2014年的44.8萬人；同期第二產業(yè)從業(yè)人員略微有所增加，由307.5萬人增至476.9萬人，但經歷了一個先上升再逐步下降的過程；第三產業(yè)從業(yè)人員從150.8萬人增至844.0萬人。與此同時，三次產業(yè)從業(yè)人員比例由1978年的34.4%、44.0%和21.6%演變至2014年的3.3%、34.9%和61.8%。第一產業(yè)從業(yè)人員比例基本保持了不斷下降的趨勢；第二產業(yè)從業(yè)人員比例在1982年至1996年間長期保持在50%以上，但隨著上海經濟轉型以及產業(yè)結構調整，從1997年始其比例下降至50%以下并持續(xù)下降；第三產業(yè)從業(yè)人員比例在2000年首次超過了第二產業(yè)從業(yè)人員比例，并在2003年超過50%，2014年度進一步超過60%，在吸納勞動力就業(yè)、促進經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重大的作用。

隨著就業(yè)結構的變動，不同行業(yè)吸納的勞動力數量有了較大幅度的改變。制造業(yè)仍然是吸納就業(yè)最多的行業(yè)，其就業(yè)人員從2006年的279.1萬人增加至2014年的366.1萬人。近年來隨著上海房地產業(yè)的發(fā)展，建筑業(yè)吸納的就業(yè)人數也不斷增加，從2006年的43.1萬人增加至2014年的110.1萬人。房地產業(yè)吸納的人員同期從30.0萬人增加至48.6萬人。金融業(yè)吸納的就業(yè)人員也有所增長，從2006年的19.6萬人增加至2014年的34.4萬人。在服務業(yè)中批發(fā)和零售業(yè)吸納的就業(yè)人員較多，從2006年的134.7萬人增加至2014年的235.5萬人。

在促進就業(yè)的同時上海有效控制城鎮(zhèn)失業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直被控制在較低的水平。2000年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數為20.1萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.5%。2009年以來城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數相對較穩(wěn)定，均在27萬人左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率除2009年為4.3%外，自2010年至2014年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均為4.2%。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率被控制在較低的水平，對促進社會穩(wěn)定具有重要作用。

勞動者收入水平是衡量是否實現更高質量就業(yè)的重要指標。近年職工平均工資保持了一定的增速，從2000年的15420元增加至2014年的65417元。在國有單位、集體單位與其他單位中，國有單位平均工資較高，集體單位平均工資較低，其他單位的平均工資處于國有單位與集體單位之間。國有單位的平均工資水平由2000年的15737元增加至2014年的99279元，同期集體單位的平均工資水平由8041元增加至49223元，其他單位的平均工資水平由17942元增加至62036元。平均工資水平的不斷上升對推動實現更高質量就業(yè)發(fā)揮了積極作用。

為有效維護社會穩(wěn)定與確保失業(yè)者的基本生活水平，上海較早構建了較為完善的失業(yè)保險體系，并多次修訂《上海市失業(yè)保險辦法》。近年來上海根據不斷變動發(fā)展的經濟社會形勢，不斷推動失業(yè)保險體系的健全完善，并根據國家有關規(guī)定、經濟發(fā)展狀況等不斷調整繳費標準與領取金額，失業(yè)保險體系在有效確保失業(yè)者生活、維護社會穩(wěn)定以及在促進失業(yè)者再就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。

總體而言，近年來隨著政府不斷努力促進就業(yè)，在經濟發(fā)展不斷創(chuàng)造就業(yè)崗位以及共同發(fā)揮政府、市場、企業(yè)與勞動者的作用下，上海就業(yè)總量不斷提升，就業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化，勞動者收入水平不斷提升，失業(yè)保險體系較好發(fā)揮了促進就業(yè)的作用，為在新時期進一步推動實現更高質量就業(yè)奠定了良好的基礎。

三、當前上海推動更高質量就業(yè)面臨的突出問題

“十二五”以來上海促進就業(yè)取得了良好的成績，但上海當前推動實現更高質量就業(yè)仍存在較為突出的問題。

（一）勞動者人力資本水平難以完全適應經濟社會發(fā)展的需求

隨著經濟社會發(fā)展的不斷推進，勞動者人力資本水平需要進一步提升的問題越發(fā)突出，尤其是在推進構建國際科創(chuàng)中心以及建設自貿區(qū)的背景下，無論是中高端勞動力還是勞動者的總體人力資本水平仍難以完全適應經濟社會發(fā)展的需求。這既影響到經濟發(fā)展進程，也不利于發(fā)揮經濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位的重大作用，不利于有效促進就業(yè)。

（二）空崗與失業(yè)并存問題越發(fā)嚴重

未來一段時期尤其是“十三五”時期，隨著經濟社會不斷發(fā)展，在勞動力市場供給需求發(fā)生快速變動的情況下，空崗與失業(yè)并存現象將不斷嚴重。一方面隨著經濟發(fā)展和產業(yè)結構與勞動力供需狀況的變動，部分市場與行業(yè)勞動力供給不足；尤其是隨著勞動年齡人口絕對量下降以及農村剩余勞動力不再無限供給，同時受放開二胎政策導致的女性勞動力供給變動等多種因素的共同作用，空崗現象將不斷加劇。另一方面，受勞動力異質性與勞動力市場不夠健全完善的影響，以及經濟增長速度變動與產業(yè)結構深度調整等多種不可控因素影響，失業(yè)率可能進一步攀升，進而導致空崗與失業(yè)并存現象不斷加劇。

（三）勞動力市場難以有效發(fā)揮配置勞動力資源的決定性作用

十八屆三中全會強調指出要發(fā)揮市場配置生產要素的決定性作用，而勞動力資源作為重要生產要素必須由勞動力市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。受多種因素的影響，勞動力市場發(fā)育仍有待進一步健全完善，存在較多的戶籍、年齡、性別、學歷、地域等方面的歧視，仍存在較多的非客觀因素影響到勞動力市場配置勞動力資源的決定性作用。這勢必會影響到更高質量就業(yè)的實現。

（四）政府促進就業(yè)的效能有待提高

在經濟體制改革進程中，政府在促進就業(yè)方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著經濟體制改革的進一步深入及就業(yè)形勢的變化，需要改變過去的重點發(fā)揮政府促進就業(yè)的思路和做法，把促進就業(yè)的主體責任由政府轉移到市場。政府不宜承擔促進就業(yè)的首要責任，雖然政府出臺了諸多政策以及投入了大量資金也取得了相應的成果，但也存在著政策針對性不強、資金使用效率不高等方面的問題。這使政府促進就業(yè)的各種措施難以發(fā)揮其應有的效能，進而影響到更高質量就業(yè)的實現。

（五）創(chuàng)業(yè)仍難以有效發(fā)揮促進就業(yè)的應有作用

有效促進創(chuàng)業(yè)是推動就業(yè)的重要途徑，更是不斷提高勞動生產率的關鍵所在。近年來上海積極推動創(chuàng)業(yè)，通過推動創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設、實施補貼政策、制定年度創(chuàng)業(yè)目標等多種途徑，創(chuàng)業(yè)取得了一定的成效。但在此過程中市場促進創(chuàng)業(yè)的作用不足，尤其是尚沒有形成有效促進創(chuàng)業(yè)的城市氛圍與創(chuàng)業(yè)文化，創(chuàng)業(yè)仍任重道遠，創(chuàng)業(yè)還難以有效發(fā)揮促進就業(yè)、推動實現更高質量就業(yè)的應有作用。

（六）結構性就業(yè)矛盾仍較為突出

雖然勞動力總量供給與需求壓力不斷下降，但就業(yè)結構問題日漸突出，不但成為影響促進就業(yè)的重要因素，也是導致空崗與失業(yè)并存的重要原因所在。在就業(yè)總量不斷提升的同時，就業(yè)結構問題越來越成為阻礙推動實現更高質量就業(yè)的重要障礙。尤其是青年群體勞動力、戶籍青年、高校畢業(yè)生等特殊群體就業(yè)問題較為突出，是推動實現更高質量就業(yè)的重要瓶頸。

（七）失業(yè)保險體系難以有效發(fā)揮促進就業(yè)的重大作用

健全完善的失業(yè)保險體系是社會的減震器與穩(wěn)壓閥，對確保失業(yè)者生活以及幫助失業(yè)者順利再就業(yè)發(fā)揮著極為重要的作用。當前的失業(yè)保險體系在維護失業(yè)者基本生活水平方面發(fā)揮的作用較好，但在有效促進失業(yè)者再就業(yè)方面的作用有待提升。因為職業(yè)培訓與職業(yè)指導等推進再就業(yè)的舉措尚未發(fā)揮出應有的作用，這影響到有效推動更高質量就業(yè)。

四、未來影響上海實現更高質量就業(yè)的重要因素

日前發(fā)布的《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，要實施更加積極的就業(yè)政策，不斷提高就業(yè)質量。未來一段時期，上海在實現更高質量就業(yè)的進程中受到經濟社會發(fā)展、產業(yè)結構調整、收入分配結構改革、職業(yè)培訓發(fā)展等多種突出要素的共同影響，實現更高質量就業(yè)任重道遠。

（一）未來經濟社會發(fā)展狀況對實現更高質量就業(yè)的可能影響

未來一段時期上海經濟社會發(fā)展的突出任務對就業(yè)總量、就業(yè)結構與就業(yè)質量提出了明確的要求。上海在推動構建社會主義現代化國際大都市以及構建國際科創(chuàng)中心與建設上海自貿區(qū)過程中，對勞動力尤其是中高端勞動力素質提出了更為嚴格的要求。中高端勞動力供給不足將會對上海經濟社會發(fā)展產生重大的影響；與此同時，傳統服務業(yè)的發(fā)展也面臨勞動力供給不足的問題。在多種要素共同作用下，上海在發(fā)展進程中面臨的重要問題之一是局部性勞動力供給不足，這既影響到經濟社會的全面協調發(fā)展，也影響到實現更高質量就業(yè)。

（二）未來上海產業(yè)結構轉變與經濟發(fā)展升級對實現更高質量就業(yè)具有重要影響

在當前經濟步入新常態(tài)、經濟增速下降而產業(yè)結構調整加快以及人口年齡結構急劇變動的背景下，第三產業(yè)在國內生產總值中的比重不斷提升，現代服務業(yè)加速發(fā)展的同時傳統服務業(yè)的能級不斷提升。無論是高端服務業(yè)還是傳統服務業(yè)均面臨著勞動力供給不足的問題，處于中間地帶的行業(yè)則面臨著較為突出的勞動力供給大于需求的問題。正是兩端勞動力供給不足與中間地帶勞動力供給大于需求的現象，造成了失業(yè)與空崗并存。就業(yè)總量持續(xù)上升與就業(yè)結構矛盾突出的情況，對推動更高質量就業(yè)提出了更為嚴峻的要求。

（三）收入分配體制對未來推動實現更高質量就業(yè)具有重要影響

不斷提高勞動者人力資本水平與收入水平是推動更高質量就業(yè)的重要內涵。近年來上海收入水平不斷提升，處于全國前列，勞動者報酬份額在國內生產總值中的比例也較高。但相對于推動實現更高質量就業(yè)的要求，微觀層面的城鄉(xiāng)居民收入水平以及宏觀層面的勞動者報酬份額在國內生產總值中的比重均有待進一步提升，并需要不斷縮小收入分配差距，通過不斷提高勞動者的收入有效推動實現更高質量就業(yè)。而勞動者收入水平的提升勢必將進一步推動用工成本上升，在用工成本已處于較高水平的情況下，如何確保在不斷提升勞動生產率的前提下不斷提升勞動者收入水平及擴大就業(yè)，是影響未來能否實現更高質量就業(yè)的關鍵要素之一。

（四）職業(yè)培訓狀況仍難以有效滿足推動實現更高質量就業(yè)的需求

不斷提升勞動者的人力資本水平與提升勞動者的就業(yè)能力是推動實現更高質量就業(yè)的關鍵所在，在教育水平既定的基礎上不斷參加高質量與成體系的職業(yè)培訓是提升勞動者就業(yè)能力的重要保障。就職業(yè)培訓體系發(fā)展現狀而言，距終身教育體系與提供切實符合勞動力需求的職業(yè)培訓尚有較大的差距。需要更進一步提升職業(yè)培訓的有效性與針對性，尤其是加大對中低端勞動力與外來農民工的培訓，努力提升所有勞動力的人力資本水平，以不斷推動實現更高質量就業(yè)。

（五）人工成本的不斷上升影響到實現更高質量就業(yè)

隨著勞動者人力資本水平的不斷提升、勞動者供給需求形勢的逐步變動以及最低工資水平不斷上升，近年來勞動者人工成本上漲趨勢較為明顯。同時，勞動者收入水平的上升也是實現更高質量就業(yè)的必要前提之一。但人工成本的過快上升不利于企業(yè)吸納就業(yè)，反而會影響到實現更高質量就業(yè)。如何有效應對人工成本的不斷上升是影響到推動實現更高質量就業(yè)的重要問題。

（六）政府促進就業(yè)的努力在一定程度上成為促進就業(yè)的障礙

過猶不及，過多的政府促進就業(yè)的努力極有可能影響到勞動力市場配置勞動力資源決定性作用的發(fā)揮，以及替代了本應由勞動力市場承擔的責任，而且也存在效率較低和權力尋租之嫌。政府較多承擔了本應由市場承擔的職能，而對其應該承擔的促進勞動力市場發(fā)育以及健全完善職業(yè)培訓體系等關注不足。盡快合理界定政府與市場在促進就業(yè)中的作用，不斷改進政府調節(jié)就業(yè)的方式與方法，持續(xù)提升政府調節(jié)就業(yè)的效率，是推動實現更高質量就業(yè)的重要保障與必要前提。

五、實現上海更高質量就業(yè)的對策建議

針對上文討論的影響上海實現更高質量就業(yè)的問題和因素，筆者提出如下的對策建議，以便更好地推進實現更高質量就業(yè)。

第一，大力發(fā)展職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓，不斷提升勞動者人力資本水平，以滿足經濟社會發(fā)展對中高端勞動力的需求。針對包括青年勞動者、高校畢業(yè)生等在內的特殊就業(yè)群體，采取量體裁衣的有效措施，不斷提升其就業(yè)與職業(yè)轉換能力。通過加強高素質勞動力投入來推進經濟社會發(fā)展，發(fā)揮經濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位的作用。

第二，積極發(fā)揮勞動力市場、政府、企業(yè)、勞動者、家庭與社會的合力，有效發(fā)揮勞動力市場配置勞動力資源的決定性作用。不斷提高政府促進就業(yè)效率，努力提升企業(yè)吸納就業(yè)能力，奠定有效促進就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的家庭與社會氛圍，持續(xù)擴大就業(yè)總量，積極完善就業(yè)結構，不斷提升就業(yè)質量。持續(xù)健全完善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮“互聯網+”推動大眾創(chuàng)業(yè)與萬眾創(chuàng)新的作用，構建鼓勵創(chuàng)業(yè)的城市文化與社會氛圍，深入促進新興業(yè)態(tài)發(fā)展，切實發(fā)揮創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)的作用。

第三，進一步健全完善就業(yè)托底機制，在推進就業(yè)托底機制的作用上有效發(fā)揮勞動力的主觀能動性，切實轉變就業(yè)觀念。積極健全完善就業(yè)預警機制，針對勞動力市場存在的突發(fā)問題及時采取應對措施。進一步構建和諧勞動關系，有效維護勞動者權益，適時制訂修改完善勞動政策法規(guī)，推進勞動合同簽訂與工資集體協商機制，持續(xù)健全完善失業(yè)保險體系，更有效地發(fā)揮失業(yè)保險體系推動就業(yè)的應有作用。

第四，深入推進城市空間結構調整，有效加快郊區(qū)新城建設步伐，充分發(fā)揮郊區(qū)新城分流人口、擴大就業(yè)與推動增長的應有作用。

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[編輯：牛雪峰]

［中圖分類號］F249.275.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-7753（2016）02-0008-05

[收稿日期]2016-02-14

[作者簡介]劉社建（1973— ），男，河南安陽人，經濟學博士，上海社會科學院研究員、博士生導師，主要研究方向：促進就業(yè)、擴大消費。