楊玲

摘要：隨著高等教育的快速發(fā)展和教育體制的深層次改革，高校預(yù)算管理中的問(wèn)題日益突出?；诖?，本文將戰(zhàn)略管理理論和績(jī)效預(yù)算理論引入高校預(yù)算管理，使用平衡計(jì)分卡將組織戰(zhàn)略和評(píng)價(jià)指標(biāo)建立起聯(lián)系，構(gòu)建出以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期提高教育資源配置效益和高校核心競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞：高校 戰(zhàn)略管理 績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文系2013年河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“量化評(píng)價(jià)角度下高校全過(guò)程預(yù)算管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：132400411330）和2015年鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院教育科學(xué)研究基金項(xiàng)目“財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：zhjy15-13）的階段性成果。

一、引言

預(yù)算管理，是指高校在戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向作用下，對(duì)學(xué)校內(nèi)部各院系、職能部門(mén)的各種資源進(jìn)行分配、使用、監(jiān)督和考核，它貫穿于學(xué)校財(cái)務(wù)工作的整個(gè)過(guò)程，是高等學(xué)校各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的依據(jù)和保證。隨著高?？缭绞桨l(fā)展和政府預(yù)算體制改革推進(jìn)，高校預(yù)算管理出現(xiàn)了一系列亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)前高校普遍采用的預(yù)算編制方法不夠規(guī)范，不符合公開(kāi)和透明原則；預(yù)算執(zhí)行存在控制不嚴(yán)、責(zé)任不清、監(jiān)督不到位等問(wèn)題；預(yù)算評(píng)價(jià)方面缺乏科學(xué)合理的考核機(jī)制和行之有效的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于存在的前述問(wèn)題，本文將企業(yè)戰(zhàn)略管理理論、績(jī)效預(yù)算理論引入高校預(yù)算當(dāng)中，將戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)預(yù)算有機(jī)結(jié)合在一起，試圖構(gòu)建出以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二、基于戰(zhàn)略管理的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制

（一）以戰(zhàn)略為指引的高校預(yù)算目標(biāo)層級(jí)

1、高校戰(zhàn)略的制定

高校戰(zhàn)略是依據(jù)學(xué)校發(fā)展使命制定的，是高校發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)和指導(dǎo)性綱領(lǐng)，包括高校戰(zhàn)略定位及目標(biāo)、高校在不同戰(zhàn)略階段的發(fā)展重點(diǎn)、高校實(shí)施的戰(zhàn)略措施和保障。戰(zhàn)略目標(biāo)是學(xué)校在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)總體性和方向性的努力目標(biāo)，是學(xué)校應(yīng)對(duì)重大事項(xiàng)的行動(dòng)指南。從學(xué)術(shù)角度對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)有不同的描述，在重要性上，它對(duì)高校有決定性意義，在實(shí)質(zhì)上，它意味著創(chuàng)新和改革。高校戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容包括辦學(xué)思路、學(xué)校規(guī)模、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)以及高校的影響力等。目標(biāo)確定后，就需要將其分解為具體的、可行的計(jì)劃，也就是高校預(yù)算編制。

2、預(yù)算目標(biāo)層級(jí)的建立

戰(zhàn)略目標(biāo)是高校未來(lái)努力的方向，包括資源分配方法、發(fā)展愿景和財(cái)務(wù)管理體制，是制定高校財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)的依據(jù)。學(xué)校預(yù)算部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解，建立預(yù)算目標(biāo)層級(jí)并據(jù)此編制財(cái)務(wù)預(yù)算。預(yù)算目標(biāo)層級(jí)包括長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和根據(jù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)分解的各階段目標(biāo)。學(xué)校根據(jù)各階段目標(biāo)編制學(xué)校層面的預(yù)算目標(biāo)，各單位應(yīng)根據(jù)年度工作計(jì)劃結(jié)合所需要的人力資源和其他物力、財(cái)力資源編制本單位預(yù)算。

（二）績(jī)效預(yù)算和以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算管理程序

績(jī)效預(yù)算是高校依據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)制定事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定完成計(jì)劃所需要支出的預(yù)算形式。它的特點(diǎn)是按計(jì)劃編制預(yù)算，按預(yù)算決定成本，最后根據(jù)效益衡量組織的業(yè)績(jī)，其對(duì)于監(jiān)控支出、防止浪費(fèi)、提高預(yù)算資金使用效益有積極意義。從上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，在全球范圍內(nèi)預(yù)算改革的重點(diǎn)放在能有效提高政府效率的績(jī)效預(yù)算上。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效預(yù)算對(duì)提高政府資源配置效率、改善公共部門(mén)績(jī)效等方面取得顯著成效。

完善的績(jī)效預(yù)算管理應(yīng)該在每一個(gè)環(huán)節(jié)都建立起標(biāo)準(zhǔn)流程，以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算管理程序包括：戰(zhàn)略目標(biāo)、預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算激勵(lì)與約束九個(gè)環(huán)節(jié)組成，見(jiàn)圖1。九個(gè)環(huán)節(jié)間相互促進(jìn)、相互輔助，它們形成的不僅僅是單循環(huán)，而是復(fù)合循環(huán)。

預(yù)算執(zhí)行也就是具體實(shí)施預(yù)算的過(guò)程，是高校預(yù)算目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而預(yù)算控制則是通過(guò)嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行日常的監(jiān)控，讓預(yù)算能真正得到貫徹執(zhí)行?？?jī)效評(píng)價(jià)是評(píng)估高校預(yù)算執(zhí)行情況的有效工具，它是對(duì)各預(yù)算單位執(zhí)行結(jié)果的考核，能夠完整、準(zhǔn)確地反映預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，依據(jù)之前確定的預(yù)算目標(biāo)，對(duì)執(zhí)行預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行分析并做出合理的評(píng)價(jià)。所以，構(gòu)建科學(xué)的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是實(shí)現(xiàn)組織預(yù)算目標(biāo)和最終完成戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵。戰(zhàn)略目標(biāo)不同，高校的預(yù)算目標(biāo)和構(gòu)建的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也會(huì)有所區(qū)別。因此，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)必須以戰(zhàn)略為指引，將戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行量化分解，產(chǎn)生具體目標(biāo)值，作為各預(yù)算單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）平衡計(jì)分卡在高校績(jī)效預(yù)算中的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡從卡普蘭和諾頓提出之后，就被廣泛地應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略和績(jī)效管理當(dāng)中。它以組織戰(zhàn)略為中心，從客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)、財(cái)務(wù)四個(gè)相互聯(lián)系的角度去分析實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的主要驅(qū)動(dòng)因素，并據(jù)此建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)指標(biāo)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，保證組織戰(zhàn)略得到有效的貫徹。高校與企業(yè)的區(qū)別在于，學(xué)校是非營(yíng)利性組織，它的目的是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，主要追求的是社會(huì)效益，滿足社會(huì)需要，而不是單純追求經(jīng)濟(jì)效益。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)體系不僅包括財(cái)務(wù)指標(biāo)，非財(cái)務(wù)指標(biāo)也應(yīng)該考慮進(jìn)去。平衡計(jì)分卡將高校戰(zhàn)略細(xì)化為業(yè)績(jī)衡量指標(biāo)，為戰(zhàn)略實(shí)施提供標(biāo)準(zhǔn)。衡量指標(biāo)以可以量化的財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，非財(cái)務(wù)指標(biāo)偏重于對(duì)學(xué)校發(fā)展能力的評(píng)價(jià)。

三、以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

依據(jù)平衡計(jì)分卡方法從四個(gè)角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的模型，建立一套全面的、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系是將目標(biāo)分解之后選取的既相互聯(lián)系又相互補(bǔ)充的重要指標(biāo)的組合。指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)做到全面中突出重點(diǎn)，所選指標(biāo)從不同角度揭示高校預(yù)算績(jī)效，并對(duì)預(yù)算管理有引導(dǎo)作用；指標(biāo)要易于操作、含義明確、分類清楚，方便使用人員理解；指標(biāo)應(yīng)在高校管理者可以控制的范圍之內(nèi)，并且具有一定挑戰(zhàn)性從而激發(fā)預(yù)算執(zhí)行單位的工作潛力。基于上述設(shè)計(jì)原則并結(jié)合層次分析法思想，可以從客戶層面、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)層面、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)層面、財(cái)務(wù)層面四個(gè)角度構(gòu)建以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。在每個(gè)層面中提取多個(gè)具體指標(biāo)，四個(gè)層面之間存在著驅(qū)動(dòng)關(guān)系，能夠引導(dǎo)高校的預(yù)算參與者最終完成預(yù)算目標(biāo)。

高校屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，收入來(lái)源主要是財(cái)政撥款和事業(yè)收入，為高校事業(yè)發(fā)展提供財(cái)力保障。財(cái)務(wù)績(jī)效主要從財(cái)務(wù)綜合實(shí)力、財(cái)務(wù)償債能力和財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)綜合實(shí)力要有具體的財(cái)務(wù)指標(biāo)，通過(guò)資產(chǎn)總額、財(cái)政撥款額、事業(yè)收入反映學(xué)校的資源狀況；財(cái)務(wù)償債能力是一個(gè)學(xué)校用其資產(chǎn)償還到期債務(wù)的能力，包括長(zhǎng)期債務(wù)和短期債務(wù)，該指標(biāo)和學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略密切關(guān)聯(lián)，重視償債能力的評(píng)價(jià)，能夠有效控制高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)學(xué)校自身、債權(quán)人、政府都具有非常重要的意義；財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效是該年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的

直接體現(xiàn)，通過(guò)對(duì)預(yù)算完成情況、運(yùn)營(yíng)效果的評(píng)價(jià)，為高校對(duì)各預(yù)算單位進(jìn)行年度考核提供數(shù)據(jù)依據(jù)，從而在下一年度調(diào)整預(yù)算分配方案，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)和約束作用。學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)目的在于保證高校教學(xué)和科研水平的前沿性，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，為學(xué)校的持續(xù)發(fā)展提供人才資源和信息資源。高校內(nèi)部經(jīng)營(yíng)層面主要是教學(xué)和科研，其最重要的職能是培養(yǎng)高素質(zhì)人才和進(jìn)行科技創(chuàng)新。所以對(duì)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)就非常必

要，需要設(shè)置相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。高校的客戶包括學(xué)生和社會(huì)，通過(guò)學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量、社會(huì)滿意度和為社會(huì)提供培訓(xùn)、技術(shù)等各種服務(wù)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，可以反映高校在人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)上的能力。

四、結(jié)束語(yǔ)

在具體使用過(guò)程中，上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不是固定不變的。隨著學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境變化和戰(zhàn)略發(fā)展階段的不同，每個(gè)指標(biāo)的重要程度也會(huì)不一樣，有的評(píng)價(jià)指標(biāo)會(huì)意義不大，需要增加新的指標(biāo)，高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展策略去重新修訂、選取合適的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。本文將企業(yè)戰(zhàn)略管理理論和績(jī)效預(yù)算理論應(yīng)用于高校預(yù)算中，建立了一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)、財(cái)務(wù)四個(gè)層面驅(qū)動(dòng)高校戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。目前，以戰(zhàn)略為指引的高?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在我國(guó)高校應(yīng)用還處在起步階段，實(shí)際使用中遇到的問(wèn)題也很多，需要在實(shí)踐中不斷完善。

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