彭曉帥

(云南大學(xué)　公共管理學(xué)院，云南　昆明　650091)

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嵌入性視角下我國(guó)陸地邊疆治理能力提升研究

彭曉帥

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091)

摘要：陸地邊疆地區(qū)政府在縱向的行政網(wǎng)絡(luò)和橫向的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的交叉點(diǎn)上施行治理，嵌入性概念的引入有利于分析兩種網(wǎng)絡(luò)對(duì)陸地邊疆治理能力的影響。行政網(wǎng)絡(luò)作為陸地邊疆治理的主導(dǎo)力量，對(duì)陸地邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共政策能力、公共服務(wù)供給能力和維護(hù)政府公信力能力具有重要影響。但行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有不同的性質(zhì)和功能，如果兩者無(wú)法有效契合，邊疆治理效能將會(huì)大打折扣。因此,為了實(shí)現(xiàn)陸地邊疆治理能力的有效提升，應(yīng)該在關(guān)注行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部協(xié)調(diào)的同時(shí),注重行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)間的融合。

關(guān)鍵詞：嵌入性；陸地邊疆治理；能力提升

隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，陸地邊疆地區(qū)復(fù)雜的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境造成邊疆治理困境日益凸顯，傳統(tǒng)的邊疆治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今的治理環(huán)境，陸地邊疆地區(qū)政府面臨著巨大的治理壓力。但陸地邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展、穩(wěn)定和安全具有重要意義,研究我國(guó)陸地邊疆治理能力建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文將“嵌入性”概念引入陸地邊疆治理領(lǐng)域，能夠充分考察影響陸地邊疆治理能力提升的因素，探尋在稀缺政府治理資源的現(xiàn)況下，實(shí)現(xiàn)我國(guó)陸地邊疆治理能力的有效提升。

一、“嵌入性”概念及其移植的適用性

卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中首次提出了“嵌入性”概念，他指出：“人類(lèi)經(jīng)濟(jì)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中?！盵1](P46)馬克·格蘭諾維特通過(guò)把制度框架和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合分析經(jīng)濟(jì)行為、制度框架和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系，指出：“嵌入是指二元關(guān)系以及整個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)交易結(jié)果的影響?！盵2]沙龍·祖金與保羅·狄馬喬進(jìn)一步拓展了這一概念，認(rèn)為：“嵌入是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在認(rèn)知、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治制度方面的情景依存的本質(zhì)?！盵3]雖然不同的學(xué)者對(duì)“嵌入性”概念各有側(cè)重,但卻有著相同的思想本質(zhì)：行為主體的所有活動(dòng)不僅處于其特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且都處于更為龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并受其中各種因素的影響和制約。也就是說(shuō)，各種行為主體都以不同的方式嵌入社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，其行為及結(jié)果不僅受其特定網(wǎng)絡(luò)的影響，而且還與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的組織、個(gè)人、文化和制度等多種因素以復(fù)雜方式進(jìn)行互動(dòng)。

“治理”一詞的極度泛化促使其變得包羅萬(wàn)象，內(nèi)容龐雜。本文從公共行政的角度來(lái)界定治理，它是指“在自組織網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)上, 政府參與其中并起‘元治理’作用, 政府與自組織形成互動(dòng)型治理網(wǎng)絡(luò), 共同謀求公共利益最大化的治理形式。”[4]那么，進(jìn)一步分析，何為邊疆治理？邊疆治理即是指在政府主導(dǎo)下，同處于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的多元治理主體為謀求邊疆利益的最大化而不斷互動(dòng)的活動(dòng)和過(guò)程。邊疆治理無(wú)法獨(dú)立在行政網(wǎng)絡(luò)的封閉空間內(nèi)發(fā)生，需要通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與多元邊疆治理主體進(jìn)行互動(dòng)而產(chǎn)生效能。行政網(wǎng)絡(luò)的政治影響和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)群體的認(rèn)知、文化背景以及能力結(jié)構(gòu)對(duì)邊疆治理的效能具有顯著影響。而“嵌入性”的概念正是用來(lái)分析組織的運(yùn)行和發(fā)展與政治、文化和社會(huì)資本等環(huán)境因素之間的互動(dòng)關(guān)系的。因此，在不影響其核心觀點(diǎn)的前提下，我們可將其引入到我國(guó)的陸地邊疆治理研究中，分析行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)陸地邊疆地區(qū)政府治理能力的影響，進(jìn)而構(gòu)建出提升陸地邊疆治理能力的可行路徑。

二、陸地邊疆地區(qū)政府所處的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境

陸地邊疆地區(qū)政府被同時(shí)嵌入科層制的行政網(wǎng)絡(luò)和更為宏大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中?！扒罢呔哂衅毡樾浴⒁话阈缘奶攸c(diǎn)，即公事公辦，按制度辦事；而后者則隱含著特殊性關(guān)系，即成員間的互動(dòng)因其各自社會(huì)關(guān)系的差異而迥然不同?！盵5](P40～55)基于嚴(yán)密等級(jí)制度的行政網(wǎng)絡(luò)所遵從的是“命令—服從”的行動(dòng)邏輯。在這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)力關(guān)系是自上而下垂直分布的，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府具有很強(qiáng)的依賴性,上級(jí)政府的命令就像中樞神經(jīng)系統(tǒng)一樣，時(shí)刻控制著下級(jí)政府的行為，從而能夠確保各項(xiàng)政策在行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部得以有效貫徹推進(jìn)。但需要指出的是，行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部資源存在稀缺性，且行為主體的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、文化背景等具有較高同質(zhì)性。因此，政府內(nèi)部知識(shí)、信息具有很高的冗余度。

任何社會(huì)活動(dòng)都必須在特定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中進(jìn)行，邊疆治理也概莫能外。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中不同的文化、制度相互交融，而不同種類(lèi)的文化和制度是“人們?yōu)檫m應(yīng)其所處的環(huán)境，在長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活中創(chuàng)造、積累、運(yùn)用和傳習(xí)的知識(shí)與技能，其規(guī)定著的不同的價(jià)值規(guī)范、倫理道德和行為規(guī)則?！盵6](P6～11)其對(duì)行為主體的行為選擇具有很強(qiáng)的約束性，而且任何事物都要經(jīng)過(guò)特定的文化和制度模式的過(guò)濾，才會(huì)被生活于其中的行為主體所接受。因此，行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所推崇的文化和制度的差異化，會(huì)在一定程度上制約陸地邊疆地區(qū)政府相關(guān)制度和政策的有效推行。但是，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系通常擁有行政網(wǎng)絡(luò)所缺乏的異質(zhì)性資源，這種異質(zhì)性資源對(duì)處于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的行為主體更具價(jià)值。

三、陸地邊疆治理困境的嵌入性分析

“從國(guó)家的民族結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)典型的多民族國(guó)家。而國(guó)家的‘多民族’性質(zhì)，在邊疆地區(qū)表現(xiàn)得最為突出?！盵7](P11～17)這使得邊疆地區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中存在著多元的民族文化、宗教信仰和價(jià)值觀體系。由于陸地邊疆地區(qū)特殊的自然環(huán)境和發(fā)展歷程，大部分少數(shù)民族的民族文化、宗教信仰和價(jià)值觀體系在其生產(chǎn)、生活和交往中還占據(jù)著重要的認(rèn)同地位，對(duì)其行為選擇有著巨大的慣性影響力，導(dǎo)致社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的推行困難重重，造成邊疆地區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和維護(hù)政府公信力能力提升受困。此外，在某種程度上，當(dāng)前，我國(guó)陸地邊疆治理框架基本上是承襲傳統(tǒng)意義上的邊疆治理框架,即國(guó)家主導(dǎo)和政府驅(qū)動(dòng)的一元化邊疆治理模式，無(wú)法形成網(wǎng)絡(luò)間的信息共享和資源互補(bǔ)機(jī)制，造成政府公共政策能力不足、公共服務(wù)供給能力有限的局面。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力受限

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度作為約束人們行為及其相互關(guān)系的一套行為規(guī)則，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響。制度可分為正式制度和非正式制度，二者相互聯(lián)系、相互制約。有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正式制度是行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部根據(jù)宏觀的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，通過(guò)一定的程序制定的,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要推動(dòng)作用；而非正式制度是陸地邊疆地區(qū)在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中所產(chǎn)生的與之相適應(yīng)的宗教信仰、民族文化、意識(shí)形態(tài)以及價(jià)值觀體系。這些非正式制度具有更明顯的地域和群體特征，并廣泛存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。正如青木昌彥所說(shuō)，“即使能從國(guó)外借鑒良好的正式規(guī)則，如果本地非正式規(guī)則因?yàn)槎栊远粫r(shí)難以變化，新借鑒來(lái)的正式規(guī)則和舊有的非正式規(guī)則就勢(shì)必產(chǎn)生沖突。其結(jié)果，借鑒來(lái)的制度可能根本就無(wú)法執(zhí)行。”[8]社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的非正式制度對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的行為選擇具有很強(qiáng)的約束性，從而對(duì)正式制度安排的合法性起著決定性的作用。基于行政網(wǎng)絡(luò)而構(gòu)建的正式制度若要達(dá)到預(yù)期效果，就必須與相應(yīng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的非正式制度安排相契合，減少兩者沖突，確保正式制度的有效推行。

陸地邊疆地區(qū)特殊的自然環(huán)境使得其在新中國(guó)成立前一直處于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)或半自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。新中國(guó)成立后,“直過(guò)區(qū)”的發(fā)展歷程造成這些地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制不完善，大多數(shù)地區(qū)延續(xù)了自然經(jīng)濟(jì)中封閉式的家族中心主義價(jià)值取向。受這種價(jià)值取向的影響，邊疆經(jīng)濟(jì)主體僅追求其基本需求的滿足，自給自足和重農(nóng)輕商觀念深重，造成陸地邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)元素缺乏流動(dòng)性。而且，受傳統(tǒng)宗教文化的影響，多數(shù)陸地邊疆民族信奉“命運(yùn)天定”的觀念，再加上陸地邊疆地區(qū)長(zhǎng)期的物質(zhì)匱乏所形成的平均主義價(jià)值觀，使得陸地邊疆地區(qū)缺乏競(jìng)爭(zhēng)觀念。而流動(dòng)性和競(jìng)爭(zhēng)性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩大特征，可以以價(jià)值最大化為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。陸地邊疆地區(qū)形成的與其原始的自然經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的非正式制度有別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。而傳統(tǒng)的陸地邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式只注重通過(guò)行政網(wǎng)絡(luò)自上而下地導(dǎo)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，忽視了非正式制度對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束作用，使得存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中非正式制度與正式的經(jīng)濟(jì)制度安排格格不入，造成陸地邊疆地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力受限。

(二)公共政策能力不足

邊疆地區(qū)政府在治理進(jìn)程中要有效達(dá)成既定的政策目標(biāo)就必須有力推動(dòng)相關(guān)政策的“落地”。正式的行政網(wǎng)絡(luò)作為一種制度性框架，為其內(nèi)部行為主體構(gòu)建了明確的行為模式。政策制定者可以依靠強(qiáng)制性的行政權(quán)力對(duì)執(zhí)行者進(jìn)行縱向控制,確保政策在行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部自上而下地有效推行。然而，政策能否達(dá)到既定目標(biāo)，不是政策制定者和執(zhí)行者能夠完全決定的事情，而是在很大程度上取決于目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度。正如阿爾蒙德所言，“公民對(duì)政治體系的權(quán)威性輸出是否服從, 在一定程度上就取決于一國(guó)人民的‘服從傾向’……這在很大程度上同全體人民或某些集團(tuán)中通行的感情、價(jià)值觀和其他態(tài)度有很大關(guān)系……為了規(guī)勸和說(shuō)服公民采取某種所需的行為，領(lǐng)導(dǎo)人都求助于文化、價(jià)值觀、感情和信仰?！盵8]政策的目標(biāo)團(tuán)體嵌于更為廣闊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中,文化、信仰等價(jià)值層面都會(huì)對(duì)其行為選擇產(chǎn)生影響。為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，政策的制定要與其所處的政策環(huán)境相適應(yīng)，它既要符合于特定的政策問(wèn)題、社會(huì)環(huán)境，又要與目標(biāo)群體的特征相匹配。

雖然，我國(guó)大部分陸地邊疆地區(qū)都屬于民族區(qū)域自治的范圍，但治理政策的制定始終是“自上而下”的模式。這種模式是典型的“官-民”二元結(jié)構(gòu)，政府處于絕對(duì)的主導(dǎo)和支配地位，而民眾則基本上處于被動(dòng)接受者的位置。政策制定所依賴的信息和知識(shí)主要來(lái)源于行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，忽視了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中諸如政策目標(biāo)群體的民族文化、宗教信仰和價(jià)值觀等相關(guān)因素。然而基于一定文化、信仰和價(jià)值觀的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在邊疆地區(qū)政府和政策目標(biāo)群體之間形成了一種類(lèi)似“過(guò)濾網(wǎng)”的結(jié)構(gòu)。任何邊疆治理政策要被政策目標(biāo)群體所認(rèn)同，就必須要通過(guò)這層“政策過(guò)濾網(wǎng)”的過(guò)濾和篩選。假若，因“自上而下”的政策制定模式對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)因素的忽略致使政策在很大程度上不能較好契合政策目標(biāo)群體的民族文化、宗教信仰和價(jià)值觀。那么，此時(shí)該項(xiàng)政策就會(huì)受到目標(biāo)群體的抵制，最終會(huì)使治理政策執(zhí)行受阻。

(三)公共服務(wù)供給能力不足

我國(guó)的陸地邊疆治理依舊采用“自上而下”的治理模式。公共服務(wù)的供給并不是根據(jù)陸地邊疆地區(qū)的實(shí)際需求而決定的，在很大程度上是陸地邊疆治理機(jī)構(gòu)在中央政府指示的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自的政績(jī)需求而決定的。這種供給模式會(huì)造成公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)失衡，無(wú)法滿足邊疆民眾的實(shí)際需求。再則，我國(guó)邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族文化、宗教信仰和生產(chǎn)生活方式多元化，使得邊疆民眾對(duì)公共服務(wù)的需求具有多樣性?！白陨隙隆钡墓卜?wù)供給模式所提供的同質(zhì)化公共服務(wù)和產(chǎn)品無(wú)法滿足邊疆民眾多元化的需求。而邊疆少數(shù)民族 “大雜居，小聚居”的特點(diǎn)，所造成的同一行政區(qū)域生活著不同民族的居民，具有不同的公共服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)，無(wú)疑加劇了陸地邊疆地區(qū)公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)失衡。

陸地邊疆地區(qū)特殊的自然環(huán)境使得人口分布極不均衡，人口密度小且分散。但許多公共服務(wù)的投入較大，只有達(dá)到一定的人口規(guī)模才有一定的供給價(jià)值。如果全部地區(qū)均等供應(yīng)，公共服務(wù)的人均供給成本將會(huì)激增。而我國(guó)陸地邊疆地區(qū)整體上處于僻遠(yuǎn)地區(qū)，自然環(huán)境惡劣、交通運(yùn)輸不便、人才和技術(shù)欠缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，基層政府財(cái)政收入較少。分稅制改革以后，多種地方稅種被廢除，特別是“營(yíng)改增”的全國(guó)推行，使得本應(yīng)由地方政府收取的營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變成增值稅改由中央收取，地方稅的稅基被不斷蠶食，地方財(cái)政收入不斷縮減。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然能夠在一定程度上緩解地方的財(cái)政壓力，但由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定標(biāo)準(zhǔn)的非科學(xué)化和專項(xiàng)資金投入比例的不斷攀升，造成邊疆地區(qū)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，配套資金比例卻不斷升高，自主支配的財(cái)政收入不斷減少。此外，由于缺乏有關(guān)明確劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的法律，使得中央不斷下放事權(quán)而上收財(cái)權(quán)，造成地方政府的財(cái)事權(quán)脫節(jié)，承擔(dān)著巨大的財(cái)政壓力。省級(jí)政府稅收分配自由裁量權(quán)的隨意性，無(wú)疑加劇了邊疆地區(qū)政府的財(cái)政困境。邊疆地區(qū)政府面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，不可能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。這種不均等現(xiàn)象會(huì)使那些享受到相對(duì)較少公共服務(wù)的少數(shù)民族群眾產(chǎn)生“相對(duì)被剝奪感”，可能引發(fā)較大的沖突，增加危及邊疆安全的不穩(wěn)定因素。

(四)維護(hù)政府公信力的能力受阻

邊疆地區(qū)政府的公信力是該地區(qū)政府通過(guò)其治理行為及產(chǎn)生的治理效能獲得邊疆民眾信任、支持與認(rèn)同的能力，本質(zhì)上是一種政治認(rèn)同。政府公信力以利益、制度與價(jià)值認(rèn)同為基礎(chǔ)，其中價(jià)值認(rèn)同是政府公信力生成的核心因素,是利益認(rèn)同和制度認(rèn)同得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。我國(guó)的陸地邊疆地區(qū)生活著眾多少數(shù)民族,各個(gè)民族都是在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中不斷凝聚起來(lái)的人類(lèi)共同體，擁有基于各自的民族文化和宗教信仰而形成的民族價(jià)值觀，并與基于行政網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的政府所推崇的核心價(jià)值觀同存于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。擁有某一個(gè)民族身份的人往往就對(duì)本民族的民族價(jià)值觀有著與生俱來(lái)的認(rèn)同意識(shí)。但對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同卻并非與生俱來(lái)的，而是隨著國(guó)家的形成與生存環(huán)境的變化不斷構(gòu)建的。在邊疆復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中,社會(huì)主義核心價(jià)值觀可以被強(qiáng)化,也有可能在民族價(jià)值觀的影響下被弱化,甚至產(chǎn)生背離。核心價(jià)值觀的認(rèn)同程度和所處地位，對(duì)政府公信力的生成具有決定性的意義，從而對(duì)邊疆地區(qū)的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。在邊疆地區(qū)這兩種價(jià)值間存在復(fù)雜的關(guān)系，核心價(jià)值觀的認(rèn)同程度是行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相互作用的結(jié)果。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和各項(xiàng)民族政策的有效推行，陸地邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共服務(wù)供給能力不斷提升、相應(yīng)的制度建設(shè)不斷完善，為政府公信力的生成提供了良好的利益認(rèn)同和制度認(rèn)同基礎(chǔ)，政府公信力也相應(yīng)提高。大量的調(diào)查表明，雖然隨著各項(xiàng)政策制度的不斷完善，邊疆地區(qū)的公共服務(wù)供給能力相應(yīng)提高，但是在許多邊疆地區(qū)，甚至在一些相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，國(guó)家提供的公共文化產(chǎn)品仍然是非常有限的，除了電視之外，大多數(shù)民眾不能和國(guó)家的核心價(jià)值觀進(jìn)行密切的接觸。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的傳播乏力，影響了核心價(jià)值觀在陸地邊疆地區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中主導(dǎo)地位的持續(xù)強(qiáng)化，成為制約陸地邊疆地區(qū)政府公信力提升的瓶頸。

四、陸地邊疆地區(qū)政府的治理能力建構(gòu)路徑

稅權(quán)上收、稅基縮減和事權(quán)擴(kuò)充等行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部因素，使邊疆地區(qū)政府財(cái)政資金短缺，邊疆治理能力遭到禁錮。通過(guò)改善行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的財(cái)事協(xié)調(diào)機(jī)制，雖然可以在一定程度上緩解邊疆地區(qū)政府在治理過(guò)程中的財(cái)政壓力。但依據(jù)資源依賴?yán)碚?，任何組織都無(wú)法自給自足，也無(wú)法控制所有資源。行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部資源有限，僅靠改善行政網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部財(cái)事協(xié)調(diào)機(jī)制，無(wú)法填補(bǔ)由邊疆地區(qū)日益增長(zhǎng)的多元公共需求所帶來(lái)的財(cái)政缺口。由“自上而下”的治理模式而導(dǎo)致的有關(guān)民族文化、宗教信仰和多元利益訴求等異質(zhì)性信息的匱乏，使得政府的邊疆治理措施與邊疆現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。由于主流文化影響力的相對(duì)偏弱和民族政策的不利影響，造成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和核心價(jià)值觀遭遇推行困境，進(jìn)一步加劇了邊疆地區(qū)政府治理能力提升困境。因此，要徹底破解邊疆治理困境，實(shí)現(xiàn)邊疆治理能力的螺旋式提升，必須在協(xié)調(diào)行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部財(cái)事關(guān)系，并建立起行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的融合機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)邊疆地區(qū)的文化建設(shè)，構(gòu)建起文化和政策的引導(dǎo)機(jī)制。

(一)完善行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的財(cái)事協(xié)調(diào)機(jī)制

中央政府與地方政府間的財(cái)事權(quán)分配的模糊化、轉(zhuǎn)移支付制度的非科學(xué)化和省級(jí)政府稅收分配的隨意化造成陸地邊疆地區(qū)政府財(cái)政資金匱乏，進(jìn)而使得陸地邊疆治理行動(dòng)受限。要破解陸地邊疆地區(qū)政府的治理困境就必須先從以下幾方面入手，以消除行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)因素。

1.明確中央政府與地方政府間的財(cái)事分配制度和省級(jí)以下政府稅收分配規(guī)則

根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府與地方政府的財(cái)政收入與支出范圍應(yīng)建立在相應(yīng)的政府職能基礎(chǔ)上，以確保事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。但目前我國(guó)缺乏明確中央與地方財(cái)事分配的法律法規(guī)。現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定也比較模糊，中央不斷上收財(cái)權(quán)，而下放事權(quán)，造成地方財(cái)政“入不敷出”。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示：“2014年，中央一般公共財(cái)政收入64490億元，支出卻僅有22570億元；地方一般公共財(cái)政收入75860億元，財(cái)政支出卻高達(dá)129092億元，”[9]地方政府以54%的收入承擔(dān)著85%的支出。而且，我國(guó)省以下財(cái)政體制主要由省級(jí)政府確定，這導(dǎo)致省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的稅收分配具有很大的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)省級(jí)政府隨意克扣、挪用下級(jí)政府的應(yīng)得稅收分享，這在很大程度上加劇了地方政府的財(cái)政困境。因此，應(yīng)該首先建立完善有關(guān)法律法規(guī)，明確劃分中央與地方政府的事權(quán)分配，嚴(yán)格區(qū)分不同的稅權(quán)歸屬及確定合理的稅收分配比例。再則，制定明確的有關(guān)省級(jí)以下政府的稅收分配制度，限制省級(jí)政府有關(guān)稅收分配的行政裁量權(quán)的運(yùn)用隨意性，充分保障地方政府的應(yīng)得收入。

2.制定科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然能夠在一定程度上彌補(bǔ)地方政府收支不均引起的巨大財(cái)政缺口，但是我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立在稅收返還的基礎(chǔ)之上，而陸地邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了其獲得中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額極低，無(wú)法從根本上解決其財(cái)政資金緊缺的困境。而且，隨著中央專項(xiàng)資金投入比例的不斷擴(kuò)大，陸地邊疆地區(qū)政府面臨著巨大的配套資金壓力。因此，應(yīng)以科學(xué)化和規(guī)范化為目標(biāo)，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。以稅收返還為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不適合我國(guó)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡狀況，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，建立起依據(jù)不同地方政府的收支差額確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)調(diào)整一般轉(zhuǎn)移和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，以緩解地方配套資金的壓力，真正發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的靈活調(diào)節(jié)功能。

(二)建立雙重網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前陸地邊疆地區(qū)政府治理能力提升困境不僅源于財(cái)政資源匱乏,更與邊疆民族地區(qū)復(fù)雜多元的文化信仰和公共服務(wù)需求密切相關(guān)?！白陨隙隆钡囊辉卫砟Ｊ揭褵o(wú)法適應(yīng)邊疆地區(qū)的特殊治理環(huán)境?！安徽撌枪膊块T(mén)，還是私人部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。[10](P55)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠幫助陸地邊疆地區(qū)政府獲取治理能力提升所需的異質(zhì)性資源。因此，陸地邊疆地區(qū)政府想要有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，就必須打破行政網(wǎng)絡(luò)的壁壘，通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成不同形式的知識(shí)、能力和資源的整合機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)、公民參與和社會(huì)協(xié)作的三維治理結(jié)構(gòu)。

1.建立有效的公民參與機(jī)制

陸地邊疆治理政策的科學(xué)性和有效性依賴于全面、充分和可靠的信息。只有真正地體現(xiàn)尊重邊疆民族文化、宗教信仰和利益訴求的治理政策才能贏得邊疆民眾的理解、認(rèn)同和支持?！案骷?jí)政府及其官員由于管理范圍比較廣、工作領(lǐng)域比較多，對(duì)政策制定所需宏觀信息的獲取相對(duì)較充分，但對(duì)微觀信息掌握則相對(duì)較少?！盵11]陸地邊疆地區(qū)多元的民族文化、宗教信仰和利益訴求等社會(huì)因素制約著治理政策的有效認(rèn)同，而宏觀信息無(wú)法囊括邊疆地區(qū)復(fù)雜多樣的社會(huì)因素。但陸地邊疆民眾往往掌握著政府所需的與他們生活習(xí)俗密切相關(guān)的微觀和具體層面的異質(zhì)性信息。因此，要確保收集民情、凝聚民意，為治理政策的制定提供翔實(shí)可靠的信息，就要構(gòu)建有效的公民參與機(jī)制，打通行政網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的信息交流渠道，實(shí)現(xiàn)雙重網(wǎng)絡(luò)間的信息共享，為治理政策的順利推行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)非營(yíng)利組織參與，構(gòu)建有序高效的社會(huì)資源整合機(jī)制

薩拉蒙在《全球公民社會(huì)》中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：即使排除宗教團(tuán)體，22個(gè)被調(diào)查國(guó)的非營(yíng)利部門(mén)的產(chǎn)業(yè)資金高達(dá)1.1兆美元，其經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)了巴西、俄羅斯、加拿大和西班牙，可稱為世界第八大經(jīng)濟(jì)體。非營(yíng)利部門(mén)擁有龐大的社會(huì)資源，通過(guò)將非營(yíng)利部門(mén)納入邊疆治理主體的范疇可以充分整合社會(huì)資源，彌補(bǔ)陸地邊疆地區(qū)政府治理資源的不足。而且對(duì)于那些居住過(guò)于分散、流動(dòng)性很強(qiáng)或具有特殊化需求，陸地邊疆地區(qū)政府迫于巨大的財(cái)政壓力而無(wú)法顧及的邊疆民眾，非營(yíng)利部門(mén)可以依靠自身的靈活性和廣泛性優(yōu)勢(shì)，給予充分覆蓋，并提供多元化的服務(wù)。此外，非營(yíng)利部門(mén)分布廣泛，遍及社會(huì)各個(gè)角落，更能直接觸及邊疆民眾的利益訴求，能夠充當(dāng)政府和邊疆民眾間溝通的橋梁，將邊疆民眾的利益下情上傳，同時(shí)把政府的方針政策上情下達(dá)，強(qiáng)化政策認(rèn)同，提升陸地邊疆治理效能。由于陸地邊疆治理對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和安全具有重要意義，且政府的特殊性質(zhì)和地位使其在進(jìn)行資源獲取和治理規(guī)劃時(shí)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此政府部門(mén)應(yīng)承擔(dān)起構(gòu)建協(xié)作治理平臺(tái)和規(guī)則的角色，協(xié)調(diào)各治理主體之間的利益關(guān)系，避免在經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)下出現(xiàn)陸地邊疆治理的“碎片化”。

(三)構(gòu)建文化和政策的引導(dǎo)機(jī)制

千百年來(lái),陸地邊疆地區(qū)的傳統(tǒng)民族文化已經(jīng)滲入到民眾生活的方方面面,主流文化影響力的缺失而導(dǎo)致的民族文化影響力的增強(qiáng)，造成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度受阻和核心價(jià)值觀認(rèn)同程度的相對(duì)下降。而民族政策的民族價(jià)值觀取向無(wú)疑使問(wèn)題變得更加嚴(yán)峻。為了打破邊疆傳統(tǒng)民族文化對(duì)陸地邊疆治理能力的約束，應(yīng)該在加強(qiáng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的主流文化教育，培育新型的公民文化的同時(shí)，調(diào)整行政網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的政策制定的價(jià)值取向，從而構(gòu)建起文化和政策的雙重引導(dǎo)機(jī)制。

1.建立系統(tǒng)的主流文化教育體系

邊疆地區(qū)受傳統(tǒng)民族文化的熏陶已有數(shù)千年，要減弱或消除傳統(tǒng)民族文化對(duì)邊疆治理的不利影響，需要以系統(tǒng)的、廣泛的和滲透性的主流文化教育為土壤，讓邊疆民族在接受基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)上，逐步提高對(duì)主流文化的認(rèn)知，形成文化教育“涓滴效應(yīng)”，讓主流文化學(xué)習(xí)和傳承過(guò)程中潛移默化地轉(zhuǎn)變成指導(dǎo)公民行為的主導(dǎo)文化。此外，還應(yīng)加強(qiáng)文化公共品的投入，以形成合力效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)主流文化的影響力。最終，通過(guò)利用文化力量，消除傳統(tǒng)民族文化的不良影響，重塑一個(gè)與當(dāng)代陸地邊疆治理需求相適應(yīng)的文化實(shí)體，推動(dòng)陸地邊疆治理能力提升。

2．建立與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相適應(yīng)的民族政策

原來(lái)的民族政策的長(zhǎng)期執(zhí)行在一定程度上使得核心價(jià)值觀遭遇認(rèn)同危機(jī)，從而影響了政府公信力的構(gòu)建。因此，將原有的價(jià)值觀導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀導(dǎo)向。同時(shí)將邊疆各民族利益與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，改變傳統(tǒng)的以民族為對(duì)象的幫扶機(jī)制，確立民族身份與區(qū)域發(fā)展并重的新型幫扶機(jī)制，以增強(qiáng)陸地邊疆民眾對(duì)政府的認(rèn)同。

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〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

Study on the Enhancement of Governance Capacity of Chinese Borderlands from the Perspective of Embeddedness

PENG Xiao-shuai

(School of Public Administration, Yunnan University, Kunming， 650091, Yunnan, China)

Abstract:The government in the borderlands executes governance at the cross points between longitudinal administration network and horizontal social network. The introduction of the concept of embeddedness is good for analyzing the influence of them on governance capacity of Chinese borderlands. Administration network, as the leading force, has an important effect on the economic development capability, public policy capacity, public service provision ability and the ability to maintain the credibility of governments in the borderlands. However, these two networks have different properties and functions. If they are not well compatible with each other, the governance effectiveness will be reduced. Hence, to improve the governance capacity of Chinese borderlands, attention should be paid to both the internal coordination of administration network and the integration of administration network and social network.

Key words:embeddedness; governance of Chinese borderlands; capacity enhancement

中圖分類(lèi)號(hào):D616

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006-723X(2016)02-0050-06

作者簡(jiǎn)介:彭曉帥(1989-)，男，河南駐馬店人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事政府治理研究。