姜　瀛

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連116025）

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刑事政策評(píng)估的科學(xué)化及其進(jìn)路展開(kāi)

姜瀛

（大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連116025）

摘要：刑事政策是“治惡”的學(xué)問(wèn)，是治國(guó)方略的基本內(nèi)容。將刑事政策應(yīng)用于犯罪治理實(shí)踐之后，對(duì)于刑事政策本身及其實(shí)施效果的科學(xué)評(píng)價(jià)有賴于刑事政策評(píng)估體系之科學(xué)建構(gòu)。刑事政策評(píng)估是評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)以科學(xué)檢測(cè)和評(píng)價(jià)刑事政策本身及其在犯罪治理中的實(shí)際效果的活動(dòng)。鑒于我國(guó)刑事政策評(píng)估機(jī)制長(zhǎng)期缺位，且為數(shù)不多的刑事政策評(píng)估工作也主要表現(xiàn)為自我評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估與單項(xiàng)性指標(biāo)評(píng)估。克服我國(guó)刑事政策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境，推進(jìn)刑事政策評(píng)估之科學(xué)化變革，應(yīng)提倡以“第三方評(píng)估模式、公開(kāi)評(píng)估模式與綜合性指標(biāo)評(píng)估模式”為基礎(chǔ)來(lái)建構(gòu)起我國(guó)的刑事政策評(píng)估體系。

關(guān)鍵詞：刑事政策；政策評(píng)估；評(píng)估主體；信息公開(kāi)；評(píng)估方法

刑事政策是國(guó)家與社會(huì)對(duì)犯罪問(wèn)題采取行動(dòng)時(shí)所作出的策略選擇，是探求犯罪治理的科學(xué)。多數(shù)情況下，刑事政策在犯罪治理實(shí)踐中可能已經(jīng)獲得了一定的成績(jī)，但在成績(jī)背后也可能付出了相應(yīng)的代價(jià)，或者是尚存不足之處。無(wú)論是嚴(yán)打刑事政策，還是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，他們的成敗得失都有待我們作出科學(xué)評(píng)判；只有對(duì)刑事政策作出科學(xué)評(píng)估，犯罪治理的實(shí)踐行動(dòng)才能不斷完善，刑事政策評(píng)估還將為新的刑事政策之形成與相關(guān)刑事政策之變動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)?？梢钥隙?，推動(dòng)刑事政策科學(xué)化的進(jìn)程必須以引入科學(xué)化的刑事政策評(píng)估體系為基石，依托于正當(dāng)?shù)脑u(píng)估主體、應(yīng)用適當(dāng)?shù)某绦蚣扒‘?dāng)?shù)姆椒▉?lái)科學(xué)評(píng)價(jià)和估計(jì)刑事政策本身及其實(shí)施效果，將會(huì)有助于我們科學(xué)地檢驗(yàn)刑事政策在犯罪治理實(shí)踐中的科學(xué)程度。

一、刑事政策評(píng)估的基本界定

從政策過(guò)程的基本原理來(lái)看，刑事政策評(píng)估是刑事政策運(yùn)行過(guò)程中的基本環(huán)節(jié)，對(duì)刑事政策的制定、執(zhí)行與變動(dòng)等過(guò)程起到承接與串聯(lián)的作用。在對(duì)刑事政策的科學(xué)性、實(shí)施情況及影響因素作出判斷的過(guò)程中，科學(xué)的評(píng)估體系是最有說(shuō)服力的手段與方法。

（一）刑事政策評(píng)估的概念界定

國(guó)外有學(xué)者對(duì)評(píng)估作了簡(jiǎn)潔的界定，即“評(píng)估”是“量或質(zhì)的記述＋價(jià)值判斷”。所謂的“量或質(zhì)的記述”，實(shí)際上是一種以實(shí)證研究為基礎(chǔ)的事實(shí)性描述，即圍繞著待評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)狀、要素及變化過(guò)程所作出的客觀陳述，這種“記述”是評(píng)估中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。而所謂的“價(jià)值判斷”，是在“量或質(zhì)的記述”之事實(shí)判斷的基礎(chǔ)上，根據(jù)對(duì)人的需要、愿望或理性預(yù)期所整合而形成的相對(duì)主觀的價(jià)值體系[1]。綜上，評(píng)估可以被理解為“在對(duì)某一對(duì)象進(jìn)行客觀描述的基礎(chǔ)之上根據(jù)人的需要或愿望之價(jià)值體系而對(duì)該客觀事物所作出的判斷”[2]。

就公共政策評(píng)估而言，對(duì)于政策評(píng)估的對(duì)象是什么，學(xué)界也形成了不同的看法。概括起來(lái)，代表性觀點(diǎn)包括“政策本體評(píng)估論、政策實(shí)施過(guò)程評(píng)估論與政策實(shí)施績(jī)效評(píng)估論”。“本體評(píng)估論”認(rèn)為，政策評(píng)估主要是對(duì)各種不同的政策方案所進(jìn)行的評(píng)價(jià)，用以分析政策方案的科學(xué)性及其可行性程度，并最終做出選擇，“本體評(píng)估論”側(cè)重政策形成階段的評(píng)估工作；“實(shí)施過(guò)程評(píng)估論”認(rèn)為，政策評(píng)估是對(duì)政策執(zhí)行的科學(xué)性與合預(yù)期性所進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，因此，“實(shí)施過(guò)程評(píng)估論”的側(cè)重點(diǎn)在于政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程；“實(shí)施效果評(píng)估論”認(rèn)為，政策評(píng)估是對(duì)政策實(shí)施一定階段后所產(chǎn)生的效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)，主要側(cè)重于政策結(jié)果評(píng)價(jià)與政策效益評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。因此，從整體上來(lái)看，政策評(píng)估對(duì)象可以包括對(duì)政策本體、執(zhí)行過(guò)程及其實(shí)施效果的綜合論證和評(píng)價(jià)，是通過(guò)事實(shí)陳述與價(jià)值判斷來(lái)評(píng)判政策過(guò)程科學(xué)性的理論與方法[3]。

一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)刑法學(xué)界對(duì)于刑事政策評(píng)估的概念存在不同的看法，主要的分歧實(shí)際上也是集中在刑事政策評(píng)估的對(duì)象與范圍。在本世紀(jì)初，學(xué)界對(duì)于刑事政策評(píng)估概念的界定較為模糊，多采用綜合性界定，例如有學(xué)者指出，“刑事政策評(píng)估是指利用恰當(dāng)?shù)姆椒ㄔu(píng)價(jià)和估計(jì)刑事政策的內(nèi)容、執(zhí)行與效果的活動(dòng)”[4]，這一概念界定只是簡(jiǎn)單解釋了刑事政策評(píng)估的語(yǔ)義，未能直接表明刑事政策評(píng)估的重點(diǎn)范疇。

此外，也有學(xué)者認(rèn)為，“刑事政策評(píng)估是評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)刑事政策實(shí)施后的效果與效率進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)的過(guò)程”[5]，可以看出，這一觀點(diǎn)將刑事政策評(píng)估界定為對(duì)刑事政策實(shí)施效果的評(píng)估，對(duì)于評(píng)估對(duì)象的表述已經(jīng)十分明確。

近期，有學(xué)者立足于刑事政策評(píng)估的核心內(nèi)容——實(shí)施績(jī)效，并明確指出“刑事政策評(píng)估就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運(yùn)用一定的方式和方法，對(duì)刑事政策的效率、效能、效益以及價(jià)值等進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷刑事政策的實(shí)施績(jī)效”[6]，這一觀點(diǎn)在本質(zhì)上進(jìn)一步確立了以刑事政策實(shí)施效果為評(píng)估對(duì)象的基本立場(chǎng)。

刑事政策評(píng)估可以被理解為是對(duì)刑事政策所作出的理性評(píng)價(jià)，是關(guān)于刑事政策系統(tǒng)運(yùn)行效果的多維考察。展開(kāi)而言，刑事政策評(píng)估應(yīng)是評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的評(píng)估程序與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)刑事政策進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的過(guò)程，主要是為了評(píng)判刑事政策本身的科學(xué)性程度以及刑事政策在犯罪治理中的實(shí)施績(jī)效。

理論上來(lái)講，刑事政策評(píng)估被認(rèn)為是貫穿于刑事政策運(yùn)行的全過(guò)程，還應(yīng)當(dāng)包括刑事政策形成過(guò)程中的前期評(píng)估，甚至是對(duì)刑事政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)控性評(píng)估活動(dòng)，但是從本文所下的定義來(lái)看，刑事政策評(píng)估應(yīng)主要集中在刑事政策實(shí)施后的階段[7]，是在刑事政策實(shí)施一定階段后所進(jìn)行的回溯性評(píng)估活動(dòng)。而從具體階段來(lái)看，刑事政策評(píng)估可分為刑事政策形成前的事前評(píng)估、刑事政策執(zhí)行過(guò)程中的事中評(píng)估（跟蹤監(jiān)控性評(píng)估）以及刑事政策實(shí)施后的階段性效果評(píng)估等基本類型。其中，第一種評(píng)估類型主要是為刑事政策形成提供前期依據(jù)，第二種評(píng)估類型主要是為刑事政策執(zhí)行監(jiān)控中的組織協(xié)調(diào)與政策微調(diào)提供依據(jù)，第三種評(píng)估類型主要是為可能再形成的新刑事政策或者潛在的刑事政策變動(dòng)提供依據(jù)，狹義上的刑事政策評(píng)估僅指后者。

（二）推進(jìn)刑事政策評(píng)估科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)意義

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)對(duì)建構(gòu)刑事政策評(píng)估體系問(wèn)題缺乏應(yīng)有的重視，對(duì)刑事政策在犯罪治理實(shí)踐中的績(jī)效考察多是依托于理論推測(cè)與主觀臆斷，將對(duì)刑事政策的評(píng)判簡(jiǎn)化為犯罪率或者是治安狀況，甚至是避而不談，忽視了對(duì)刑事政策作出科學(xué)評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義。在這樣的背景下，明確推進(jìn)刑事政策評(píng)估科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值訴求，防止刑事政策評(píng)估中的價(jià)值扭曲、目標(biāo)偏差甚至是可能出現(xiàn)的“變質(zhì)現(xiàn)象”，將成為決定刑事政策基本方向的重大問(wèn)題[8]。

客觀而言，刑事政策評(píng)估的根本目標(biāo)在于為決策者在犯罪治理中的相關(guān)決策提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)對(duì)犯罪治理實(shí)踐的量化表述、對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)應(yīng)用，評(píng)估能夠反映出刑事政策所產(chǎn)生的實(shí)際效果，同時(shí)該實(shí)際效果與決策之初的預(yù)期效果之間的差異也能夠被準(zhǔn)確的觀察，這些重要信息都簡(jiǎn)稱為刑事政策的調(diào)整變動(dòng)或者最終廢止的基本依據(jù)。更為重要的是，評(píng)估活動(dòng)所具備的評(píng)價(jià)品性本身能夠推動(dòng)治理者與社會(huì)公眾之間的良性交流。將刑事政策評(píng)估后的結(jié)論公之于眾將有助于社會(huì)公眾知悉刑事政策實(shí)施過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行狀況，有助于社會(huì)對(duì)于刑事司法機(jī)關(guān)的權(quán)力、責(zé)任或績(jī)效進(jìn)行有效監(jiān)督。與此同時(shí)，解釋刑事政策評(píng)估結(jié)論的過(guò)程還能夠幫助公眾正確認(rèn)知我國(guó)現(xiàn)實(shí)的犯罪狀況，有助于在社會(huì)中樹(shù)立起科學(xué)的犯罪觀[9]。此外，作為一種功能性活動(dòng)，刑事政策評(píng)估屬于一種具有較強(qiáng)專業(yè)性的工作。評(píng)估是量度刑事政策所具備實(shí)踐理性的基本手段，能夠以科學(xué)的范式表現(xiàn)出刑事政策作用于犯罪治理實(shí)踐的實(shí)際效果，可以說(shuō)，刑事政策評(píng)估所得出的結(jié)論與發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題將受制于評(píng)估主體的選擇，而專業(yè)化的評(píng)估主體將成為推進(jìn)刑事政策優(yōu)化與完善的重要保障[10]?？梢钥隙?，推進(jìn)刑事法治、提高犯罪治理效能、對(duì)司法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等多方面訴求的實(shí)現(xiàn)都有賴于刑事政策評(píng)估體系的科學(xué)建構(gòu)。

二、制約我國(guó)刑事政策評(píng)估科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

由于我國(guó)的公共政策評(píng)估工作起步較晚，近十幾年來(lái)雖然也取得了一些成績(jī)，但尚未形成規(guī)范化的評(píng)估體系與制度框架，這必然會(huì)影響到處于下位的刑事政策評(píng)估。同時(shí)，由于受到傳統(tǒng)犯罪觀影響，我國(guó)目前的刑事政策評(píng)估工作也在評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估結(jié)論的信息公開(kāi)以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面也存在著諸多弊端，進(jìn)而暴露出我國(guó)刑事政策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）對(duì)我國(guó)公共政策評(píng)估現(xiàn)狀的整體性評(píng)價(jià)

在公共政策學(xué)界看來(lái)，我國(guó)的政策評(píng)估已經(jīng)度過(guò)起步階段，但處于快速發(fā)展進(jìn)程中的公共政策評(píng)估工作還是面臨著諸多問(wèn)題[11]?？傮w而言，隨著政策科學(xué)在我國(guó)的推廣應(yīng)用，科學(xué)決策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步中所起到的重要作用已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)可，執(zhí)政黨和政府開(kāi)始日益重視政策評(píng)估工作對(duì)決策科學(xué)化的重要作用，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)對(duì)各種公共政策的實(shí)施狀況開(kāi)展系統(tǒng)的評(píng)估工作。但需要指出的是，中國(guó)公共政策評(píng)估工作在取得了一定成績(jī)的同時(shí)仍然有較多的不規(guī)范之處，政策評(píng)估的科學(xué)化程度也不盡理想，往往受到較多人為因素影響。可以說(shuō)，我國(guó)的政策評(píng)估也是處于“理想與現(xiàn)實(shí)碰撞”的交錯(cuò)狀態(tài)，仍有待進(jìn)一步完善[12]。

一方面，經(jīng)過(guò)論證后所形成的政策評(píng)估體系本身也很可能是不完美的，或者說(shuō)是處于相對(duì)理論的狀態(tài)；在另一方面，政策評(píng)估過(guò)程中必然會(huì)有其他因素的介入，如外部政治環(huán)境、輿論導(dǎo)向，等等，這些因素很可能會(huì)影響到政策評(píng)估的效果。更為重要的是，選擇的評(píng)估主體可能是不同的，不同評(píng)估者所處的地位、立場(chǎng)及其側(cè)重的目標(biāo)也將有所不同，這也將對(duì)政策評(píng)估帶來(lái)直接的影響。更為重要的是，政策評(píng)估過(guò)程所要“測(cè)量”的指標(biāo)也是多方位的，既可能是容易顯現(xiàn)出來(lái)的政策效果，也可能是潛在的、不易被觀測(cè)到的政策效果；既包括那些可在短期內(nèi)被量化或者在長(zhǎng)期內(nèi)可被測(cè)算的實(shí)施效果，也包括那些難以被量化的外部影響（如社會(huì)評(píng)價(jià)、國(guó)際社會(huì)評(píng)價(jià)、公民治安感受，等等）。在以上諸多問(wèn)題的共同作用下，我國(guó)的公共政策評(píng)估工作在表現(xiàn)出廣闊前景的同時(shí)，又處于相對(duì)停滯的狀態(tài)。

（二）刑事政策評(píng)估自身存在的“欠科學(xué)”現(xiàn)狀

由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)的犯罪問(wèn)題呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)復(fù)雜與形態(tài)多變的基本特征，刑事政策必須隨之調(diào)整并逐步優(yōu)化才能發(fā)揮出其應(yīng)有的效用，刑事政策的改良將會(huì)經(jīng)歷評(píng)估與再評(píng)估的交替過(guò)程。而將刑事政策的整體運(yùn)行過(guò)程全面納入到科學(xué)且可行的評(píng)估體系之中，也將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

從評(píng)估主體來(lái)看，我國(guó)目前的刑事政策評(píng)估主要限于自我評(píng)估。自我評(píng)估是刑事政策的決策者或執(zhí)行者對(duì)刑事政策本身及其在犯罪治理中的實(shí)踐效果所自行作出的評(píng)估，例如公檢法司機(jī)關(guān)對(duì)自身工作的評(píng)估或總結(jié)式評(píng)價(jià)，又如政法委綜治辦對(duì)全國(guó)的犯罪治理狀況或治安狀況所進(jìn)行的評(píng)估。由于上述自我評(píng)估受限于“角色沖突”，評(píng)估往往流于形式，因此，自我評(píng)估往往成為批判的對(duì)象。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)有的評(píng)估主體選擇不盡合理，刑事政策的自我評(píng)估多是起到了自我工作總結(jié)的作用，在自我評(píng)估過(guò)程中，取得的成績(jī)往往被置于首要地位，成績(jī)肯定了刑事政策的實(shí)施效果，而存在的問(wèn)題通常是次要的，不能否定主要的成績(jī)，因而是“無(wú)傷大雅”的。因此，科學(xué)的政策評(píng)估本身應(yīng)當(dāng)是外部評(píng)估，自我評(píng)估已經(jīng)逐步被否定，只是在評(píng)估主體的資質(zhì)、評(píng)估的系統(tǒng)性與連續(xù)性以及評(píng)估的多樣性方面，外部的第三方評(píng)估還需要被進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)。

單就刑事政策評(píng)估工作而言，評(píng)估結(jié)論的不公開(kāi)似乎是制約著刑事政策科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。目前，我國(guó)存在的刑事政策或犯罪治理評(píng)估不僅多為自我評(píng)估，而且往往還是不公開(kāi)的內(nèi)部評(píng)估。在我國(guó)傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)中，犯罪問(wèn)題不是一種“體面”的社會(huì)現(xiàn)象；一旦將中國(guó)的犯罪現(xiàn)狀公之于眾，便表明中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅帶來(lái)了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)了愈演愈烈的犯罪問(wèn)題。面對(duì)改革開(kāi)放初期嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)，國(guó)家確立了嚴(yán)打刑事犯罪的基本立場(chǎng)，但嚴(yán)打刑事政策本身是否具備科學(xué)性以及其在犯罪治理實(shí)踐中實(shí)施效果如何來(lái)認(rèn)定，這些問(wèn)題的回答都有賴于刑事政策評(píng)估結(jié)論的公開(kāi)。經(jīng)過(guò)三十多年以后，“嚴(yán)打”刑事政策的評(píng)估結(jié)論只能是散見(jiàn)于一些文章或媒體報(bào)道，或者說(shuō)，對(duì)于“嚴(yán)打”刑事政策的評(píng)估工作是否已經(jīng)開(kāi)展，人們都持懷疑態(tài)度。可以說(shuō)，對(duì)于刑事政策本身及其在犯罪治理實(shí)踐過(guò)程中的實(shí)際效果，官方之外的社會(huì)公眾或研究機(jī)構(gòu)都難以獲得相關(guān)的評(píng)估信息，難以建構(gòu)起交流與反饋的信息平臺(tái)，這一問(wèn)題是推動(dòng)我國(guó)刑事政策評(píng)估科學(xué)化所面臨的巨大障礙。

還需要指出的是，在絕對(duì)主義犯罪觀的影響下，我們長(zhǎng)期以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)不惜一切代價(jià)消滅犯罪。此后，隨著學(xué)界在看待犯罪問(wèn)題時(shí)更加趨于客觀理性，相對(duì)主義犯罪觀被逐步確立，但以“犯罪量”為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)的思維模式并未發(fā)生根本的改變。在評(píng)估刑事政策的過(guò)程中，由于評(píng)估理論與實(shí)踐的相對(duì)落后，“犯罪量（或犯罪率）”成為評(píng)估刑事政策的唯一標(biāo)準(zhǔn)。易言之，我們?cè)趯?duì)待犯罪治理或刑事政策評(píng)估的問(wèn)題上只是將評(píng)估的對(duì)象定位為能否消滅犯罪、能否減少犯罪數(shù)量或是預(yù)防犯罪發(fā)生，將犯罪問(wèn)題的影響簡(jiǎn)單化或者是等同于犯罪數(shù)量的單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估刑事政策效果的指標(biāo)體系被單一化。而從“不惜一切代價(jià)”的表述方式可以看出，除了犯罪數(shù)量之外，我們對(duì)于其他的指標(biāo)以及刑事政策所產(chǎn)生的其他影響都完全忽略?？梢哉f(shuō)，綜合性指標(biāo)體系之刑事政策評(píng)估理念在我國(guó)幾乎是一片空白。同時(shí)，一些決策者或執(zhí)行者所作出的工作總結(jié)或是階段性的工作指標(biāo)，便可以被轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的公共政策評(píng)估報(bào)告。實(shí)踐中，如工作報(bào)告、工作總結(jié)中所提到的“辦案數(shù)量、犯罪人數(shù)、挽回的經(jīng)濟(jì)損失以及取得成績(jī)或存在的不足”，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)化也就成了犯罪治理的評(píng)估結(jié)論。

三、推進(jìn)刑事政策評(píng)估科學(xué)化的開(kāi)放化進(jìn)路

在完善刑事政策評(píng)估的體系中，評(píng)估主體的選擇、評(píng)估結(jié)論的公開(kāi)以及評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)將是我們所面臨的重點(diǎn)問(wèn)題。刑事政策評(píng)估體系的科學(xué)建構(gòu)要求我們把握上述問(wèn)題的核心內(nèi)容，擺脫我國(guó)刑事政策評(píng)估的現(xiàn)有困境，確立起刑事政策評(píng)估的基本架構(gòu)。

（一）評(píng)估主體之開(kāi)放化——引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

從評(píng)估主體選擇的不同狀況來(lái)看，科學(xué)的刑事政策評(píng)估應(yīng)當(dāng)依托于第三方評(píng)估。通常而言，第三方評(píng)估是指國(guó)家專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)以及商業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)所進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，在公共政策評(píng)估主體的劃分上，學(xué)界也將其分為體制內(nèi)評(píng)估與體制外評(píng)估。體制內(nèi)評(píng)估不限于決策者與執(zhí)行者所進(jìn)行的自我評(píng)估，國(guó)家專設(shè)的評(píng)估部門所進(jìn)行的評(píng)估也被認(rèn)為是體制內(nèi)評(píng)估，而體制外評(píng)估自然是指學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)與商業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，體制外評(píng)估自然屬于第三方評(píng)估。事實(shí)上，2014年的《政府工作報(bào)告》在部署工作重點(diǎn)時(shí)已經(jīng)明確指出，“（政策實(shí)施）督查將采取與第三方評(píng)估相結(jié)合的方式，邀請(qǐng)全國(guó)部分研究咨詢機(jī)構(gòu)等獨(dú)立專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并向國(guó)務(wù)院提交評(píng)估報(bào)告”?？梢钥闯觯谌皆u(píng)估工作公共政策實(shí)施中的重要作用已經(jīng)為國(guó)家所重視，并將其視為政策實(shí)施績(jī)效考察的重要手段。保障刑事政策評(píng)估主體選擇之正當(dāng)性是實(shí)現(xiàn)評(píng)估科學(xué)化的基本前提，以第三方評(píng)估為核心的評(píng)價(jià)體系將是克服自我評(píng)估之“人性局限”的必然要求[13]。

在明確應(yīng)在刑事政策評(píng)估過(guò)程中引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的同時(shí)，如何科學(xué)地建立起第三方評(píng)估的制度體系就顯得至關(guān)重要。事實(shí)上，一國(guó)的公共政策評(píng)估或者說(shuō)政府績(jī)效評(píng)估體系的建立是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，需要從整體上作出考慮，而刑事政策評(píng)估只是評(píng)估系統(tǒng)中的子系統(tǒng)而已，是完善公共政策評(píng)估體系進(jìn)程中所要回應(yīng)的個(gè)案問(wèn)題。比較而言，歐美國(guó)家已經(jīng)將相關(guān)的評(píng)估機(jī)制落實(shí)到具體的制度層面。以美國(guó)為例，1993年克林頓在任總統(tǒng)后不久就開(kāi)始推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估體系的建立，而美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系制度化的結(jié)果是由國(guó)會(huì)立法通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，由此確立聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的戰(zhàn)略化變革。同時(shí)，在該法案出臺(tái)后，美國(guó)聯(lián)邦還專門成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)，從而為美國(guó)政府的績(jī)效管理與評(píng)估的制度化推動(dòng)確定了“主心骨”。專門成立的國(guó)家績(jī)效評(píng)審委員自身具備政策評(píng)估的資格與能力，可以成為體制內(nèi)的第三方評(píng)估者，但更為重要的是，在引入外部的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)①的過(guò)程中，該績(jī)效評(píng)審委員會(huì)能夠起到重要的協(xié)調(diào)作用，為第三方評(píng)估工作的開(kāi)展提供有效地保障。事實(shí)上，在專門的科研院所或者是商業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到公共政策評(píng)估過(guò)程后，無(wú)論是主體的選擇、資質(zhì)的考察、評(píng)估任務(wù)的委派，還是對(duì)于評(píng)估結(jié)論的整理、質(zhì)詢與公開(kāi)，都需要存在一個(gè)協(xié)調(diào)的主體[14]。

可以肯定，在我們建構(gòu)刑事政策評(píng)估體系的過(guò)程中，評(píng)估主體的選擇是一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，但是由于我國(guó)選擇公共政策評(píng)估機(jī)構(gòu)方面尚未能形成科學(xué)的制度輸出，刑事政策評(píng)估工作也必然受到制約。我國(guó)現(xiàn)有的參與刑事政策評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)也多是科研院校，并且具有一定的自發(fā)性，商業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)或非政府性組織的參與屈指可數(shù)，在這樣的條件下，刑事政策評(píng)估也多是由一些科研人員根據(jù)其研究的興趣、方向所進(jìn)行的零零散散的工作，既不具有連續(xù)性，也缺乏系統(tǒng)的評(píng)估結(jié)論，可以說(shuō)，在第三方評(píng)估主體的引導(dǎo)與發(fā)展方面，我國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。

（二）評(píng)估結(jié)論之開(kāi)放化——推動(dòng)刑事政策評(píng)估中的信息公開(kāi)

在提倡政府信息公開(kāi)的背景下，刑事政策評(píng)估亦需打破傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估模式，評(píng)估者應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾充分公開(kāi)刑事政策評(píng)估中的信息以及最終的評(píng)估結(jié)論，并作出必要的說(shuō)明與解讀。毫無(wú)疑問(wèn)，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》在我國(guó)具有跨時(shí)代的意義，該條例的宗旨在于保障公民、法人及其他組織依法獲取政府信息的基本權(quán)利，推進(jìn)的官方與民間社會(huì)的良性交流，以此來(lái)提高政府工作的透明度。雖然《信息公開(kāi)條例》是偉大的歷史進(jìn)步，但其僅限于行政機(jī)關(guān)的政府信息，而犯罪治理相關(guān)的信息卻不在此列。所幸的是，近年來(lái)，“司法體制改革”中的司法公開(kāi)已經(jīng)成為中央司法改革部署改革綱要中的重要內(nèi)容。當(dāng)然，目前推進(jìn)司法公開(kāi)進(jìn)程中最大的問(wèn)題是“選擇性公開(kāi)”，即往往是根據(jù)自身利益最大化的考量，將對(duì)自己有利的信息予以公開(kāi)，而對(duì)己不利的信息則以各種秘密或利用各種借口予以遮蔽，不予公開(kāi)。

可以想象，在基本犯罪信息無(wú)法向公眾與社會(huì)充分公開(kāi)的前提下，刑事政策評(píng)估中所公布的社會(huì)治安滿意度之主觀成分越來(lái)越高，人們對(duì)種種治理績(jī)效所表示的質(zhì)疑也越來(lái)越多，原因就在于國(guó)家在犯罪治理中的成績(jī)與不足仍是“自圓其說(shuō)”或停留在內(nèi)部，這便愈發(fā)要求刑事政策評(píng)估后的信息公開(kāi)。刑事政策評(píng)估后的信息公開(kāi)，能夠促進(jìn)犯罪治理的透明化，使刑事政策的調(diào)整、刑事立法時(shí)的重大決策更加科學(xué)化、民主化；能夠凝聚多方力量，獲取人民群眾的理解、信賴與支持，增進(jìn)人民群眾和政府之間的互信與合作。同時(shí)，將刑事政策在犯罪治理實(shí)踐中的實(shí)際效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并將之公之于眾，能夠更好地監(jiān)督制約警察權(quán)和司法權(quán)的行使，提高司法的權(quán)威和高效，保障司法的公正，促使其更好地為人民服務(wù)。此外，刑事政策評(píng)估結(jié)論的公開(kāi)對(duì)科學(xué)研究也有著不容低估的意義?？梢钥隙ǎu(píng)估結(jié)論能夠?yàn)閺V大的研究者和犯罪治理參與者提供可靠的數(shù)據(jù)信息，以便研究者更加科學(xué)地認(rèn)識(shí)分析犯罪現(xiàn)象及其發(fā)展演化的規(guī)律，探究犯罪原因，為制定合理高效的刑事政策和犯罪控制戰(zhàn)略奠定科學(xué)基礎(chǔ)。當(dāng)然，立足于更寬廣的視野，將刑事政策評(píng)估結(jié)論公開(kāi)向全世界發(fā)布，有助于加強(qiáng)我國(guó)與其他國(guó)家或相關(guān)國(guó)際組織在犯罪治理領(lǐng)域的溝通、交流與合作，更好地借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以提高我國(guó)犯罪治理的成效，從而進(jìn)一步提升我國(guó)的國(guó)際形象。

在推進(jìn)刑事政策評(píng)估結(jié)論信息公開(kāi)的進(jìn)程中，公眾對(duì)于評(píng)估結(jié)論的及時(shí)反饋能夠形成公眾意見(jiàn)，這是刑事政策評(píng)估工作的預(yù)期產(chǎn)物；不可否認(rèn)，這種結(jié)論可能是感性的看法或理性的思考，甚至是對(duì)相關(guān)評(píng)估結(jié)論的評(píng)判或質(zhì)疑，但公眾意見(jiàn)在刑事政策評(píng)估中的主要作用在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，即為評(píng)估者提出問(wèn)題或者由評(píng)估者在相關(guān)意見(jiàn)中發(fā)現(xiàn)對(duì)其評(píng)估工作有用的問(wèn)題。因此，刑事政策評(píng)估結(jié)論的公開(kāi)不僅是對(duì)決策者與執(zhí)行者的有效監(jiān)督，保持評(píng)估結(jié)論的公開(kāi)能夠促使決策者或執(zhí)行者對(duì)社會(huì)各界的問(wèn)題與質(zhì)疑作出解釋，在決策者、執(zhí)行者與社會(huì)公眾之間形成良性交流的平臺(tái)。事實(shí)上，最高人民法院于2013年11月28日發(fā)布《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書(shū)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）對(duì)傳統(tǒng)司法公開(kāi)制度作出的革新，這將對(duì)公眾與司法機(jī)關(guān)之間良性交流有極大的推動(dòng)作用[15]。鑒于此，促進(jìn)刑事政策評(píng)估中的信息公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體在刑事政策評(píng)估中的功用，使社會(huì)公眾對(duì)各項(xiàng)刑事政策的態(tài)度和反映能夠進(jìn)入到?jīng)Q策者的視野內(nèi)，也要求不同評(píng)估主體的評(píng)估報(bào)告或觀點(diǎn)及時(shí)地出現(xiàn)在公眾的視野中。

（三）評(píng)估指標(biāo)之多元化——建構(gòu)起綜合性評(píng)估指標(biāo)體系

公共政策評(píng)估過(guò)程中并不排斥對(duì)于某一專項(xiàng)指標(biāo)所進(jìn)行的專門評(píng)估，但對(duì)于某一專項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估乃是建立在綜合性評(píng)估的基礎(chǔ)之上。易言之，在對(duì)刑事政策進(jìn)行綜合性評(píng)估的基礎(chǔ)上，我們自然可以選擇某一專項(xiàng)指標(biāo)（通常指體系中的一級(jí)指標(biāo)）進(jìn)行精細(xì)化評(píng)估，也可在二級(jí)指標(biāo)之下設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，由此來(lái)認(rèn)識(shí)某一刑事政策存在的具體問(wèn)題或發(fā)生的變化。例如，在全面開(kāi)展社區(qū)矯正工作之后，我們?cè)趯?duì)整體的犯罪治理狀況進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，可以專門就社區(qū)矯正工作開(kāi)展前后進(jìn)行“成本——收益”評(píng)估，從中探求國(guó)家在犯罪治理中的財(cái)政支出與治理效果之間是否存在變化，或者是評(píng)估社區(qū)矯正制度的確立是否能夠在節(jié)省國(guó)家財(cái)政支出的同時(shí)取得更好的犯罪矯正效果。此外，從績(jī)效評(píng)估的基本理論來(lái)看，評(píng)估維度與視野將決定著評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性。將評(píng)估指標(biāo)限定為單項(xiàng)指標(biāo)，相應(yīng)的評(píng)估體系在結(jié)構(gòu)上也將會(huì)失衡，而失衡的評(píng)估體系將會(huì)忽略眾多價(jià)值，進(jìn)而使刑事政策的工作重心轉(zhuǎn)移到錯(cuò)誤的方向。

評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)公共政策實(shí)施情況進(jìn)行測(cè)量與評(píng)定的參照系，建立評(píng)估指標(biāo)體系是公共政策評(píng)估中最為核心的內(nèi)容，同時(shí)也是科學(xué)開(kāi)展政策評(píng)估的難點(diǎn)所在。有學(xué)者提出政策評(píng)估的基本目標(biāo)，即通過(guò)對(duì)政策效果評(píng)估對(duì)象作立體性考察并劃分出不同的層次從而概括出政策評(píng)估的五項(xiàng)基本內(nèi)容，包括“效果、效果的充分性、效率、工作量、執(zhí)行過(guò)程”，由此，評(píng)估的指標(biāo)體系通常會(huì)涉及到針對(duì)效果及其充分性的客觀性量化指標(biāo)，針對(duì)政策執(zhí)行主體工作量及其效率的主觀性指標(biāo)以及針對(duì)執(zhí)行過(guò)程的制度化指標(biāo)，等等[16]；而另一位學(xué)者則將政策評(píng)估對(duì)象分為六個(gè)方面，即“效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性及適宜性”，由此，評(píng)估的指標(biāo)體系還包括合目的性指標(biāo)與公正性指標(biāo)等具有鮮明價(jià)值導(dǎo)向性的評(píng)價(jià)指標(biāo)[17]。事實(shí)上，評(píng)估指標(biāo)體系往往見(jiàn)仁見(jiàn)智，建立科學(xué)的刑事政策評(píng)估指標(biāo)體系將是十分復(fù)雜的過(guò)程，這一過(guò)程還要考慮到評(píng)估指標(biāo)體系的現(xiàn)實(shí)性。指標(biāo)體系的選擇應(yīng)能體現(xiàn)刑事政策的實(shí)質(zhì)含義，力求全面、綜合、系統(tǒng)，能從不同側(cè)面刻畫(huà)它的全貌。因此，指標(biāo)體系不僅不是簡(jiǎn)單的內(nèi)容羅列和堆砌，而是一種“結(jié)構(gòu)化”和“層次化”的排列，包含“可逐層分解”和“按一定優(yōu)先權(quán)進(jìn)行排序”的基本要求[18]。

需要指出的是，政策評(píng)估的價(jià)值訴求可以被視為是評(píng)估指標(biāo)體系的基石，價(jià)值目標(biāo)將會(huì)直接決定著評(píng)估指標(biāo)體系的確立，最終影響到刑事政策評(píng)估體系的科學(xué)化程度?？梢哉f(shuō)，評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)與否在很大程度上決定著刑事政策評(píng)估的科學(xué)程度。一旦刑事政策評(píng)估的指標(biāo)體系背離可理性的價(jià)值取向，或者是評(píng)估指標(biāo)體系未能體現(xiàn)出最為核心的價(jià)值取向，建構(gòu)起的評(píng)估指標(biāo)體系就很可能缺乏應(yīng)有的結(jié)構(gòu)或功能，難以產(chǎn)生科學(xué)的評(píng)估結(jié)論[19]。一般而言，指標(biāo)是構(gòu)成指標(biāo)系統(tǒng)的諸因素（一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)）對(duì)整體的影響程度，這種“影響程度”將轉(zhuǎn)化成為指標(biāo)體系中的權(quán)重。通常來(lái)說(shuō)，一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)是按照評(píng)估內(nèi)容所作的類型劃分。一級(jí)指標(biāo)是指對(duì)某一基本刑事政策或者具體刑事政策的功能進(jìn)行全面考察后的指標(biāo)設(shè)定。二級(jí)或三級(jí)指標(biāo)是指對(duì)刑事政策實(shí)施過(guò)程中的某幾項(xiàng)或某一項(xiàng)特定目的和效果進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定。依本文來(lái)看，刑事政策評(píng)估中可選取的一級(jí)指標(biāo)包括五種，即犯罪量（率）指標(biāo)、法治性指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性指標(biāo)、社會(huì)性指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。當(dāng)然，指標(biāo)體系將是刑事政策評(píng)估中的核心內(nèi)容，是決定刑事政策評(píng)估體系科學(xué)與否的關(guān)鍵所在，對(duì)于刑事政策評(píng)估指標(biāo)體系的研究還有待深入展開(kāi)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)趯?duì)待犯罪問(wèn)題上往往強(qiáng)調(diào)不惜代價(jià)、不計(jì)成本，因此對(duì)犯罪治理評(píng)估重視不夠。對(duì)犯罪治理效果的評(píng)價(jià)也多是基于主觀感受，沒(méi)有成為科學(xué)的評(píng)估體系，也無(wú)法作出科學(xué)的績(jī)效考察，刑事政策的科學(xué)評(píng)估長(zhǎng)期缺位。刑事政策的科學(xué)性及其在犯罪治理中所發(fā)揮的效果需要被準(zhǔn)確的認(rèn)知，對(duì)刑事政策進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估可以為刑事政策的調(diào)整與廢止提供科學(xué)的依據(jù)，由此才能保證我們犯罪治理行動(dòng)具有正確的目標(biāo)，而不會(huì)偏離方向。在探求刑事政策科學(xué)化的過(guò)程中，應(yīng)提倡以第三方評(píng)估、公開(kāi)評(píng)估以及綜合性指標(biāo)評(píng)估為基本架構(gòu)，通過(guò)科學(xué)的評(píng)估體系來(lái)逐步完善刑事政策，將其推向更為科學(xué)的高度。

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（責(zé)任編輯：張穎）

·法學(xué)研究·

On the Scientification and Approach of Criminal Policy Evaluation

JIANGYing
( Faculty of Humanities and Social Sciences，Dalian University of Technology, Dalian 116025，China)

Abstract:Criminal policy is the knowledge of curing "the evil", which is the basic content of statecraft. After the criminal policy has been applied to criminal governance practices, the scientific evaluation of criminal policy itself and its effectiveness in implementation will depend on the scientific construction of the criminal policy evaluation system. Criminal policy evaluation can be defined as certain criminal policy evaluation agency based on procedures and standards for testing and evaluation in order to determine the criminal policy of science itself and the actual results of governance in criminal activities. Because the criminal policy evaluation mechanism is absent in a long term, and the remaining criminal policy evaluation work is mainly self- evaluation, internal evaluation and evaluation of individual indicators, we should overcome the practical difficulties of China's criminal policy evaluation, and promote the scientific reform of the evaluation of the criminal policy. And we should promote the construction of our country's criminal policy evaluation system on the basis of "the third party evaluation model, the open evaluation model and the comprehensive evaluation model".

Key words:criminal policy; policy evaluation; subject of evaluation; information disclosure; evaluation method

作者簡(jiǎn)介：姜瀛，男，大連理工大學(xué)人文學(xué)部講師，法學(xué)博士，主要從事刑法學(xué)和刑事政策學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“后勞教時(shí)代的輕罪刑事政策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX048；大連理工大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)項(xiàng)目“微罪制裁體系研究”，項(xiàng)目編號(hào)：DUT15RC（3）073。

收稿日期：2015- 11- 12

中圖分類號(hào)：D924

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674- 828X（2016）01- 0020- 06