魏巍+易春

摘要：2013年湖南省在全國(guó)率先以政府采購(gòu)形式鼓勵(lì)激勵(lì)兩型產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和使用，文章從公共政策執(zhí)行過(guò)程視角，將史密斯模型作為理論分析工具，從“理想化的政策”、“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”等四個(gè)影響政策執(zhí)行的要素入手，對(duì)兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策進(jìn)行剖析和評(píng)價(jià)，指出制約因素并在此基礎(chǔ)上研究提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政策過(guò)程分析：政策評(píng)估：史密斯模型：兩型產(chǎn)品：政府采購(gòu)

政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的基本途徑，決定著政策能否有效發(fā)揮其應(yīng)有作用。史密斯是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模型的學(xué)者，史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程主要受理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)因素影響，對(duì)政策形成反饋，通過(guò)這種對(duì)政策制定者與執(zhí)行者的反饋，形成對(duì)制度進(jìn)一步的支持或阻礙。因此，應(yīng)用該模型了解政策在執(zhí)行中面臨的瓶頸及問(wèn)題，可以有針對(duì)性的提出解決對(duì)策。

一、兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)現(xiàn)狀及模型應(yīng)用可行性

湖南省自2013年下半年啟動(dòng)政府采購(gòu)兩型產(chǎn)品的申請(qǐng)和評(píng)定工作。目前，兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策框架主要包括《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》、《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)認(rèn)定管理辦法》、《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄》、《湖南省政府采購(gòu)支持兩型產(chǎn)品辦法》等四位一體的制度。以上文件是政府采購(gòu)支持兩型社會(huì)建設(shè)工作的基礎(chǔ)性政策文件，這些制度的出臺(tái)也標(biāo)志著湖南省在全國(guó)率先以政府采購(gòu)形式鼓勵(lì)激勵(lì)兩型產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和使用。

具體實(shí)踐方面，目前已經(jīng)開(kāi)展了五批次兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄征集工作，截至目前，經(jīng)過(guò)專家評(píng)審，網(wǎng)上公示，最終認(rèn)定了77家企業(yè)的228個(gè)產(chǎn)品納入《湖南省政府采購(gòu)兩型產(chǎn)品目錄》。

（二）史密斯模型應(yīng)用于兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行分析的可行性及意義

政策執(zhí)行過(guò)程涉及到大量的政策相關(guān)要素，如政策執(zhí)行主體、政策面向主體、政策實(shí)施環(huán)境等，各要素對(duì)政策呈現(xiàn)出促進(jìn)、抑制等多重作用。研究?jī)尚彤a(chǎn)品政府采購(gòu)政策的執(zhí)行情況也同樣涉及到政府部門、相關(guān)企業(yè)、政策出臺(tái)及實(shí)施背景等多方面因素，對(duì)這些要素本身和要素內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分研究，會(huì)使得問(wèn)題更加復(fù)雜。利用史密斯模型可以在滿足系統(tǒng)整體性的前提下，將上述一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題按照模型中的理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)模塊，轉(zhuǎn)化成易于分析的簡(jiǎn)單模型，有利于對(duì)各要素進(jìn)行分類分析，更加全面、具體的分析出影響政策實(shí)施的因素和瓶頸所在。

二、影響政策執(zhí)行的四要素分析

（一）兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策本身對(duì)政策實(shí)施的影響

雖然在全國(guó)首創(chuàng)的湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策取得了一定的成效，但是政策本身也存在一定的不足，影響了政策的實(shí)施效果。

1.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策涉及范圍較窄。目前，兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策除了食品等敏感性產(chǎn)品外，已覆蓋了政府采購(gòu)目錄中所有公共類“貨物”，但由于標(biāo)準(zhǔn)制定相對(duì)滯后，對(duì)非公共類“貨物”及“工程”、“服務(wù)”暫時(shí)沒(méi)有涉及。

2.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)性。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展較快。環(huán)保及節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，對(duì)環(huán)保及節(jié)能的要求也日趨嚴(yán)格、不斷提升，兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策所涉及的各項(xiàng)產(chǎn)品中所應(yīng)用的技術(shù)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化與提升中，研究與應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)具有一定的時(shí)效性，需要不斷地更新和完善。目前尚在參考和使用的《兩型產(chǎn)品（公共類）認(rèn)定規(guī)范》為2013年編制，其中部分參考標(biāo)準(zhǔn)已做更新對(duì)產(chǎn)品性能提出了更到的要求，但認(rèn)定規(guī)范沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改。

3.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)指標(biāo)具有一定的主觀性。雖然評(píng)價(jià)指標(biāo)體系考慮了產(chǎn)品的整個(gè)生命周期和各行業(yè)領(lǐng)域共性，并力求以客觀的依據(jù)進(jìn)行打分計(jì)量，但由于環(huán)保、節(jié)能根據(jù)產(chǎn)品生命的不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域，其要求與標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，無(wú)法用一種標(biāo)準(zhǔn)而包羅萬(wàn)象，評(píng)審時(shí)根據(jù)客觀依據(jù)的情況下。更多地依靠評(píng)審專家知識(shí)水平與工作態(tài)度，存在一定的主觀性。

（二）兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策實(shí)施的影響

1.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的影響。目前政府采購(gòu)兩型產(chǎn)品工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制主要為每年不定期舉辦的聯(lián)席會(huì)議，執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間為平等平行關(guān)系。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)在入選兩型產(chǎn)品后無(wú)法充分利用兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)的政策優(yōu)勢(shì)，也不清楚向哪些部門咨詢，導(dǎo)致政策沒(méi)有發(fā)揮出最大效用。

2.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政效率偏低。由于兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策涉及到六個(gè)部門，文件的出臺(tái)需要每個(gè)部門層層審批，導(dǎo)致兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)從申報(bào)受理結(jié)束到正式文件的出臺(tái)需要較長(zhǎng)時(shí)間，影響了政策發(fā)揮其最大作用。

3.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)、缺乏第三方監(jiān)督。在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型中，理想化的政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)理論上應(yīng)該由不同的主體來(lái)實(shí)施，而實(shí)際上，該項(xiàng)工作具體分工為省財(cái)政廳牽頭兩型產(chǎn)品認(rèn)定工作，負(fù)責(zé)發(fā)布《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄》和落實(shí)兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策；省長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、省質(zhì)監(jiān)局牽頭兩型產(chǎn)品認(rèn)定規(guī)范相關(guān)工作：省科技廳牽頭兩型產(chǎn)品征集、評(píng)審組織工作：省經(jīng)信委、省環(huán)保廳配合做好兩型產(chǎn)品認(rèn)定工作。由此可見(jiàn)，兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策的制定和實(shí)施者的主體都是政府，并且由政府機(jī)構(gòu)所掌控，缺乏第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

4.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策執(zhí)行人員能力及資源配置有待進(jìn)一步提高。由于湖南省開(kāi)展的兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策屬全國(guó)首創(chuàng)，因此執(zhí)行人員只能在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高服務(wù)專業(yè)度。另外，由于場(chǎng)地限制等原因，兩型產(chǎn)品以往受理的資料無(wú)法保存較長(zhǎng)年限，目前采用的方法為申報(bào)成功的產(chǎn)品資料存檔、未成功資料當(dāng)年銷毀。兩型產(chǎn)品的受理雖未設(shè)置集中受理時(shí)間，但企業(yè)申報(bào)多集中在截止日期前一個(gè)月，由于工作人員數(shù)量有限，宣傳工作、企業(yè)咨詢、現(xiàn)場(chǎng)受理、資料存檔等無(wú)法做到明確分工，在一定程度上也影響了服務(wù)質(zhì)量。

（三）兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策實(shí)施的目標(biāo)群體因素分析

分析目標(biāo)群體也是分析目標(biāo)群體與政策的互動(dòng)。兩型產(chǎn)品申報(bào)企業(yè)對(duì)政策的認(rèn)同和成功人選兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄后對(duì)企業(yè)帶來(lái)的積極影響，是反映政策理想化程度的另一項(xiàng)積極指標(biāo)，是政策貼近實(shí)際生產(chǎn)的有力說(shuō)明。兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策的目標(biāo)群體。本文主要是指兩型產(chǎn)品的申報(bào)企業(yè)。同時(shí)也涉及高等院校、科研院所等事業(yè)單位。以下從目標(biāo)群體期待兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策的完善角度進(jìn)行分析：

1.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策擴(kuò)大范圍惠及全部產(chǎn)品。目前，湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策包含政府采購(gòu)目錄中所有公共類“貨物”（A15食品、飲料和煙草原料除外），尚未涉及非公共類“貨物”及“工程”、“服務(wù)”。隨著兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)工作的不斷推進(jìn)和規(guī)范化，兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策將包含全部產(chǎn)品品目。

2.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策評(píng)審更加公開(kāi)、透明。通過(guò)組織專家、企業(yè)代表對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行多次修改。兩型產(chǎn)品評(píng)審指標(biāo)體系日趨完善，但由于考慮到實(shí)際操作等問(wèn)題，目前尚對(duì)不同產(chǎn)品使用同一套指標(biāo)體系，例如有軟件企業(yè)和手工藝品企業(yè)反應(yīng)其產(chǎn)品在生產(chǎn)和使用中并不涉及到能耗等指標(biāo)；再者，兩型產(chǎn)品的評(píng)審仍然采用企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)一專家集中評(píng)審的方式進(jìn)行，現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法通過(guò)網(wǎng)上申報(bào)進(jìn)行初步自查打分，專家的擇取也只能按照領(lǐng)域劃分分組，由于每年企業(yè)申報(bào)的產(chǎn)品類別及數(shù)量都有很大的差異，專家的分組也只能根據(jù)每年的實(shí)際申報(bào)情況進(jìn)行劃分：另外，兩型產(chǎn)品專家?guī)鞂＜叶酁楹鲜「咝?、科研院所、企業(yè)的學(xué)者，在同一領(lǐng)域，專家與參評(píng)企業(yè)存在交集的概率增大，同時(shí)在評(píng)審時(shí)無(wú)法隱去資料中企業(yè)的名稱做到盲審，這在一定程度上也影響到了評(píng)審的絕對(duì)公平。

3.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策加大宣傳力度。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然有部分企業(yè)不僅享受到在湖南省招投中的加分政策，甚至在外省參與競(jìng)標(biāo)中也因?yàn)楫a(chǎn)品列入《湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄》而享受到加分政策，但也有部分行業(yè)的兩型產(chǎn)品政策落實(shí)不理想。例如，兩型產(chǎn)品政策采購(gòu)政策的落實(shí)行業(yè)差異明顯，如醫(yī)藥行業(yè)反映盡管政府優(yōu)先采購(gòu)，但采購(gòu)中沒(méi)有落實(shí)加分政策。

（四）兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策實(shí)施環(huán)境對(duì)政策實(shí)施的影響

當(dāng)前形勢(shì)下。隨著改革的深入，加入GPA談判步伐的加快，政府采購(gòu)制度改革已進(jìn)入新時(shí)期，深入研究政府采購(gòu)的政策功能，發(fā)揮政府采購(gòu)的調(diào)控作用大勢(shì)所趨。

1.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策符合國(guó)際慣例。政府采購(gòu)作為一種制度最早形成于18世紀(jì)末19世紀(jì)初的西方自由資本主義國(guó)家，并隨著西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡而逐步完善，現(xiàn)已成為當(dāng)今世界各國(guó)政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種手段，且發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。政府通過(guò)采購(gòu)低碳環(huán)保的綠色產(chǎn)品已成為當(dāng)今世界各國(guó)的普遍做法。因此。兩型政府采購(gòu)符合國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則，順應(yīng)世界綠色革命、低碳發(fā)展的主流。

2.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策符合改革主方向。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：經(jīng)濟(jì)體制改革核心是處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用：生態(tài)文明體制改革要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。政府兩型采購(gòu)把上述改革結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)了全面深化改革的原則和要求，是協(xié)同創(chuàng)新、集成創(chuàng)新的成果，符合十八屆三中全會(huì)精神，符合全面深化改革的方向

3.兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策符合兩型社會(huì)建設(shè)大環(huán)境。政府采購(gòu)增加對(duì)兩型技術(shù)產(chǎn)品的采購(gòu)，可以引導(dǎo)更多的社會(huì)資金在采購(gòu)中注重產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保能力，促使企業(yè)注重產(chǎn)品生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、使用過(guò)程及報(bào)廢回收等產(chǎn)品全生命周期過(guò)程的節(jié)能性和環(huán)保性，推動(dòng)全社會(huì)兩型技術(shù)進(jìn)步。

三、促進(jìn)政策完善的思考與建議

政府兩型采購(gòu)把技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，目前已成為整合科技資源、健全技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、推廣清潔低碳技術(shù)的重要公共服務(wù)平臺(tái)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政策導(dǎo)向、促進(jìn)作用，以下提出幾點(diǎn)建議和思考。

（一）擴(kuò)大采購(gòu)政策范圍，更新文件標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)輕重緩急和兩型社會(huì)建設(shè)的緊迫要求，逐步拓展兩型產(chǎn)品認(rèn)定范圍，將“可持續(xù)建筑物”、“合同能源管理”、“合同環(huán)境服務(wù)”等“工程”與“服務(wù)”類產(chǎn)品逐步納入兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)認(rèn)定范疇。另組織專家開(kāi)展《兩型產(chǎn)品（公共類）認(rèn)定規(guī)范》的修訂，采用各產(chǎn)品最新的參考標(biāo)準(zhǔn)，確保納入兩型產(chǎn)品采購(gòu)目錄的產(chǎn)品優(yōu)于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的要求。

（二）改變?cè)u(píng)審方式，保證評(píng)審的客觀、公正、透明

采用企業(yè)網(wǎng)上自評(píng)+專家集中評(píng)審的方式進(jìn)行，企業(yè)可以在申報(bào)前根據(jù)《兩型產(chǎn)品評(píng)審指標(biāo)體系》進(jìn)行初步自評(píng)：面向全國(guó)學(xué)者征集兩型產(chǎn)品專家，既保證所選專家為該行業(yè)和領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物和專業(yè)人才，又降低專家與參評(píng)企業(yè)存在交集的概率；完善并公布評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)評(píng)審過(guò)程的公開(kāi)。

（三）建立監(jiān)督機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制以提高行政效率

兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)工作涉及部門較多，建立有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方職責(zé)和義務(wù)：另外，成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)落實(shí)兩型采購(gòu)的預(yù)留份額、首購(gòu)訂購(gòu)、評(píng)審加分情況實(shí)行定期檢查，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

（四）加大人員投入，培養(yǎng)專業(yè)執(zhí)行人員

培養(yǎng)專業(yè)的兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)服務(wù)人員，充分了解政府采購(gòu)法律法規(guī)和相關(guān)政策，熟知產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為企業(yè)提供全方位、專業(yè)的咨詢。為兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)工作執(zhí)行人員提供更多學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為各市州科技局科技服務(wù)人員、各行業(yè)企業(yè)科研人員提供座談、培訓(xùn)等平臺(tái)。

（五）加大兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策宣傳力度

發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等的作用，協(xié)同推進(jìn)兩型認(rèn)定和采購(gòu)政策，加大政府兩型采購(gòu)政策的宣講力度，并通過(guò)典型示范，讓采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)明確執(zhí)行政府兩型采購(gòu)的重要意義，讓企業(yè)知曉兩型產(chǎn)品享受的優(yōu)惠，以點(diǎn)帶面，將政府采購(gòu)兩型產(chǎn)品逐步從湖南省推廣至全國(guó)。例如：在政府官網(wǎng)、主流媒體網(wǎng)站開(kāi)辟“湖南省兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)”宣傳專欄，對(duì)湖南省兩型產(chǎn)品工作的典型經(jīng)驗(yàn)和建設(shè)成就進(jìn)行展示：與媒體合作，選取有代表性兩型企業(yè)、兩型產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)地采集、任務(wù)專訪，制作宣傳記錄片并選擇時(shí)在電視媒體上播出。將湖南省開(kāi)展的兩型產(chǎn)品政府采購(gòu)政策推向全國(guó)及湖南省各個(gè)市州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓入圍企業(yè)享受到更多的兩型紅利。