談詞鎮(zhèn)

(海南大學(xué)法學(xué)院 海南 ?？?570228)

司法改革下司法官遴選委員會再完善實證研究
——以33省(市、自治區(qū))司法官遴選委員會為藍本

談詞鎮(zhèn)

(海南大學(xué)法學(xué)院 海南 ?？?570228)

司法改革進程中，法官、檢察官(統(tǒng)稱司法官，下同)遴選委員會對司法改革的意義十分重大。在已經(jīng)公布的33省(市、自治區(qū))司法官遴選委員會中存在權(quán)利來源不明確、委員來源不統(tǒng)一、委員人數(shù)差別大和委員選擇不透明、公示程度不一致、公示監(jiān)督不到位等問題。這些違背了國家權(quán)力來自于民、正當程序和程序正義的基本要求。建議通過修改完善《法官法》、《檢察官法》等相關(guān)法律、法規(guī)，明確遴選委員會人大授權(quán)、組成規(guī)則和委員權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督規(guī)則以及責任承擔等，建立全國統(tǒng)一的專家資源庫，適用全國統(tǒng)一的委員公示平臺等方面進行再完善。

司法改革；司法官遴選委員會；現(xiàn)狀；分析；再完善

2014年，中央政法委批復(fù)同意上海、吉林等7個省(市)作為第一批司法改革試點省份。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組同意云南、山西等11個省(市、自治區(qū))作為第二批試點省份。2016年，北京、河北等其他13個省(市、自治區(qū))及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團開展司法體制改革試點，這意味著我國大陸所有省份均已啟動司法改革試點。各試點省份在推進司法改革過程中，對司法官遴選進行了許多有益探索，但仍然存在許多不完善之處。本文以各省份的司法官遴選委員會情況為視角，提煉存在問題，進行理論分析，并提出相關(guān)建議，以期能為司法改革高效有序推進提供參考。

一、我國司法官遴選委員會現(xiàn)狀

至本文截稿之日起，中國大陸除西藏未公布司法官遴選委員會具體情況之外，其余33省份均已通過網(wǎng)絡(luò)公示、新聞報道等方式公布了司法官遴選委員會情況。通過總結(jié)分析，其主要問題如下：

(一)權(quán)利來源不明確。從已公布司法官遴選委員會的33省份來看，基本都是直接公布委員人選，未公布或明確其權(quán)利來源，遴選委員會為何有權(quán)利遴選司法官，其權(quán)利來源于何處？是得到人民授權(quán)還是基于委員個人品行、專業(yè)能力的肯定性社會評價？各省份均未作出有說服力的解釋或說明。

(二)委員來源不統(tǒng)一?，F(xiàn)行遴選委員會的組成主要有三種模式：

1. “大綜合模式”：由人大代表、政協(xié)代表、律師代表、司法官代表、法學(xué)專家和組織人事部門、政法委等部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)部門負責人組成，如上海、吉林等省份。

2. “專業(yè)化模式”：由人大代表、政協(xié)代表、律師代表、司法官代表、法學(xué)專家組成，政法委和組織人事部門并未選派委員，如江蘇和河南等省份。

3. “折中模式”：由政法委、組織部、高級法院、省級檢察院等部門領(lǐng)導(dǎo)作為遴選委員會的負責人，從宏觀方面進行指導(dǎo)。具體遴選工作交由人大代表、政協(xié)代表、律師代表、司法官代表、法學(xué)專家等負責，如四川、湖南等省份。

(三)委員人數(shù)差別大。在所公示的省份中，委員總?cè)藬?shù)差別極大：

1. 組成人員為20人以下的有：上海(15人)、吉林(17人)、青海(15人)、貴州(17人)、云南(15人)、山西(17人)、黑龍江(19人)、寧夏(15人)、天津(15人)、遼寧(15人)等省份。

2. 組成人員為20人至50人的有：山東(21人)、海南(37人)、廣西(23人)、福建(27人)、江西(31人)等省份。

3. 組成人員為50人以上的有：湖北(130人)、江蘇(110人)、廣東(68人)、河北(57人)、河南(80人)、四川(57人)、陜西(66人)、甘肅(39人)、湖南(58人)等省份。

(四)委員選擇不透明。在所公示省份中，均未對委員選擇標準、委員會組成依據(jù)進行公示，未對為何選擇此人而非他人進行充分解釋，僅是“告知”社會選擇結(jié)果。

(五)公示程度不一致。從公示的詳細程度上看，主要有以下幾種：

1. 公布委員的基本信息：姓名、性別、出生年月、學(xué)歷、職務(wù)等。主要有：上海、海南、江蘇、河南、江西、天津等省份。

2. 僅公布委員姓名和職務(wù)。主要有：湖南、陜西等省份。

3. 僅公布委員姓名。主要有：吉林、山東、云南、四川等省份。

4. 未公布委員詳細信息。過半數(shù)省份并未在網(wǎng)絡(luò)上公布司法官遴選委員會委員的姓名、工作單位等基本信息和工作經(jīng)歷、研究領(lǐng)域等詳細信息。

(六)公示監(jiān)督不到位。在所公示的省份中，僅有海南、江蘇、河南、陜西和江西等極少數(shù)省份公布監(jiān)督電話。其他省份均未公布監(jiān)督電話以及其他監(jiān)督方式，僅將組成遴選委員會的事實“告知”社會。

二、我國現(xiàn)行司法官遴選委員會問題分析

司法被視為社會公平正義的最后一道防線，司法官素質(zhì)則是實現(xiàn)此目標決定性因素。組成司法官遴選委員會是司法官遴選程序的源頭和核心程序，其本身組成合法、科學(xué)，直接決定了司法官遴選工作的正當性。

(一)委員會權(quán)力須來源于人民授權(quán)

確保司法權(quán)掌握在人民授權(quán)的司法官手中，是社會公平正義的基礎(chǔ)性保障。遴選委員會本身的權(quán)利來源合法性是整個司法官遴選程序合法性的先決條件和基礎(chǔ)。根據(jù)我國《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》等規(guī)定，作為掌握司法權(quán)的司法官必須得到人大任命方為有效，以體現(xiàn)我國人民民主專政的國家性質(zhì)，真正實現(xiàn)權(quán)力來自于民。因此，司法官遴選委員會作為遴選司法官的機構(gòu)，其必須得到人民授權(quán)是應(yīng)有之義。

(二)委員會組成須科學(xué)、合理

在已公示司法官遴選委員會委員的省份中，均未公示委員選擇標準，也未賦予相關(guān)人員推薦或自薦資格，其說服力、公正性和社會認可度大打折扣。即使是向社會“告知”司法官遴選委員會組成結(jié)果，也須經(jīng)得起實踐和時間檢驗。

1. 從委員來源看。(1)“大綜合模式”的優(yōu)點是委員來源廣泛、社會參與程度高、代表性強，基本上考慮到司法官遴選的各利益相關(guān)方；缺點是專業(yè)化審查力量弱化，特別在委員人數(shù)有限情形下，可能導(dǎo)致對被遴選對象的專業(yè)能力審查不到位。以天津市為例，該市遴選委員會共15人，其中來自高校4人、組織人事部門2人、律所2人、政法委1人、人大和政協(xié)各1人，而法檢系統(tǒng)僅為4人(市檢察院2人，市高級法院1人、濱海新區(qū)法院1人)，僅占26.7%，比例明顯過低，而且均是法檢兩院領(lǐng)導(dǎo)或部門負責人，并無普通司法官代表。司法官應(yīng)當具備法律家的“特殊條件”：具有特殊的知識結(jié)構(gòu)，遵從一套特殊的價值體系，形成一套特殊的思維方式，傳承特殊的職業(yè)精神。[1]因為司法官與普通公務(wù)員存在較大差異，即使是具有深厚法學(xué)功底的專家，如其未實際從事過具體工作，也不容易很好掌控司法官的運行規(guī)律。只有從事過法院、檢察院具體工作的人才能更好深刻領(lǐng)會其核心本質(zhì)，僅通過法學(xué)論證或推斷難以真正領(lǐng)悟其要義。(2)“專業(yè)化模式”更注重強調(diào)司法官的專業(yè)性審查，但是又弱化了政治審查。在中國現(xiàn)行的政治體制和司法體制下，司法官身份還未真正從公務(wù)員序列中獨立出來，如此改革顯得步子邁得過大。(3)“折中模式”是以上兩種模式的折中情形，既考慮到了中國現(xiàn)行政治體制特色，也強調(diào)了司法官職業(yè)特殊性，應(yīng)是比較可行的辦法。

2. 從委員人數(shù)來看。各相關(guān)省份公布的委員人數(shù)差別巨大，此種差別為何會出現(xiàn)，其各自是否都有科學(xué)依據(jù)？例如在經(jīng)濟發(fā)展程度相當、地理位置相鄰的上海市和江蘇省，委員人數(shù)差別竟然達95人之多，其難存合理解釋。缺乏科學(xué)合理的解釋即意味可產(chǎn)生合理性懷疑。

(三)委員組成規(guī)則須符合正義要求

1. 委員選擇須符合正當程序。英國著名法官G·休厄特認為“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式被實現(xiàn)?！辈疇柭凇斗膳c宗教》中認為：“沒有公開則無所謂正義”。“推行正義的善意，還必須通過旨在實現(xiàn)正義社會的目標的實際措施和制度性手段來加以實施?！盵2]在司法官遴選委員會設(shè)置乃至隨后的司法官遴選等方面，公眾對相應(yīng)制度設(shè)計及其運行的了解、理解，是彰顯法官遴選工作公平公正、提高法院裁判公信力的重要形式。[3]遴選委員會委員選擇作為整個遴選程序的初始程序，其正義性直接決定后續(xù)所有遴選程序的正當性。因此，通過正當程序直觀公正來支持結(jié)果的妥當性，將委員選擇的標準、程序公開，以“看得見的方式”選擇委員，是整個司法官遴選程序正義的基本要求。否則，即使客觀上為最優(yōu)選擇，也難以達到公眾所接受且因程序公開而期待之正義。

2. 委員個人信息須詳細公開

(1)委員信息詳細公開為正當程序之固有內(nèi)涵。邊沁認為：“公開性是正義的靈魂，沒有公開性就沒有正義。在秘密性的黑暗中，陰險的利益會和各式各樣的邪惡會自由地大行其道，只有當公開性有其合適的位置，才能對司法的不公形成制約，因此公開性是對努力工作的最有力鞭策，是對不當行為的最有效的抵制?！?將委員詳細信息進行公示，可保證公眾對遴選委員會委員進行充分監(jiān)督，可以將不符合條件或者不適宜擔任委員的人排除出遴選委員會隊伍，提高遴選工作的公信力和說服力。

(2)委員信息公開保證了利益相關(guān)者的平等參與。正當程序最低標準即為當公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定而受到影響，其利益可能被剝奪時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權(quán)利，必須保障他享有被告知(notice)和陳述自己意見并得到傾聽(hearing)的權(quán)利。[4]許多省份不通過網(wǎng)絡(luò)公示遴選委員會委員信息，即使可能已通過張貼公告等其他方式在一定范圍進行公示，也不能完全證明其公示方式的正當性。因為雖然司法官工作單位具有地域性，但是所審理案件影響則是超越地域。案件當事人或者利益相關(guān)者可能遍布全國甚至全球。必須保障所有利益相關(guān)者知情司法官遴選的詳細信息，才能保證司法官遴選程序正當。在個人有限財力和精力現(xiàn)實下，網(wǎng)絡(luò)等提供了極佳的公眾參與渠道，使公眾參與真正成為現(xiàn)實?，F(xiàn)行的幾種公示方式中，有些省份雖然公示了委員的基本信息，但是對委員的遴選能力并未進行特別強調(diào)，其工作經(jīng)歷、專業(yè)素質(zhì)等披露仍然極不完整；有些省份僅公布委員姓名，這種方式為公眾監(jiān)督帶來極大難度。因為中國同姓名的人極多，僅公布姓名很難直接定位到所指之人，此種模式實際上很難起到公示效果。

3. 委員信息公示須公布監(jiān)督渠道

無有效接受信息反饋的渠道將使公示毫無意義，其效果與未公示幾無差異。因任何對公示質(zhì)疑的信息均不能通過有效渠道使公示者得知并對自身行為和選擇進行修正?，F(xiàn)行許多省份未公示反饋電話，不管基于何種原因，均非可理解和可接受。公眾對此完全可產(chǎn)生“權(quán)力的任性”抑或“本即禁不起監(jiān)督”的合理懷疑。

三、我國司法官遴選委員會的再完善

各省份在組成司法官遴選委員會時，一般都通過了《法官、檢察官遴選(懲戒)委員會章程》。但是，該章程一般都過于簡單，且其屬于內(nèi)部行為規(guī)范，不具有法律約束力。然而，組成遴選委員會作為司法改革的基礎(chǔ)性程序，不能交由內(nèi)部章程規(guī)范，必須由國家法律、法規(guī)予以規(guī)定?！度嗣穹ㄔ航M織法》、《人民檢察院組織法》和《法官法》、《檢察官法》等作為規(guī)范司法官的基礎(chǔ)性法律，其內(nèi)容顯然已不適應(yīng)當今司法改革大形勢，對其修改已成必然。針對司法官遴選委員會制度，重點應(yīng)從以下幾方面進行完善：

(一)明確司法官遴選委員會的權(quán)力來源

在組建司法官遴選委員會時，應(yīng)結(jié)合司法人事改革的大方向，綜合考慮由委員會行使的職能，確保遴選工作能夠與干部管理程序、法定任命程序有效銜接，避免遴選程序淪為新的形式主義。[5]委員選擇堅持“黨管干部”原則，在具體程序上實現(xiàn)人大授權(quán)?？稍谌舜髸h上，增加司法官遴選委員會委員審查程序。由司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組(其使命完成后，則由省級法院、檢察院)提出委員人選報人大會議審查通過。遴選委員會在經(jīng)過人大審查通過后方能開展工作。此舉目的即為明確司法官遴選委員會得到人民授權(quán)，確保權(quán)力來源合法。

(二)明確司法官遴選委員會的組成規(guī)則

1. 委員來源。司法官遴選委員會的人員配備，既要尊重司法官自治，又要體現(xiàn)價值多元。遴選委員會的組成應(yīng)當具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會人士代表，從而避免對法官、檢察官的任免成為省級法院院長、檢察長的“一言堂”。[6]在遴選前，可向社會發(fā)布成立司法官遴選委員會公告，公布委員的標準和要求，允許部門推薦、社會推薦委員和個人自薦，賦予公眾參與機會。充分利用我國人大代表、政協(xié)代表的優(yōu)勢，由政法委、組織人事部門、高級法院、省級檢察院等部門領(lǐng)導(dǎo)作為遴選委員會的負責人，從宏觀方面進行指導(dǎo)；由人大代表、政協(xié)代表，司法官、律師代表和法學(xué)專家等負責具體遴選事務(wù)。如上所述，因司法官的職業(yè)特性，遴選時應(yīng)突出專業(yè)能力審查，應(yīng)提高普通司法官代表比例，而非法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)的比例。司法官遴選委員會中資深法官和資深檢察官委員的人數(shù)應(yīng)不少于委員總數(shù)的二分之一，以確保遴選結(jié)果具有公認的專業(yè)權(quán)威性。[7]

2. 委員人數(shù)。委員人數(shù)應(yīng)根據(jù)各省份經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型、司法官數(shù)量、司法官綜合素質(zhì)和專業(yè)水平等綜合考慮。根據(jù)域外其他國家通行規(guī)則，各國司法官遴選委員會均為常設(shè)機構(gòu)，委員相對固定，一般任期為 2～4 年，可連任一次?，F(xiàn)今各省份的委員任期為3年，考慮到委員到期更換，委員人數(shù)不宜過多，否則影響下幾個任期委員的選擇。但是，基于委員廣泛代表性，人數(shù)也不能過少，以50人左右為宜。

(三)明確司法官遴選委員會委員的權(quán)利義務(wù)

1. 司法官遴選委員會委員的權(quán)利。其主要有獲得報酬、調(diào)查詢問、查閱生效案卷信息等權(quán)利。遴選委員會委員遴選司法官必須通過評審候選人的案件質(zhì)量、調(diào)查詢問身邊同事等從工作、生活全方位了解候選人的政治品質(zhì)、專業(yè)能力和道德品質(zhì)，方能最大程度遴選出合格司法官，因此必須賦予委員調(diào)查、詢問、查閱案卷等權(quán)利。委員在遴選過程中，必然付出大量體力和腦力勞動，基于對遴選工作的重視和對勞動的尊重考慮，應(yīng)賦予委員的獲得報酬權(quán)，避免遴選委員會委員“榮譽化”傾向。

2. 司法官遴選委員會委員的義務(wù)。主要有忠實勤勉、保守秘密、回避等義務(wù)。司法官遴選工作重要且工作量極大，需要委員在處理遴選事務(wù)時能像處理個人事務(wù)時那么認真和盡力，必須以一個謹慎的人在管理自己事務(wù)時所具有的勤勉程度。在遴選過程中，必然接觸到候選人的審理案卷、個人隱私等，委員均須保守相關(guān)秘密，特別是在遴選結(jié)果公布之前，必須嚴格保守相關(guān)秘密。委員在遴選過程中如與候選人存在職務(wù)、業(yè)務(wù)以及親屬關(guān)系等可能影響公正遴選時，必須主動申請回避，保證遴選程序公正。

(四)明確司法官遴選委員會監(jiān)督規(guī)則和責任承擔

1. 司法官遴選委員會的監(jiān)督規(guī)則。常設(shè)并公示舉報電話、電子郵箱等，對遴選委員會遴選行為進行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)委員在政治素質(zhì)、道德品質(zhì)等方面不再適宜擔任委員，或者與候選人、司法官有不正當交往甚至交易，應(yīng)立即停止其委員資格，并終身禁止再進入遴選委員會。

2. 司法官遴選委員會的責任承擔。司法官遴選委員會實行集體決策、責任到人，將所有候選人分任務(wù)到各委員，由各委員負責細節(jié)審查，最后提交委員會集體審核。如遴選過程中，出現(xiàn)故意或重大過失導(dǎo)致所遴選司法官不符規(guī)定，則由具體負責的委員承擔主要責任，其責任包括接受勸誡、停止委員資格、黨紀處分、追究行政責任甚至刑事責任。

(五)建立全國統(tǒng)一的專家資源庫。因?qū)λ痉ü俚腻噙x，專業(yè)能力、道德水準、職業(yè)操守、政治傾向、健康狀況都會被納入考察范圍，但專業(yè)能力通常是首要考慮因素。在各省份的遴選委員會委員中，差距最大即為法學(xué)專家資源，此也充分反映我國東西部法律人才資源分布極不均衡的現(xiàn)實。例如北京市集中了北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等法學(xué)實力雄厚高校，全國知名的法學(xué)專家基本都集中于此。而在西部地區(qū)如寧夏、新疆、西藏等，法學(xué)專家資源極為缺乏。以寧夏自治區(qū)為例，全區(qū)僅有6所本科院校，其中設(shè)立法學(xué)院(政法學(xué)院)并具有法學(xué)本科招生資格的僅有2所，其法學(xué)實力顯得極為孱弱。而北京、上海、江蘇等省份，法學(xué)專家資源卻相對充足。在以省級為單位的遴選委員會制度下，建立全國統(tǒng)一的專家資源庫，充分發(fā)揮法學(xué)專家資源豐富省份的優(yōu)勢，支援資源匱乏地區(qū)顯得極為必要。

(六)適用全國統(tǒng)一的委員公示平臺。針對各省份公示形式不一致給公眾帶來諸多不便的現(xiàn)實，建議適用全國統(tǒng)一的委員公示平臺，可在最高人民法院、最高人民檢察院網(wǎng)站設(shè)立司法官遴選委員會委員公示版塊，統(tǒng)一發(fā)布各省份司法官遴選委員會的委員信息。公示內(nèi)容應(yīng)包括：姓名、出生年月、民族、個人經(jīng)歷、研究領(lǐng)域(成果)、獎懲情況、社會兼職以及提案情況等詳細信息，供社會公眾全方位進行了解和監(jiān)督。

司法改革的目標是建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。[8]司法官遴選委員會作為司法官遴選直接操作者和審查方，如委員本身在政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和道德品質(zhì)不過關(guān)，就很難將真正優(yōu)秀的司法官選拔出來，甚至不排除進行背后利益交換的可能。委員素質(zhì)不過關(guān)，將損害司法官遴選和整個司法改革的“源頭之水”，最后將可能導(dǎo)致司法改革功虧一簣。對司法官遴選委員會本身存在的問題進行再完善，使其在黨委領(lǐng)導(dǎo)和法律規(guī)則下高效有序運行，對推進我國司法改革具有重要意義。

[1]姚莉. 比較與啟示:中國法官遴選制度的改革與優(yōu)化[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2015，(4).

[2]【美】博登海默著，鄧正來譯.法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法. 北京:中國政法大學(xué)出版社，2004.

[3]趙恒.當前改革背景下構(gòu)建規(guī)范的法官遴選機制研究[J]. 云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)，2016(1).

[4]公丕祥.法理學(xué)[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2006.

[5]何帆. 法官遴選委員會的五個關(guān)鍵詞[N]. 人民法院報，2014-06-27.

[6]陳衛(wèi)東. 合法性、民主性與受制性:司法改革應(yīng)當關(guān)注的三個“關(guān)鍵詞”[J]. 法學(xué)雜志，2014，(10).

[7]石少俠. 對健全司法官遴選制度的幾點思考[J]. 法制與社會發(fā)展，2014，(6).

[8]李少平. 當前深化司法體制改革的形勢、任務(wù)及重點[J]. 法律適用，2016，(8).

(責任編輯：華 民)

海南大學(xué)法學(xué)研究生創(chuàng)新中心研究生課題(項目編號：15FXYJ10)。

2016-10-31

談詞鎮(zhèn)(1981-)，男，漢族，江西九江人，海南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

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1672-1071(2016)06-0098-05