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        法官懲戒制度研究
        ——立足于制度構建與實踐操作雙重考察

        2016-02-11 09:49:50
        中共南京市委黨校學報 2016年6期
        關鍵詞:事由懲戒審判

        楊 妮 劉 坤

        (北京市朝陽區(qū)人民法院 北京 100020;山東省菏澤市公安局 山東 菏澤 274000)

        法官懲戒制度研究
        ——立足于制度構建與實踐操作雙重考察

        楊 妮 劉 坤

        (北京市朝陽區(qū)人民法院 北京 100020;山東省菏澤市公安局 山東 菏澤 274000)

        法官懲戒制度是規(guī)范法官行為,防止司法不公、提高司法公信力的重要手段。但近幾年法官違法違紀嚴重,我國現(xiàn)有的法官懲戒制度的現(xiàn)實功能遭到質(zhì)疑。尤其是在司法體制改革大背景下,越來越強調(diào)法官審判的獨立性,如果沒有完善的法官懲戒制度對法官的行為予以監(jiān)督和制約,更容易滋生司法腐敗。因此針對我國現(xiàn)行法官懲戒制度中存在的缺少權威的立法依據(jù)、懲戒主體不中立、懲戒事由缺乏統(tǒng)一標準、懲戒程序不規(guī)范等問題,應當在尊重審判規(guī)律的基礎上,根據(jù)法官職業(yè)特點對我國法官懲戒制度進行構建完善,以指導實踐操作。

        法官懲戒;司法公正;司法改革

        “讓審理者裁判,讓裁判者負責”是我國正在進行的司法改革中的一項重要內(nèi)容,它既強調(diào)了司法獨立,要求保障法官的獨立審判權,同時又明確了追責機制,確保權責統(tǒng)一。之所以作出這樣的規(guī)定,是因為獨立的審判權力運行機制雖然有利于法官在司法活動中不受他人干涉,居中裁判,但同時如果缺乏了限制和監(jiān)督也容易滋生司法腐敗,造成司法不公。因此,為了確保法官依法履職,防止司法不公,法官的不當行為自應受到相應的監(jiān)督和責任追究。但是,過度的監(jiān)督難免會影響審判的獨立,為平衡二者之間的關系,必須建立起既有利于實現(xiàn)法官履職保障,又有利于督促法官依法履職的法官懲戒制度。對此,黨的十八屆四中全會決定也作出了指引,一方面,要完善確保依法獨立公正行使審判權的制度,“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由,非經(jīng)法定程序,不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”。另一方面,要推進嚴格司法,加強對司法活動的監(jiān)督,“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準,實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制,確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗”。

        一、我國法官懲戒制度現(xiàn)狀

        近年來,我國法官違法違紀現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計,全國法院在2010年查處違法違紀司法人員共計783人; 2011年各級法院共查處違法違紀519人,其中受到刑事追究的77人;2012年全國法院系統(tǒng)共查處利用審判權和執(zhí)行權違法違紀人員1548人;2013年各級法院共查處利用審判執(zhí)行權違法干警381人,其中追究刑事責任101人;2014年,各級法院共立案查處各類違紀違法干警2108人,其中利用審判執(zhí)行權違紀違法干警863人,其中移送司法機關處理138人,給予黨紀政紀處分781人;2015年,最高人民法院查處本院違紀違法干警14人,各級法院查處利用審判執(zhí)行權違紀違法干警721人,其中移送司法機關處理120人(以上數(shù)據(jù)來源于歷年最高人民法院工作報告)。

        盡管我國法官違法違紀現(xiàn)象較為嚴重,急需相應的監(jiān)督與約束機制,但目前我國并沒有一套完整的、成體系的法官懲戒制度,關于法官的懲戒規(guī)定,大都散見于各個法律及規(guī)范性文件當中。如《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)設有枉法裁判罪,追究法官的刑事責任;《中華人民共和國法官法》(以下簡稱《法官法》)設專章規(guī)定了法官的懲戒,其中第32條明確列舉了法官不得為的包括泄露審判秘密、私自會見當事人、造成錯案在內(nèi)的12種違法亂紀行為,第33條則規(guī)定了針對上述違法亂紀行為的處罰及措施;最高人民法院出臺的《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》、《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》、《最高人民法院關于嚴格執(zhí)行<中華人民共和國法官法>有關懲戒制度的若干規(guī)定》、《人民法院監(jiān)察工作條例》,連同各級地方法院制定的系列規(guī)范性文件對法官懲戒作了進一步的細化規(guī)定,明確了懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施等內(nèi)容。上述法律及規(guī)范性文件構成了我國現(xiàn)有法官懲戒體系,成為我國法官懲戒的依據(jù)。

        二、我國法官懲戒制度存在的問題

        (一)缺少權威的立法依據(jù)

        法官懲戒制度關系到司法公正與權威,包括美國、英國、日本在內(nèi)的很多國家都通過憲法或者專門的法律對法官懲戒作了規(guī)定。根據(jù)我國《法官法》第8條的規(guī)定,法官非因法定事由,并且遵循法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分。可見,對法官追責,必須有法定的事由和經(jīng)法定的程序,但是從我國現(xiàn)有法律看,除了位階比較高的《刑法》和《法官法》之外,對法官責任的追究并沒有權威統(tǒng)一的法律可依?!缎谭ā泛汀斗ü俜ā冯m然規(guī)定了一些法定的懲戒事由,但是并未從程序上明確如何追究法官的責任,缺乏可操作性。所以,當前追究法官責任的依據(jù)主要來自于各級人民法院制定的以“兩個辦法”為代表的一系列規(guī)范性文件。它們所追究的當然不是法官枉法裁判而應承擔的刑事責任,而是對法官給予紀律處分甚至某些經(jīng)濟利益的剝奪。這些規(guī)范性文件的某些內(nèi)容即使符合《法官法》對法官責任追究的規(guī)定,它們總體上也是缺乏法律依據(jù)的。[1]因為各級法院根本就不享有立法和解釋《法官法》的權力,如果各級法院依托《法官法》并從自身出發(fā)制定出一系列法官懲戒的規(guī)范性文件,則勢必造成法官懲戒在全國范圍內(nèi)的不統(tǒng)一,有的甚至會與《法官法》的內(nèi)容相沖突,無法成為懲戒法官的依據(jù)。

        (二)懲戒主體非中立

        根據(jù)《法官法》第十一條規(guī)定:法官的任命和罷免由各級人民代表大會及其常務委員會負責。另根據(jù)《意見》中第35、36條的規(guī)定:人民法院監(jiān)察部門應當對法官是否存在違法審判行為進行調(diào)查,人民法院監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后,認為應當追究法官違法審判責任的,應當報請院長決定,并報送省(區(qū)、市)法官懲戒委員會審議。由《法官法》及《意見》可以看出在我國現(xiàn)階段法官懲戒的主體有兩個:一是各級人民代表大會及其常務委員會;另一個是各級法院內(nèi)部的監(jiān)察部門(我國目前尚未成立法官懲戒委員會)。但在實際操作中,各級人大及其常委會的罷免權行使流于形式,即一般只要人民法院提出了罷免法官的意見后,各級人大及其常委會都會對這一結果予以認可,并不會對其進行實質(zhì)審查。因而法官懲戒權的行使最終落到了各級法院內(nèi)部的監(jiān)察部門。在法院管理高度行政化的今天,各級法院的監(jiān)察部門作為法院的內(nèi)設機構,在執(zhí)行意愿上多傾向于聽從院領導的部署,如確有違法的法官,院領導多半會選擇內(nèi)部消化,將其大事化小,小事化無,一是培養(yǎng)一名法官所需要成本與精力確系不易;二來出于保持隊伍的穩(wěn)定,減少單位的負面影響。如此則法官懲戒一事將成為空談。因此,現(xiàn)階段依靠法院內(nèi)部各級監(jiān)察部門作為實施法官懲戒權的主體無法充分發(fā)揮該制度的職能優(yōu)勢,其因具有非中立性的地位也極易淪為院領導手中打擊報復、懲罰“不聽話”法官的工具。

        (三)懲戒事由缺乏統(tǒng)一標準

        懲戒事由,也即對法官進行懲戒的依據(jù)。目前我國并沒有對法官懲戒事由劃分統(tǒng)一的標準,對法官進行懲戒的依據(jù)主要來源于各個法律規(guī)范中零散的規(guī)定,給實踐操作帶來了極大不便。一方面,因為對懲戒事由進行規(guī)定的規(guī)范性文件較多,但這些規(guī)范性文件的法律位階大多不高,且其中有不少規(guī)定發(fā)生重合,尤其是某些地方法院制定的細則與最高人民法院的規(guī)定甚至相互矛盾,給實際應用造成困惑。另一方面,這些規(guī)范性文件中規(guī)定的懲戒事由的認定也存在一定問題。如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》規(guī)定的法官責任追究范圍之一為:“故意違背事實和法律,作出錯誤裁判的。因為過失導致裁判錯誤,造成嚴重后果的。”最高人民法院最新出臺的《意見》規(guī)定“法官在審判工作中,故意違反法律法規(guī)的,或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的,依法應當承擔違法審判責任?!鄙鲜鲆?guī)定所列舉的應當追究責任的范圍,皆為法官故意或者有重大過失造成嚴重后果或者導致錯案的情形,但對何為錯案,何為嚴重后果都沒有明確的界定,且主觀上是否存在故意或者過失更無法判斷,容易造成懲戒的隨意性。

        (四)懲戒程序不規(guī)范

        長期以來我國缺乏系統(tǒng)的法官懲戒程序規(guī)范,實踐中遵循的依據(jù)主要源于《人民法院監(jiān)察工作條例》,該文件在懲治違法違紀行為,維護司法公平公正等方面發(fā)揮了積極作用,但其行政化色彩較為濃重,且隨著司法改革的進行,部分條文難以適應新形勢的需要具體表現(xiàn)為:第一,過于注重行政色彩的調(diào)查和處理,而忽視司法色彩的起訴(控訴)、聽證(聽審)、證據(jù)等環(huán)節(jié),使懲戒案件處理的正確性缺乏充分的程序保障,當事人的訴訟權利也沒有渠道充分實現(xiàn)。[2]第二,紀律處分中審理權與處分決定權相脫節(jié),《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定:審理機構對違紀案件進行審理后,處分意見要報院長或者院長辦公會審批,表明紀律處分仍然采用行政審批制度,帶有明顯的行政化特點,與國際通行的法官懲戒方式司法化不一致,有違法官獨立的原則。[3]

        新近下發(fā)的《意見》雖然再次明確了監(jiān)察部門在法官懲戒制度中扮演的重要角色,并且肯定了當事法官有進行陳述、舉證、辯解、申請復議和申訴的權利,但條文并未涉及法官懲戒程序具體操作的內(nèi)容,其對法官懲戒程序的指導意義收效甚微。

        三、法官懲戒制度之構建與操作

        (一)法官懲戒的制度設計

        法官的行為,直接影響著當事人的權利甚至自由。尤其是隨著法官員額制的實施,我國目前現(xiàn)有的法官懲戒制度已經(jīng)無法滿足新的司法改革形勢下對法官的監(jiān)督和約束要求。因此,為了規(guī)范法官的行為,我國需要通過統(tǒng)一立法的方式,構建一套完備的法官懲戒制度體系,以防治司法腐敗,維護司法公正。而在法官懲戒制度的具體構建上,基于我國法官職業(yè)特點和司法規(guī)律,應從以下方面入手。

        1.完善法官懲戒依據(jù):制定《法官懲戒法》。根據(jù)《法官法》,對法官懲戒須有法定事由,經(jīng)法定程序。目前我國并沒有明確而統(tǒng)一的專門針對法官懲戒作出規(guī)定的法律,對法官懲戒多依據(jù)法院的內(nèi)部文件。如果僅根據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件對法官進行懲戒,一是缺乏統(tǒng)一的標準,各級法院在具體實施時容易出現(xiàn)差異,二是缺乏權威性,難以使受懲戒的法官信服??疾煊蛲饬⒎?,美國、日本等國家明確將法官懲戒制度規(guī)定在法律中的做法值得我們借鑒,美國和日本等國家在憲法中規(guī)定了法官懲戒的原則和制度, 德國則通過《聯(lián)邦公務員法》和《法官法》共同對法官懲戒制度作出了規(guī)定。相比而言,我國對法官懲戒制度的立法明顯不夠。結合司法改革,考慮我國的現(xiàn)狀,應該提高我國法官懲戒制度的立法層次,通過法律來明確法官懲戒事宜。可以考慮由全國人大制定既能保證審判獨立,又能規(guī)范法官行為《法官懲戒法》,對法官懲戒制度從實體到程序作出規(guī)定,明確法官懲戒制度的功能,統(tǒng)一懲戒標準,完善懲戒程序。

        2.懲戒制度功能的重新定位:保障法官獨立審判權。十八屆四中全會決定對獨立公正行使審判權與嚴格司法關系的內(nèi)在關系的理論闡釋,應該成為我國法官懲戒制度功能定位的基石,即嚴格責任的目的是為了督促法官依法履職?!皯徒涞倪吔缂绰穆毜谋U稀保瑢Ψü俚膽徒?,應該以確保法官的獨立審判權力不受影響為前提。[4]法官作為居中裁判者,一旦審判權力受到任何外部力量的影響,其做出的判決結果將很難保持客觀性和中立性。但是法官作為具有主觀能動性的個人,如果在使用權力時不受到約束,同樣會造成權力的恣意濫用。因此,在司法獨立與司法責任之間應該建立起一種平衡機制,而法官懲戒制度正是基于此功能而存在。建立法官懲戒制度的主要目的并不是為了懲戒而懲戒,而是為法官的行為提供一個規(guī)范性指引,表明哪些能做,哪些不能做,以保障法官在正當行為中獨立、公正的行使審判權力,而不必擔心因此受到懲戒。換個角度而言,也只有法官真正做到了獨立審判,他才能對自己的行為承擔后果,追究其責任才名正言順。誠如日本學者對該國憲法第 78 條關于法官懲戒機制立法目的評述所言,“本條的目的在于盡量不使懲戒處分不適當?shù)厍址阜ü俚纳矸荼U?,保障對司法獨立不產(chǎn)生壞影響”。[5]

        3.明確懲戒標準:建立以行為無價值為導向的懲戒機制。一套系統(tǒng)、完善的法官懲戒制度應該由懲戒的主體、事由、程序、措施及申辯與救濟等部分組成,其中法官基于什么事由而受到懲戒是法官懲戒制度的核心內(nèi)容。它既為法官的行為提供了指引,又限定了懲戒的邊界。 目前,我國法官懲戒事由沒有明確而統(tǒng)一的標準,對懲戒事由的規(guī)定多采用列舉式進行。通過對規(guī)范性文件進行整理,我國現(xiàn)有的法官懲戒事由主要以錯案追究為導向,重視對實體結果的判斷,實踐中對法官的懲戒也大都起因于錯案,從而忽視了法官的行為和主觀因素。但是在法治社會里,社會應當給予法官足夠的信任,只要法官行為正當,就應當推定判決結果是正當?shù)?。[6]即便判決結果錯誤,但因法官對法律理解有偏差或者對事實認定有偏差,而并未為違反法定程序、枉法裁判等不當行為,則不應受到懲戒。同樣的,有時候判決結果即便正確,法官在辦案過程中也可能存在不當行為,對于這種不當行為也應該受到懲戒。另外,錯案追究主要針對的是法官基于故意和重大過失而產(chǎn)生的錯案,部分規(guī)范性文件也規(guī)定如果是因為對法條的理解偏差導致錯案發(fā)生的不予追究責任,但法官到底是理解偏差還是故意曲解法律,無法判斷,相比而言,以外在行為為標準來認定法官的責任更容易確定。所以,我們不能簡單地以判決結果的正確與否為依據(jù)對法官進行懲戒,而應該建立起以行為無價值為導向的懲戒機制。這里的行為無價值應包含兩方面內(nèi)容:一是違反法定程序的職務行為;二是可能造成人們對司法公正產(chǎn)生懷疑或者有損司法形象的職務外行為。

        4.增設司法性質(zhì)的懲戒措施。一直以來,我國對法官隊伍的管理都參照公務員進行,各個關于法官懲戒的規(guī)范性文件規(guī)定的懲戒措施與《公務員法》中規(guī)定的行政處罰種類完全相同。如《法官法》第34條規(guī)定,對法官的處分分為:“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”“受撤職處分的,同時降低工資和等級”,帶有濃重的行政色彩。但是隨著司法改革的實施,法官開始區(qū)別于公務員而實施單獨的職務序列,與之配套的法官懲戒措施同樣應該進行改革。因此,筆者建議重新制定符合我國法官職業(yè)特點,適應審判工作需要的司法性懲戒措施。如:對于一些情節(jié)較輕微的職務外行為,如出入與法官身份不符合的場所的,可以予以告誡處分;對于接受當事人請托的行為,可以予以罰款;對于嚴重的諸如因王法裁判而構成犯罪的行為,可以責令其退出員額。

        (二)法官懲戒之實踐操作

        《人民法院第四個五年改革綱要( 2014-2018) 》提出在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會,制定公開、公正的法官懲戒程序,既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒,又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。這一文件為我國法官懲戒制度的實踐操作提供了指引。

        1.成立法官懲戒委員會。如前所述,我國現(xiàn)有的法官懲戒主體一是法院內(nèi)部的監(jiān)察機構,對法官進行懲戒缺乏中立性,二是各級人大及常委,但對法官的懲戒流于形式,二者都難以發(fā)揮懲戒作用。相比而言,國外多數(shù)國家都有專門的法官懲戒機構或組織,如美國設有專門的司法懲戒委員會,法國有法官最高委員會,日本有由參議院和眾議院議員共同組成的彈劾法庭,這些機構或組織專門負責履行法官懲戒職責。就理論而言,我國也應該構建一個獨立的法官懲戒主體,這是保證司法獨立的重要手段。在法官員額制度下,法官的遴選由省一級設立法官遴選委員會,從專業(yè)角度提出法官人選,人大依照法律程序任免。參照法官的入額程序,可以在國家和省一級成立法官懲戒委員會,專門履行法官懲戒事宜職責。法官懲戒委員獨立于法院,屬于中立的懲戒機構,可以吸收人大代表、律師、法學專家等參加,其主要職權除了處理法官不當行為,同時還為被懲戒法官提供申訴救濟。

        2.法官懲戒程序設計。法官懲戒程序為我國立法的空白,為了保證法官懲戒的正當性,應該制定具有可操作性的懲戒程序。

        (1)啟動程序。法官懲戒程序可以由多方主體進行啟動。目前我國法官懲戒程序主要是依靠內(nèi)部監(jiān)察部門依法履職進行啟動,當監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官確有懲戒事由時,可以向省級法官懲戒委員會申請立案。另外,省級法官懲戒委員會可以依據(jù)當事人、律師或者社會公眾的舉報,通過書面等方式初步審查,認為屬于懲戒范圍的,可以啟動懲戒程序。

        (2)事實調(diào)查與結果處置。由法官懲戒委員會組織,會同法院內(nèi)部監(jiān)察部門人員共同組成調(diào)查小組,對相關法官進行調(diào)查。如果調(diào)查核實法官確有懲戒事由,由法官懲戒委員會根據(jù)不同情況作出處理決定。對于法官行為可能構成犯罪的,移交檢察機關立案偵查,待刑事處理完畢后,再對法官作出處理;對于需要罷免職務或者責令退出員額的,提請人大常委會進行表決; 對于其他一般性事由,由法官懲戒委員會根據(jù)《法官懲戒法》的規(guī)定,直接作出懲戒決定。

        (3)法官的申辯與救濟。在法官委員會對法官作出懲戒決定之前,可以通過聽證等程序聽取法官的申辯意見。如果被懲戒的法官不服,可以申請省級法官懲戒委員會進行復議,如果省級法官懲戒委員會維持了原決定,被懲戒法官可以申請國家法官懲戒委員會進行申訴,并最終以國家法官懲戒委員會的決定為終局,被懲戒法官應該依照執(zhí)行。

        [1]魏勝強.錯案追究何去何從?——關于我國法官責任追究制度的思考[J].法學,2012, (9).

        [2]于秀艷.論我國法官懲戒程序及其改革[J].法律適用.2003,(9).

        [3]張蔚.比較研究我國法官懲戒制度的司法性欠缺和改革方向[D].北京:中國政法大學,2009.

        [4]蔣銀華.法官懲戒制度的司法評價-兼論我姑法官懲戒制度的完善[J].政治與法律,2015,(3).

        [5][日]宮澤俊義,蘆部信喜, 董璠輿譯.日本國憲法精神[M].北京:中國民主法治出版社,1990.547.

        [6]張蔚.比較研究我國法官懲戒制度的司法性欠缺和改革方向[D].北京:中國政法大學,2009.

        (責任編輯:華 民)

        2016-09-20

        楊妮(1988-),女,重慶萬州人,刑法學碩士,北京市朝陽區(qū)人民法院法官助理,主要研究方向:刑法學。劉坤(1989-),男,山東菏澤人,訴訟法學碩士,山東省菏澤市公安局經(jīng)濟犯罪偵查支隊民警,中國行為法學會司法行為研究會理事。主要研究方向:刑事訴訟法、經(jīng)濟犯罪偵查。

        D926

        A

        1672-1071(2016)06-0093-05

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