張家芳

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制

張家芳

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

當(dāng)前黨群關(guān)系總體處于良性狀態(tài)，各階層均將影響黨群關(guān)系的主要因素歸責(zé)于領(lǐng)導(dǎo)干部。對此，建議構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，將群眾監(jiān)督運用到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、選拔之中，這是敦促領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾的現(xiàn)實需要，是踐行黨的宗旨的邏輯必然，也是貫徹落實黨的十八屆六中全會精神的內(nèi)在要求。構(gòu)建這一機制需要遵循價值原則、漸進原則、“群眾”原則、第三方原則、公開原則與閉環(huán)原則，以確保測評的客觀公正、機制的長久有效。

十八屆六中全會；黨群關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)干部；群眾；測評；常態(tài)機制

黨群關(guān)系是檢驗黨的建設(shè)水平與成效的核心指標(biāo)。習(xí)近平強調(diào)，我們要尊重民意，“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉?！盵1]《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確提出，要改進和創(chuàng)新聯(lián)系群眾方法，建立和完善民意調(diào)查制度，堅持領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評制度，把對上負責(zé)和對下負責(zé)一致起來。[2]課題組通過對某省不同地區(qū)黨群關(guān)系的實證研究，探討了影響黨群關(guān)系的各種因素及其相互關(guān)系，進一步提出構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，并將其運用到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、選拔之中，是密切黨群關(guān)系的重要路徑，也是貫徹落實黨的十八屆六中全會精神的內(nèi)在要求。

一、黨群關(guān)系的總體現(xiàn)狀以及影響因素

(一)黨群關(guān)系總體處于良性狀態(tài)

其一，人們對黨的信任度依賴度較高。關(guān)于“如突發(fā)重大社會危機，您認(rèn)為誰更能處理好？”選擇“中國共產(chǎn)黨”的占所有樣本的88.3%，75.5%的受訪者認(rèn)為黨組織及其相關(guān)部門能夠代表自己的利益。其二，民眾對黨的信心逐年提升。通過不同年份的數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，群眾對反腐敗和共同富裕的信心迅速攀升，對腐敗對官員的意見集中度逐年下降，敢于監(jiān)督干部的比例顯著提高。其三，黨群關(guān)系尚存在一些問題有待改善。1138份調(diào)查樣本中，認(rèn)為黨群關(guān)系“很好”和“比較好”的合計為35%，選擇“一般”和“比較緊張”的分別為56.8%、8.2%。其中公務(wù)員的危機意識最強，認(rèn)為黨群關(guān)系“很好”的處于受訪各階層的最低位，認(rèn)為“比較緊張”的則居于最高位。

(二)影響黨群關(guān)系的主要因素歸責(zé)于領(lǐng)導(dǎo)干部

關(guān)于破壞黨群關(guān)系的主要因素，所有樣本中，“干部貪污腐化”居于榜首(64.9%)，其次是“形式主義與政績工程”(57.8%)、“干部能力不足”(38.7%)、“政策不合理”(29.9%)，認(rèn)為“群眾不顧大局”的僅占4.5%。而領(lǐng)導(dǎo)干部首選“形式主義與政績工程”(74.1%)，其次為“政策不合理”(46.9%)、“干部貪污腐化”(46.3%)、“干部能力不足”(36.4%)，選擇“群眾不顧大局”的比例為7.1%，高出各階層的平均數(shù)?？梢?，各階層雖然對影響黨群關(guān)系的主要因素存在認(rèn)識差異，但包括干部自身均無一例外的將主要責(zé)任歸咎于領(lǐng)導(dǎo)干部。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，影響黨群關(guān)系的主要因素與群眾對干部監(jiān)督渠道不暢、對決策參與不足有很大關(guān)系。

習(xí)近平指出，“要深刻認(rèn)識密切聯(lián)系群眾的重要性，深入群眾中尋找解決問題的方案和辦法”。[3]“人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格”。[4]各階層均將損害黨群關(guān)系的主要責(zé)任歸因于領(lǐng)導(dǎo)干部，密切黨群關(guān)系也要著力于對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。黨的十八屆六中全會將黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作為監(jiān)督重點對象，并且要求建立和完善民意調(diào)查制度以及群眾滿意度測評制度，緊緊扣住了影響黨群關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前各地“萬人評議機關(guān)”活動有效推動了服務(wù)型政府建設(shè)，但評議對象是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，尚未包含對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的評價，系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部民意測評也不能替代民意調(diào)查。因而構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，將其運用到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、選拔之中，發(fā)揮群眾監(jiān)督的積極作用，是敦促領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾的現(xiàn)實需要，也是貫徹落實六中全會精神的題中應(yīng)有之義。這里提出“領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制”，一是其內(nèi)涵區(qū)別于現(xiàn)有的機關(guān)評議活動與系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部民意測評；二是強調(diào)其實施過程要嚴(yán)格遵循民意調(diào)查的科學(xué)方法；三是強調(diào)其在干部人事制度改革中的作用，突出機制的系統(tǒng)性和長效性。

二、群眾測評領(lǐng)導(dǎo)干部常態(tài)機制：踐行黨的宗旨的邏輯必然

如上圖所示，良好的黨群關(guān)系是黨組織及其成員是否實踐黨的宗旨的直接體現(xiàn)，也是一個政權(quán)能否長期執(zhí)政的決定性因素。研究表明當(dāng)前黨群關(guān)系總體處于良性狀態(tài)，但也存在一些問題。影響黨群關(guān)系的主要因素在領(lǐng)導(dǎo)干部，而對干部最有約束力的舉措是選人用人機制。領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用既要堅持黨管干部原則，又要堅持群眾公認(rèn)原則，堅持這兩個原則，都需要充分尊重群眾的意見和建議。因而，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，乃是踐行黨的宗旨的邏輯必然。具體而言，這一必然性在當(dāng)前又突出表現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)堅持不忘初心繼續(xù)前進的必然要求

“主張實際的多數(shù)幸福，只有社會主義的政治”[5]，這是陳獨秀等創(chuàng)立中國共產(chǎn)黨的初心所在。從立黨之初，我們黨就始終堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，將人民對幸福生活的向往，作為自己的奮斗目標(biāo)。習(xí)近平要求，“要以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)。要廣泛聽取群眾意見和建議，自覺接受群眾評議和社會監(jiān)督。群眾不滿意的地方就要及時整改?！盵6]領(lǐng)導(dǎo)干部是否真正做到了立黨為公、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，群眾體會最直接，也最有發(fā)言權(quán)。經(jīng)常讓群眾評價領(lǐng)導(dǎo)干部，可以及時反映領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾利益的代表情況，促其科學(xué)決策、民主決策、減少官僚主義和形式主義，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，保持國家的長治久安。

(二)加強干部選任與監(jiān)督管理的必由之路

“截至2016年8月底，全國共查處“四風(fēng)”違紀(jì)問題近14萬起，處理黨員干部18余萬人……十八大以來，中央紀(jì)委立案審查中管干部222人，給予紀(jì)律處分的中管干部212人……全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案100余萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分100余萬人?！盵7]這是十八后反腐倡廉的重大成果，但如此面廣量大也反映了現(xiàn)有監(jiān)督體制存在缺陷。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前干部升遷因素中，“群眾認(rèn)可”未占主導(dǎo)地位，僅為35.4%。這表明，群眾的參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)未能得到充分落實。以習(xí)近平為核心的黨中央敢于直面問題、解決問題。今年8月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》已經(jīng)把“民意調(diào)查”作為“強化任前把關(guān)”的環(huán)節(jié)之一，強調(diào)要“廣泛深入地了解干部”，“充分接受干部群眾監(jiān)督”。[8]從全面從嚴(yán)治黨的趨勢來看，這樣的民意調(diào)查將會由“任前”走向常規(guī)。各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部需要順應(yīng)新形勢的客觀要求，勇于接受群眾監(jiān)督，自覺主動接受監(jiān)督。構(gòu)建群眾測評領(lǐng)導(dǎo)干部常態(tài)機制，將干部考核機制中群眾公認(rèn)原則落到實處，可以對干部的違法違規(guī)行為及時預(yù)警糾偏，抓早抓小、防微杜漸，這是全方位監(jiān)督干部、杜絕帶病提拔、邊腐邊升的根本路徑。

(三)落實黨委主體責(zé)任的重要抓手

各級黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要負主體責(zé)任，用人失察的、對下級監(jiān)管不力的，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子尤其主要負責(zé)人和直接責(zé)任人要被嚴(yán)肅追究責(zé)任?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》落實黨組織管黨治黨政治責(zé)任，要求做到“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，并且“實行終身問責(zé)”，以督促黨的領(lǐng)導(dǎo)干部踐行忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。但如何判定干部是否“帶病”是個難題，各級干部都生活在人民群眾的汪洋大海之中，群眾監(jiān)督可謂最有力的監(jiān)督。對領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度的動態(tài)監(jiān)測，可為黨委部門提供決策參考，極大地減少用人失察現(xiàn)象，這是堅持黨管干部原則的迫切要求。

(四)貫徹六中全會精神的內(nèi)在需要

六中全會修訂的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》在強化組織監(jiān)督的同時，明確規(guī)定要完善群眾監(jiān)督；準(zhǔn)則是僅次于黨章的黨內(nèi)法規(guī)，新制訂的準(zhǔn)則首次在準(zhǔn)則層面提出“建立和完善民意調(diào)查制度”。民意調(diào)查包含兩大部分：一是了解群眾的生產(chǎn)生活狀態(tài)，二是了解群眾對政府服務(wù)質(zhì)量和績效的評價及其影響因素，后者是民意調(diào)查的主要目的。政府績效可以分為組織績效和個人績效，因而應(yīng)該包含對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的績效評價，兩者密切聯(lián)系，但不能混同。目前對政府服務(wù)與績效的民意調(diào)查基本停留在部門評價上，個別地方偶爾針對領(lǐng)導(dǎo)干部開展民意測評，即便少量的此類調(diào)查也很不規(guī)范很不系統(tǒng)，對相關(guān)部門和干部個人未能起到應(yīng)有的警戒和制約作用。從落實黨的十八屆六中全會精神的實踐要求來看，建立科學(xué)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制勢在必行。

(五)提高群眾滿意度的必然選擇

群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度，一方面來自于領(lǐng)導(dǎo)干部代表群眾利益的態(tài)度及其能力水平，另一方面也來自于群眾的參與程度。這種自下而上的約束，可以促使領(lǐng)導(dǎo)干部始終以群眾利益為導(dǎo)向進行思考、決策，制定出符合群眾利益的科學(xué)化、民主化的政策措施，使群眾利益得到更大程度的實現(xiàn)。而從心理學(xué)上來說，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，讓群眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與任免，可以增強群眾的政治認(rèn)同感和歸屬感，從而對領(lǐng)導(dǎo)干部對政治系統(tǒng)生出更多的信任和支持。

三、構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制的基本原則

(一)奉行價值原則，確立目標(biāo)導(dǎo)向

整個測評過程應(yīng)始終堅持正確的價值目標(biāo)導(dǎo)向。根本價值目標(biāo)是堅持黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，改革和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位?；緝r值目標(biāo)是了解群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價及其影響因素,促使領(lǐng)導(dǎo)干部修正行為調(diào)整政策，維護和保障群眾利益。具體價值目標(biāo)是促進領(lǐng)導(dǎo)干部暢通民意、尊重民意，提高為群眾服務(wù)的本領(lǐng)。通過構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評機制，真正把“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為評價我們工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。

(二)施行漸進原則，逐層向上推進

鑒于國內(nèi)極少對領(lǐng)導(dǎo)干部開展群眾滿意度測評，沒有多少經(jīng)驗可循，考慮其可能產(chǎn)生的社會反響，這項工作需要堅持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶嵤虑笫堑目茖W(xué)態(tài)度?！叭诵南虮场笔怯擅恳粋€地區(qū)每一個干部的口碑共同累積而成的，而“一把手”監(jiān)督一直以來都是難題，很多官員出事是在擔(dān)任“一把手”的時候。領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量龐大，應(yīng)將掌握一定公共權(quán)力承擔(dān)重要公共服務(wù)職能的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為主要測評對象。可以嘗試從群眾自治的最基層社區(qū)開始試點，評價社區(qū)黨政“一把手”，社區(qū)的范圍較小，易于操作，社區(qū)干部也是與群眾聯(lián)系最為密切的“領(lǐng)導(dǎo)”。由此逐步積累經(jīng)驗，再向街道、縣區(qū)市等由下而上逐層推進，構(gòu)建起有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾滿意度測評體系。

(三)遵守“群眾”原則，把握真實民意

“群眾”的選擇是否科學(xué)合理是整個滿意度測評成敗的關(guān)鍵。不同學(xué)科不同語境中，“群眾”一詞具有不同的含義，針對某一區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度測評，應(yīng)界定為該轄區(qū)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)管理對象，這樣群眾才能依據(jù)自己的直觀感受做出較為客觀真實的評價。其一，領(lǐng)導(dǎo)干部自身不應(yīng)當(dāng)被包括在內(nèi)，不能出現(xiàn)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的不合理現(xiàn)象。其二，領(lǐng)導(dǎo)的同事及下屬也不應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi)，以免將體制內(nèi)的組織考察和民意測評的評價主體重復(fù)計算，從而影響結(jié)果的客觀公正；同時可以避免人情干擾，更好的堅持測評工作的價值導(dǎo)向。其三，參與評價的群眾應(yīng)當(dāng)根據(jù)民意調(diào)查的科學(xué)方法隨機抽樣，不同樣本的權(quán)重以評價主體在單位時間內(nèi)接受公共服務(wù)的頻次或者與被評價人之間的熟悉程度來確定，而不能根據(jù)個人喜好進行選取。

(四)恪守第三方原則，確保客觀公正

目前各地政府部門的民意調(diào)查中心一般掛靠在統(tǒng)計局，屬于體制內(nèi)的事業(yè)單位，可以勝任一般的社情民意調(diào)查，但如果承擔(dān)對領(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度測評，難免不受人情關(guān)系的影響。若是其他機關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)牽頭，亦是如此。測評得出的群眾滿意率如果不能客觀公正、專業(yè)準(zhǔn)確，就無法使被評干部心服口服、更無法取得民眾的信任。因而需要由專門機關(guān)將測評委托給一個獨立于政府的、專業(yè)的第三方機構(gòu)，通過深入細致的研究考察來制定考核評價指標(biāo)體系，并持續(xù)跟蹤改進，提高測評的科學(xué)性有效性。

(五)堅持公開原則，主動接受監(jiān)督

其一，沒有公開就沒有監(jiān)督。公開是群眾監(jiān)督的有力武器，領(lǐng)導(dǎo)干部掌握公共權(quán)力，而掌握公權(quán)力的人就應(yīng)該讓渡部分私權(quán)利，以保證公權(quán)力的行使不受個人私欲的影響。要保證群眾評價干部的公正性和可信度，前提條件是群眾能夠廣泛、及時地獲取公共信息，并有權(quán)查詢領(lǐng)導(dǎo)干部依法讓渡的私人信息。其二，主動公開強于倒逼。在信息技術(shù)高度發(fā)達和廣泛應(yīng)用的形勢下,再要隱匿公共信息或者領(lǐng)導(dǎo)干部的部分個人信息，已經(jīng)不是一件容易的事情了，流言止于公開，主動更能取信于民。其三，測評過程全程公開。從第三方機構(gòu)的選擇到測評選題及指標(biāo)的確定、測評的流程以及結(jié)果的運用均需要做到全程公開，接受群眾監(jiān)督，才能做到取信于民。

(六)遵循閉環(huán)原則，體現(xiàn)執(zhí)政規(guī)律

公共權(quán)力不僅要受到監(jiān)督制約，還必須依據(jù)權(quán)力的授受關(guān)系，形成一個封閉的環(huán)，這樣的監(jiān)督才是有效的。只有將群眾測評的結(jié)果運用到干部選拔任用過程之中，切實體現(xiàn)權(quán)力取之于民、用之于民，才能調(diào)動被評人員、參評人員和廣大群眾的積極性，達到群眾測評領(lǐng)導(dǎo)干部的價值目標(biāo)。干部選拔要體現(xiàn)黨管干部和群眾公認(rèn)原則，黨管干部一方面表現(xiàn)為組織意圖在干部選拔中的權(quán)重，另一方面可以體現(xiàn)在政策制定(包括構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評機制)和價值引導(dǎo)等方面；而群眾公認(rèn)僅有一個渠道，就是對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價與認(rèn)可，并由此決定對領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨組織的支持擁護程度。因而群眾意見在干部選拔任用中的權(quán)重應(yīng)該不低于50%，如此才能體現(xiàn)公共權(quán)力的授受關(guān)系，體現(xiàn)民意所在。這樣的權(quán)重并不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反正體現(xiàn)了黨組織對執(zhí)政規(guī)律的尊重。

“我們黨來自人民，失去人民擁護和支持，黨就會失去根基?！盵9]十八屆六中全會表明了以習(xí)近平為核心的黨中央全面從嚴(yán)治黨的政治決心。營造良好的政治生態(tài)，其核心是選人用人。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部群眾滿意度測評常態(tài)機制，主動創(chuàng)造條件接受自下而上的群眾監(jiān)督，是依靠群眾從嚴(yán)治黨的有效途徑，是不忘初心、牢記宗旨的直接體現(xiàn)，也是制度自信、道路自信的一種展示。有一心為民、率先垂范的堅決態(tài)度，有相信群眾、依靠群眾的至誠之心和實際行動，黨群關(guān)系中的諸多問題當(dāng)可迎刃而解，又何愁不能得到人民群眾長久的擁護與支持呢？

[1]習(xí)近平：在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話.http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0702/c64093-28517655.html.

[2]《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》輔導(dǎo)讀本.[M].北京：人民出版社，2016.32-33.

[3]習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社等，2016.283.

[4]習(xí)近平：在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話.http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0702/c64093-28517655.html.

[5]陳獨秀文集(第二卷)[M].北京：人民出版社，2013.57.

[6]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

[7]王岐山：六中全會有中央委員“請假”?涉系統(tǒng)性腐敗. https://politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28920340.html.

[8]中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》.http://news.12371.cn/2016/08/29/ARTI1472467150193275.shtml.

[9]黨的十八屆六中全會文件學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社等，2016.5.

(責(zé)任編輯：金 銘)

江蘇省社會科學(xué)基金項目“轉(zhuǎn)型社會中的黨群關(guān)系實證研究”(12DJC007)。

2016-11-03

張家芳(1973-)，女，安徽天長人，中共南京市委黨校黨史黨建教研部副教授。

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1672-1071(2016)05-0030-04