課題組

(南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系研究
——基于南京的調(diào)查

課題組

(南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

構(gòu)建社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系是實現(xiàn)基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要議題。本課題以南京為藍本，采用“結(jié)構(gòu)與過程”方法，形成以社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理過程、治理技術(shù)、治理績效為維度的社區(qū)治理能力現(xiàn)代化三級指標體系，并提出實現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

南京；社區(qū)治理能力現(xiàn)代化；指標體系；政策建議

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大戰(zhàn)略思想后，治理能力現(xiàn)代化成為學界關(guān)注的熱點問題，其中如何構(gòu)建基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系必然成為研究的重要課題。本課題立足南京，采用“結(jié)構(gòu)與過程”的方法，試圖構(gòu)建南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系，探求社區(qū)治理能力現(xiàn)代化路徑，旨在對基層社區(qū)治理現(xiàn)代化進程起到助推作用。

一、制定南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系的必要性

社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系是反映社區(qū)治理能力現(xiàn)代化特征、狀態(tài)和程度的主要指標的有機構(gòu)成，建立科學的南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系具有重要現(xiàn)實意義。

1、全面推進國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。社區(qū)是國家治理體系的基本單元，社區(qū)治理是國家治理和社會治理的基礎(chǔ)性工程。建立南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系，不僅是深化社區(qū)治理體制改革，不斷提升社區(qū)治理能力，實現(xiàn)基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和抓手，以形成從國家治理、社會治理到社區(qū)治理一脈相承、一體貫通的現(xiàn)代治理體系。

2、引領(lǐng)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要工具。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要有“方向標”的引領(lǐng)，而指標體系就具有重要的引導(dǎo)作用。制定南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系，不僅可以使社區(qū)治理能力現(xiàn)代化目標和任務(wù)更加明確，而且可以以此檢驗?zāi)暇┥鐓^(qū)治理能力現(xiàn)代化成效與得失，尤其能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，是必不可少的“方向標”和“監(jiān)測器”，為進一步推進南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化找準前進方向。

3、衡量社區(qū)治理能力現(xiàn)代化程度的重要標尺。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要依據(jù)，也是衡量社區(qū)治理能力現(xiàn)代化程度的重要參照標準。南京市在十三五規(guī)劃中明確提出“強化社會治理創(chuàng)新、提升社區(qū)治理現(xiàn)代化水平”的發(fā)展目標，這就需要深入挖掘、總結(jié)南京社區(qū)治理改革與創(chuàng)新經(jīng)驗，提出并形成社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系，為全面掌握和正確評價南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化狀況提供重要評判標準，對進一步加強南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

二、學術(shù)界對社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系研究成果綜述

學界對治理體系與治理能力現(xiàn)代化的評估指標進行了相應(yīng)的研究，有的從國家治理層面，有的從政府治理的角度，有的對社會治理現(xiàn)代化指標體系進行了構(gòu)建。雖然學界對治理體系與治理能力現(xiàn)代化指標體系研究的層面不一樣，但不同層面的分析視角可以為我們構(gòu)建南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系提供新的思路。另外，這些研究中指標體系內(nèi)容也多有重合，有的指標內(nèi)容可以直接在不同層面相互借鑒與運用。為此，對治理體系與治理能力現(xiàn)代化指標體系研究做一個總體的分析與概括就顯得尤為必要。按照分析視角的不同，學界對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化指標體系的研究主要有以下幾種類型：

第一，以治理領(lǐng)域為視角構(gòu)建治理體系與治理能力現(xiàn)代化的評估框架。比如，楊琛，王賓，李群采用定性指標與定量指標相結(jié)合的方式，構(gòu)建了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)指標，其中包含經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態(tài)治理和黨的建設(shè)6個一級指標。與此同時，作者構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分配、政治穩(wěn)定性、教育經(jīng)費、城鎮(zhèn)化率、植被覆蓋程度、政府效能等28個二級指標。[1]這些指標均圍繞著國家治理的具體領(lǐng)域而展開。

第二，從治理的目標維度來探討治理現(xiàn)代化的指標體系。所謂治理的目標維度，是指治理活動將在哪些方面取得成效，治理現(xiàn)代化的指標體系就從哪些方面展開。如，世界銀行認為，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化程度的指標一共包含6個大的方面，分別是公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治，以及控制腐敗。俞可平等在《國家治理評估: 中國與世界》 一書中，設(shè)立了評估中國國家治理的 12 個維度，它們是: 公民參與、 人權(quán)與公民權(quán)、 黨內(nèi)民主、 法治、 合法性、 社會公正、 社會穩(wěn)定、 政務(wù)公開、 行政效益、 政府責任、公共服務(wù)和廉潔。其中每一個維度下面又有 116 個關(guān)注點或具體指標，構(gòu)成了一個完整的評估指標體系。[2]

第三，從治理能力角度探討治理現(xiàn)代化的評價指標。治理能力指的是治理主體在治理過程中在哪些方面展開工作，在展開這些工作的時候?qū)⑦_到一個什么樣的水平。如戴長征從國家治理過程的角度觀察了國家治理體系問題，指出現(xiàn)代化的國家治理體系至少應(yīng)包括規(guī)劃和決策體系、支持體系、評估體系和監(jiān)督體系四個方面。相應(yīng)地，國家治理能力的建設(shè)包括國家治理的合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機響應(yīng)和管控能力。[3]李文彬，陳曉運認為，國家治理能力的現(xiàn)代化可以從價值塑造能力、資源集聚能力、流程創(chuàng)新能力、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建能力和問題回應(yīng)能力五個指標去衡量，衡量的維度包括戰(zhàn)略性、信息化、多元化、多中心就緒化。[4]

第四，從現(xiàn)代化特征的角度探討治理體系與治理能力現(xiàn)代化的評價指標。俞可平認為，衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個標準。分別是公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化，要求政府、市場和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；民主化，即所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力；效率，即國家治理體系應(yīng)當有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟效益；協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。[5]

在社區(qū)治理現(xiàn)代化指標體系的研究方面，學界的討論雖然不多，但也可以概括為以下幾個方面：

第一、從社區(qū)自治、參與的視角構(gòu)建社區(qū)治理現(xiàn)代化的評估指標。社區(qū)治理貫穿社會自我管理，公眾參與公共事業(yè)的管理理念。為此，有學者以此為標準設(shè)計社區(qū)治理指標。如包雅鈞認為，社區(qū)治理是社會治理的一個方面，衡量社區(qū)治理水平的高低，則可以從社區(qū)成員的社區(qū)認同意識、社區(qū)參與行為、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)公益維護、社區(qū)組織機制五個方面進行。[6]認同感、參與度、社會組織的發(fā)育情況、社區(qū)服務(wù)自我供給狀況往往是此類研究中的重要指標。

第二、以社區(qū)治理的目標為視角，對社區(qū)治理現(xiàn)代化指標進行了討論。社區(qū)服務(wù)本質(zhì)上是一種公共服務(wù)，對社區(qū)服務(wù)績效的評估在一定程度上也反映了社會治理的現(xiàn)代化水平。孫建華根據(jù)大慶市實際情況，對社區(qū)服務(wù)績效評估進行了三級指標體系的構(gòu)建。分別是理念指標、指導(dǎo)指標與具體的操作指標。其中，一級理念指標包括“經(jīng)濟價值取向”，“社會價值趨向”，“人本價值趨向”?！敖?jīng)濟價值取向”指標中包括經(jīng)濟、效率兩個二級指標，主要衡量服務(wù)的成果與效率；“社會價值取向”指標中包括公平、公眾滿意度兩個二級指標，主要評價服務(wù)的社會效益情況；“人本價值取向”指標包括質(zhì)量、回應(yīng)兩個二級指標，主要評價服務(wù)的過程和品質(zhì)。[7]

第三、從結(jié)構(gòu)、過程的視角構(gòu)建治理能力現(xiàn)代化的評估框架。陳誠，卓越將結(jié)構(gòu)和過程結(jié)合起來，認為治理結(jié)構(gòu)、過程與治理績效是一個封閉的循環(huán)，將治理現(xiàn)代化的評估框架設(shè)定為：主體能力、公平公正(結(jié)構(gòu))，領(lǐng)導(dǎo)能力、社會資本(共識、信任、認同過程)、治理績效(結(jié)果)。他們認為，主體能力和公平公正的規(guī)則環(huán)境， 是協(xié)同治理能否啟動的體制和機制條件。在治理過程中，溝通和協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)能力，社區(qū)組織的參與度與對協(xié)同主體的認同和信任，階段性的治理績效相互影響，循環(huán)往復(fù)，是衡量社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要指標。[8]

總體而言，學界關(guān)于治理體系與治理能力現(xiàn)代化指標體系的研究更多側(cè)重于靜態(tài)的研究，關(guān)注治理的領(lǐng)域、現(xiàn)代化特征、目標或結(jié)果，對于治理過程、治理主體之間的互動關(guān)系、治理路徑探討較少。這樣的研究為我們提供了治理體系和治理能力現(xiàn)代化評估的多方位視角，有利于治理水平的宏觀評判，但是對于微觀層面的治理現(xiàn)狀、影響因素等解讀不足，不利于發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)代化進程中的現(xiàn)實問題。其實，治理體系與能力現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)在治理目標結(jié)果上，而且也表現(xiàn)在治理過程中。治理過程中的制度環(huán)境、權(quán)力配置、治理主體之間的相互關(guān)系、公民的參與機制、治理中的溝通機制、治理過程中信息化程度等正是衡量治理體系與能力現(xiàn)代化的重要指標。

三、南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系構(gòu)建

(一)建構(gòu)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系的視角和方法

社區(qū)治理能力不是某個主體的能力，也不是多個主體能力的簡單疊加，而是在社區(qū)層面，多治理主體之間在互動過程中形成的整體合力。社區(qū)治理能力不僅與各主體自身的能力密切相關(guān)，而且與各主體的相互關(guān)系、互動過程、協(xié)同程度及治理密不可分，同時，社區(qū)治理能力還體現(xiàn)在治理績效上，所以本課題采用“結(jié)構(gòu)-過程”方法進行社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系的建構(gòu)，主要包括社會治理結(jié)構(gòu)、社區(qū)治理過程、社區(qū)治理技術(shù)、社區(qū)治理績效四維度，其中邏輯關(guān)系體現(xiàn)為，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是一個完整的體系，必須通過優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)治理主體根據(jù)相應(yīng)的制度安排和現(xiàn)代治理技術(shù)的運用交互發(fā)生作用、彼此互動，從而提升整個系統(tǒng)的治理績效，最終實現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。

(二)南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系的主要構(gòu)成

基于社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，我們設(shè)計了治理結(jié)構(gòu)、治理過程、治理技術(shù)和治理績效四個維度，并細化各個維度的主要關(guān)注點，從而嘗試建構(gòu)了如下南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系(見圖1)。

1、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)：完善的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的前提，對于推動社區(qū)治理能力現(xiàn)代化起著決定性作用。一個健康、成熟、和諧的現(xiàn)代化社區(qū)，應(yīng)該是社區(qū)與政府、社區(qū)與社會、社區(qū)與企業(yè)處于良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)，因此社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素至少應(yīng)該包括: 社區(qū)黨組織、基層政府、社區(qū)居委會(工作站)、社會組織、社區(qū)居民等，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社會自治的新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

(1)社區(qū)黨組織?；鶎又卫黼x不開黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中應(yīng)當起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在調(diào)查中，對于“你認為社區(qū)黨組織應(yīng)發(fā)揮何種作用”的問題，81.25%選擇“反映社區(qū)群眾和其他主體訴求，協(xié)調(diào)各方利益”，79.17%選擇“團結(jié)凝聚黨員群眾，調(diào)動他們參與社區(qū)治理的積極性”，63.54%選擇“開展社區(qū)黨建工作”，62.5%選擇“保障社區(qū)治理的政治方向”。可見，居民對于社區(qū)黨組織作用的期盼集中在反映居民訴求、協(xié)調(diào)利益、提高凝聚力等方面。對于“目前社區(qū)黨組織主要存在哪些問題”的調(diào)查顯示，“黨建活動缺乏吸引力”(53.13%)、“功能定位不清”(45.83%)和“缺乏綜合協(xié)調(diào)能力”(38.54%)是集中反映的三大問題。因此，我們認為，對社區(qū)黨組織能力的衡量應(yīng)圍繞以下方面進行：一是總攬全局，保證社會治理方向；二是反映居民訴求，協(xié)調(diào)各方利益；三是提高黨組織的凝聚力，調(diào)動居民參與社區(qū)治理的積極性；四是開展社區(qū)黨建工作。由此，我們設(shè)計了核心領(lǐng)導(dǎo)能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、凝聚力、組織建設(shè)能力、制度建設(shè)能力等具體評價指標。

(2)基層政府。社區(qū)治理離不開政府的科學規(guī)劃、政策指導(dǎo)和資源保障。而基層政府在當前的社區(qū)治理實踐中存在角色迷失的突出問題：在政策層面上,國家主張社區(qū)自治,減少政府的干預(yù),而在實踐中,政府卻又自覺不自覺地向居委會下達行政指令，由此產(chǎn)生了一種相互矛盾的社區(qū)治理張力。調(diào)查顯示，居民希望基層政府在社區(qū)治理中能在以下方面發(fā)揮更大作用：加強對社區(qū)的規(guī)劃(63.54%)；整合社區(qū)資源(61.46%)；依法治理(54.17%)，提供經(jīng)費保障(53.13% )等。因此，本課題設(shè)計了政府的科學規(guī)劃、政策指導(dǎo)、資源提供、促進自治等具體測評指標。

(3)社區(qū)居委會。居委會的角色定位是基層群眾性自治組織，在社區(qū)治理中具有主體作用。調(diào)查結(jié)果顯示，“在小區(qū)遇到問題時首先會想到通過何種途徑解決”的問題中，有54.17%選擇“去找居委會”，顯示了居委會在社區(qū)治理中仍處于重要的地位。在眾多治理主體中，社區(qū)居委會的主體作用是毋庸置疑的，這與其承上啟下的工作性質(zhì)有關(guān)。居委會的工作體現(xiàn)為既要及時向居民宣傳、解釋、貫徹、執(zhí)行政府政策，又要反映居民訴求、協(xié)調(diào)矛盾、解決糾紛、提供服務(wù)等方面。而在現(xiàn)實中，這兩者之間存在一定的內(nèi)在沖突，即行政性與自治性的沖突。當前，居委會工作的行政化傾向仍然較為明顯,如何在兩者之間進行取舍和平衡，對其治理能力是一個較大的挑戰(zhàn)。特別是，動員社區(qū)內(nèi)外資源，為居民提供更多的服務(wù)，是新的社會條件下居委會實現(xiàn)社區(qū)治理的重要手段?；诖?，本課題提出社區(qū)居委會治理能力的測評指標涉及行政性和服務(wù)性兩方面的內(nèi)容，主要有：社會調(diào)查能力、群眾工作能力、組織動員能力、協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力等。

(4)社區(qū)居民。社區(qū)居民是社區(qū)的主人，也是社區(qū)治理最重要的主體，社區(qū)居民的治理能力對社區(qū)治理的成效影響極大。社區(qū)居民的治理能力可以從居民是否愿意參與社區(qū)事務(wù)、參加過社區(qū)哪些活動、每年參加社區(qū)活動的次數(shù)、參與的效果如何等方面進行觀察測評。由此，設(shè)定了居民參與意識、參與度、參與內(nèi)容、參與效果等指標。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情不高”(61.46%)成為當前社區(qū)治理中存在的最突出問題。居民不愿意參與的原因主要為“居民對社區(qū)歸屬感不強”(65.63%)以及認為“居民參與僅僅是形式，不能達到預(yù)期效果”(37.5%)?？梢?，居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，參與意愿不強，已經(jīng)成為制約社區(qū)發(fā)展的深層次原因。

(5)社會組織。社會組織的能力主要體現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)的提供和參與社會管理方面。社會組織的數(shù)量、類型、規(guī)模是其能力的基礎(chǔ)，而專業(yè)化程度是其服務(wù)能力的重要保障，專業(yè)化程度可以從專職人員的配備，以及在社區(qū)服務(wù)項目的承接方面來衡量，即是否有能力承接項目、可承接哪些項目、服務(wù)質(zhì)量如何等等?；诖?，本課題設(shè)計了社會組織數(shù)量、類型、規(guī)模、專業(yè)化程度、參與度、影響力等指標。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會組織在類型和影響力方面都比較欠缺，比如類型上，主要是文體娛樂類、孤老殘疾人服務(wù)類；只有34.38%的調(diào)查對象認為其所在社區(qū)事務(wù)有社會組織的參與，且主要集中在治安巡邏、道路養(yǎng)護、服務(wù)照料老人兒童等領(lǐng)域。

2、社區(qū)治理過程：社區(qū)治理過程是治理主體遵循科學的制度規(guī)則，積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)合力，真正將社區(qū)建設(shè)成為成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。這一評估維度主要涉及社區(qū)治理制度規(guī)則和治理機制等指標體系。一是社區(qū)治理制度規(guī)則。社區(qū)治理過程中需要運用法治思維和法治方式厘清各主體職責，形成科學的制度規(guī)則，界定各類社區(qū)治理主體的角色及其職能，規(guī)范各治理主體的行為，達成主體間協(xié)同合作以實現(xiàn)善治。主要包括社區(qū)治理規(guī)則、政策體系等指標。二是社區(qū)治理機制，主要包括決策機制、居民參與機制、公共需求調(diào)查機制、信息公開與溝通機制、績效評估機制等。從決策機制看，社區(qū)事務(wù)的民主決策機制在初步顯現(xiàn)。在事關(guān)居民切身利益問題的事務(wù)中，社區(qū)聽證會(38.54%)和社區(qū)議事會(44.79%)是目前嘗試運用的兩種民主決策方式。調(diào)查顯示，對于社區(qū)議事會和聽證會的效果，選擇“效果顯著，社區(qū)居民意見充分表達，并在決策中得到充分體現(xiàn)”僅有40.63%。從居民參與機制看，參與渠道主要包括居民代表大會、民主評議活動、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、社區(qū)黨建活動、社區(qū)志愿者活動等。對于各項社區(qū)活動的參與，超過一半的調(diào)查對象認為參與效果“一般”或者“較差”。表明居民的社區(qū)參與渠道日趨多樣化，并有擴張的趨勢。但參與情況依然不理想，社區(qū)居民參與積極性不高，參與效果有待增強。其主要原因在于多數(shù)居民參與由政府發(fā)動、倡議和主導(dǎo)，難以容納和反映居民多元化需求。從信息公開與溝通機制看，居民反映利益訴求的渠道不夠通暢，多元的溝通互動機制尚未有效形成。此外，公共需求調(diào)查機制、績效評估機制也較為欠缺。由此表明，社區(qū)治理中的制度規(guī)則、治理機制等需要進一步完善。

3、社區(qū)治理技術(shù):社區(qū)治理技術(shù)既是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化中的題中之義，也是推動社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的杠桿。社區(qū)治理技術(shù)現(xiàn)代化的目的是實現(xiàn)高效的社區(qū)治理。加快社區(qū)治理能力現(xiàn)代化必須致力于社區(qū)信息化建設(shè)，利用信息技術(shù)推動社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。具體體現(xiàn)為將互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理相結(jié)合，運用計算機、信息網(wǎng)絡(luò)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，建設(shè)“陽光社區(qū)”和“智慧社區(qū)”。因此，本課題從以下方面設(shè)計指標：一是社區(qū)信息平臺的建設(shè)狀況。信息化、網(wǎng)絡(luò)化可以提高資源整合的效率、增加溝通的便捷性?？疾炀W(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、已建有哪些平臺及平臺的完善程度，如政務(wù)信息平臺、社區(qū)服務(wù)信息平臺、居民互動網(wǎng)絡(luò)平臺、社區(qū)志愿服務(wù)平臺等。調(diào)查顯示，57.29%的調(diào)查對象所在社區(qū)已有政務(wù)信息平臺，表明社區(qū)信息化平臺建設(shè)已初步展開；二是社區(qū)信息公開化程度。這些信息化平臺對社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)、各項治理事務(wù)進行公開的程度？信息的覆蓋面如何？居民獲得信息的便捷性如何？信息化平臺在社區(qū)信息溝通方面的作用等等。例如對于當前居民獲取社區(qū)信息主要途徑的調(diào)查，77.08%認為仍然是社區(qū)公告欄等傳統(tǒng)渠道，28.13%和46.88%的人認為分別是社區(qū)網(wǎng)站和微博微信，表明社區(qū)信息公開仍以傳統(tǒng)渠道為主，但網(wǎng)絡(luò)信息化渠道正在社區(qū)治理中逐漸興起。此外，還可從社區(qū)事務(wù)處理網(wǎng)絡(luò)化的程度、社區(qū)服務(wù)便捷化人性化程度等指標進行考量。

4、社區(qū)治理績效：社區(qū)治理能力現(xiàn)代化還體現(xiàn)在治理的績效方面。治理績效評價有兩種基本模式，一種是公眾主觀評價，另一種則是客觀測量。公眾主觀評價基于公眾對社會管理和公共服務(wù)的質(zhì)量感知，是指滿意度等指標的定性測量。客觀測量是指采用數(shù)量化指標對實際成效進行評價，強調(diào)成本效益分析。單一主觀評價模式容易導(dǎo)致測量結(jié)果偏差，通常應(yīng)進行多模式評價的比較。因此，對社區(qū)治理績效的評估，本課題從社會管理績效、公共服務(wù)績效、社區(qū)公共意識這三個維度進行觀察測量，并分別設(shè)立若干主觀和客觀評價指標。一是社會管理績效。具有良好社會管理績效的社區(qū)應(yīng)當是鄰里互幫互助、和諧有序、充滿活力、居民安全感強的社區(qū)，因此本課題構(gòu)建諸如鄰里關(guān)系、弱勢群體關(guān)愛程度、治安狀況、居民安全感、犯罪率、鄰里矛盾等指標。例如，設(shè)置“對所在社區(qū)安全狀況的總體評價”、“所在社區(qū)發(fā)生群體性事件的情況”、“在社區(qū)參加過哪些公共安全教育活動”等指標從不同角度對社區(qū)的治安狀況和居民安全感等進行測評。二是社區(qū)服務(wù)績效。主要考察以下方面：社區(qū)衛(wèi)生站、圖書室、警務(wù)室等社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，是否形成較完善的社會救助、社會福利、社會保障服務(wù)體系；是否形成由多元主體構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；社區(qū)服務(wù)內(nèi)容是否豐富、全面，是否具備各種便民利民的服務(wù)項目；社區(qū)服務(wù)的覆蓋面如何；服務(wù)模式的創(chuàng)新性；服務(wù)質(zhì)量水平和居民滿意度如何。簡言之，其測評指標主要包括：社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)覆蓋面、公共服務(wù)可及性、服務(wù)質(zhì)量水平、居民滿意度等。三是社區(qū)公共意識。社區(qū)是人類生活的“共同體”，有效的社區(qū)治理應(yīng)當能夠激發(fā)居民的身份認同，形成社區(qū)公共意識。其基本標準是社區(qū)居民對社區(qū)具有認同感、歸屬感、責任感和伙伴意識，具有參與社區(qū)公共事務(wù)的行為；其高標準則是具有志愿精神和樂于助人的美德并積極參與志愿者行動。因此，我們構(gòu)建了如下指標：社區(qū)的熟悉感、親切感和依戀感，居民的心理歸屬感，對社區(qū)的認同度，物質(zhì)和精神需求滿足感，對社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會的信任度等。

圖1 南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系

四、結(jié)論與政策建議

構(gòu)建南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系是推進基層社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要議題。本文在梳理文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京社區(qū)治理實踐，構(gòu)建了社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系，并得到了實證數(shù)據(jù)支持，進一步的研究顯示社區(qū)治理多元主體的培育與發(fā)展、治理主體的能力水平直接決定社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平；社區(qū)治理過程中治理制度、治理機制是否完善深刻影響各治理主體協(xié)同合作能力的形成和作用的發(fā)揮；現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)工具的運用對社區(qū)治理能力現(xiàn)代化有著重要的推動作用；社會治理績效充分體現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平。為了提高社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平，全面推進南京社區(qū)治理現(xiàn)代化進程，本文提出以下四點政策建議：

1、培育和發(fā)展社區(qū)多元治理主體，構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平取決于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度，只有現(xiàn)代化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)才能孕育出現(xiàn)代化社區(qū)治理能力，因此構(gòu)建黨委、政府、社會組織、駐區(qū)單位、物業(yè)公司、居民等多元主體共同參與的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。一是將物業(yè)公司和業(yè)主委員會納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。街道負責具體指導(dǎo)、協(xié)調(diào)物業(yè)管理的有關(guān)工作，社區(qū)居委會負責指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會依法開展業(yè)主自治管理，物業(yè)公司按照“屬地管理”原則加強所在小區(qū)的安全、環(huán)境衛(wèi)生及基礎(chǔ)設(shè)施的維護等工作，提高管理能力和服務(wù)水平，形成街道、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司合作協(xié)調(diào)機制；二是鼓勵駐區(qū)單位積極參與社區(qū)建設(shè)。強化駐區(qū)企事業(yè)單位參與社區(qū)治理的社會責任，鼓勵和支持它們參與社區(qū)管理和服務(wù)，將駐區(qū)單位服務(wù)社區(qū)居民和參與社區(qū)治理列入企事業(yè)社會責任評價體系；三是培育、發(fā)展和壯大社區(qū)社會組織。政府一方面消除一切不利于社會組織成長的制度規(guī)定和體制機制障礙，為社會組織健康成長發(fā)展提供制度保障；另一方面通過政策優(yōu)惠、場地建設(shè)、項目引領(lǐng)、資金扶持、人才培養(yǎng)等多種舉措，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類社會組織，引導(dǎo)社會組織走規(guī)?；?、專業(yè)化、品牌化、國際化道路，積極參與參與社區(qū)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)。

2、強化社區(qū)治理主體能力建設(shè)，增強社區(qū)治理能力現(xiàn)代化成效。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于治理主體的能力行為符合現(xiàn)代化標準，必須強化治理主體的能力建設(shè)：一是黨委領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。加強黨委對社區(qū)治理理論、治理政策的研讀，定期研究當前社區(qū)治理中的重大現(xiàn)實問題，提高黨委在社區(qū)治理中高強的政治定力和總攬全局、把握方向、整合力量、統(tǒng)籌各方的能力；大力推行社區(qū)基層黨建工作，重點加強社區(qū)社會組織、新建物業(yè)小區(qū)、非公經(jīng)濟等領(lǐng)域黨組織建設(shè)，配齊配強黨組織領(lǐng)導(dǎo)人，提高黨的組織建設(shè)能力；積極開展基層黨建品牌創(chuàng)建，利用信息網(wǎng)絡(luò)媒體如微博、微信等創(chuàng)新黨建活動方式，把黨員的先進性落實到為居民群眾服務(wù)的具體實踐中去，不斷增強社區(qū)黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是政府引導(dǎo)力建設(shè)。政府各級工作人員要轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)從“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”角色轉(zhuǎn)變，著力于治理理念的推廣，激發(fā)社區(qū)居民的參與意識和自主能力 ，加強社區(qū)共同體的認同；熟練掌握和運用社區(qū)治理專業(yè)理論、各種社會治理工具、技術(shù)、方式方法處理社區(qū)問題，提高政府在社會治理中的公共政策制定能力、規(guī)劃設(shè)計能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會動員能力、經(jīng)費保障能力、與其他社會治理主體的協(xié)商合作能力。三是駐區(qū)單位、物業(yè)公司、社會組織等主體協(xié)同能力建設(shè)。重點強化社會組織與黨委政府互通互聯(lián)互動能力。逐步構(gòu)建完備的社會組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，提升社會組織的自我管理能力、公信力和誠信力，“這是社會組織的生命線，是社會組織能力建設(shè)的核心和關(guān)鍵要素”；[9]加強社會組織人才隊伍建設(shè)，全面提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)知識和專業(yè)技能水平和項目運作能力；拓展社會組織與黨委政府、企業(yè)以及其他社會組織的合作渠道，提高社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能或購買公共服務(wù)項目、開展公益服務(wù)和中介服務(wù)服務(wù)的能力。四是社區(qū)居民參與能力建設(shè)。以社區(qū)文化建設(shè)為主要抓手，開展多種形式的社區(qū)文化活動和培訓教育活動，重點培育公民法制意識、公德意識、誠信意識和自治意識，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，這是社區(qū)自治的基石；完善社區(qū)居民參與體制機制，將社區(qū)居民的自治意識內(nèi)化為自治行為，通過積極參與社區(qū)事務(wù)形成符合社區(qū)自治要求的治理能力，這是實現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化目標的基礎(chǔ)。

3、規(guī)范社區(qū)治理過程，形成多方協(xié)同治理的現(xiàn)代化運行機制。社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要特征表現(xiàn)在治理過程中就是根據(jù)以自治為導(dǎo)向的制度框架要求明確治理主體間權(quán)責及其相互作用關(guān)系，形成常態(tài)化、規(guī)范化的相互配合、協(xié)同治理的現(xiàn)代化運行機制。一是加快社區(qū)治理體制改革，形成基層行政管理機制和群眾自治機制的有效互動機制。根據(jù)南京市第二輪綜合改革要求，進一步深化街居體制改革，從制度層面明確街居之間職責與事權(quán)的劃分，實現(xiàn)權(quán)責一致。理順街道與社區(qū)關(guān)系，回歸街道辦事處與社區(qū)居委會的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的法理關(guān)系，實現(xiàn)基層行政管理與群眾自治有機銜接和良性互動。二是理順社區(qū)居委會、社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心(站)三者之間關(guān)系，形成社區(qū)與社會聯(lián)動機制。社區(qū)居委會注重收集社情民意，加強與居民的溝通聯(lián)系，監(jiān)督評價社工站、社會組織和社區(qū)服務(wù)中心(站)為居民提供服務(wù)狀況，帶領(lǐng)居民自治管理；社區(qū)工作站在社區(qū)組織和居民協(xié)助下負責行政性服務(wù)；社區(qū)服務(wù)中心(站)在社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)下開展便民利民服務(wù)?！叭纭甭?lián)動真正把事關(guān)居民群眾切身利益的工作做細做實做好，提高社區(qū)居民的滿意程度。三是創(chuàng)新基層民主協(xié)商實踐，促進政社合作互動機制的形成。重點整合與健全社會組織、社區(qū)居民參與社區(qū)治理的決策機制、溝通機制、監(jiān)督機制、民主協(xié)商機制等合作機制，尤其是要認真研究與探索形成社會組織、居民參與的社區(qū)民主協(xié)商機制。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立社區(qū)聯(lián)席會、社區(qū)議事會等社區(qū)協(xié)作平臺，廣泛開展民情懇談會、社區(qū)城市治理議事會、社區(qū)聽證、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等協(xié)商活動，求得社區(qū)居民意愿和要求的最大公約數(shù)，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)共同協(xié)商解決。

4、提升社區(qū)治理績效，增強社區(qū)居民的歸屬感、幸福感和滿意感。良好的社區(qū)管理和服務(wù)績效必然促進居民的社區(qū)價值認同和歸屬感、幸福感、滿意感的提升，這是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。一是完善社區(qū)服務(wù)體系。在堅持科學分類基礎(chǔ)上，突出以保障民生為重點的公益性服務(wù)和福利性服務(wù)；大力發(fā)展志愿服務(wù)，建立各種志愿者服務(wù)隊伍，為社會弱勢群體提供各種形式的志愿服務(wù)；拓展便民利民服務(wù)領(lǐng)域，開展快捷便利的家政服務(wù)，提升服務(wù)精細化水平；創(chuàng)新公共服務(wù)方式，如政府購買公共服務(wù)，采用社會化、市場化方式為社區(qū)居民提供專業(yè)化、個性化的非基本公共服務(wù)，滿足社區(qū)居民多元化公共服務(wù)需求。二是構(gòu)建平安社區(qū)建設(shè)體系。完善社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化管理體系，及時發(fā)現(xiàn)和處理社區(qū)管理中的矛盾與問題，重點加強對社區(qū)勞教、吸毒、刑滿釋放和問題少年等特殊群體的管理與幫教服務(wù)；建立健全各類突發(fā)事件應(yīng)急管理機制，確保一旦發(fā)生社會沖突和突發(fā)事件能夠迅速控制和平息；完善社區(qū)矛盾利益糾紛調(diào)處綜治機制。在社區(qū)黨委、基層政府領(lǐng)導(dǎo)下，推進有效整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解及信訪調(diào)解互聯(lián)互通、緊密合作的社會矛盾、利益糾紛“大調(diào)解”機制，加大社會矛盾和利益糾紛調(diào)處力度，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定秩序。三是加快智慧社區(qū)建設(shè)。結(jié)合南京智慧城市建設(shè)實踐，充分利用現(xiàn)代科技信息技術(shù)構(gòu)建覆蓋市、區(qū)、街道、社區(qū)四個層面的社區(qū)綜合信息管理和服務(wù)平臺，推動智慧社區(qū)建設(shè)，拓展便民服務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域，重塑社區(qū)管理服務(wù)流程，形成社區(qū)“統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一平臺”，實現(xiàn)政府服務(wù)協(xié)同化、社區(qū)管理智能化、居民生活便捷化，切實有效提升社區(qū)居民幸福感和滿意度。

[1]楊琛，王賓，李群.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指標體系構(gòu)建[J].長白學刊,2016,(2).

[2]俞可平.關(guān)于國家治理評估的若干思考[J].華中科技大學學報(社科版)，2014，(3).

[3]戴長征.中國國家治理體系與治理能力建設(shè)初探[J].中國行政管理，2014,(1).

[4]李文彬,陳曉運.政府治理能力現(xiàn)代化的評估框架[J].中國行政管理，2015,(5)

[5] 俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準[N].南京日報，2013-12-10.

[6]包雅鈞.當前中國社會治理評估的思考[J].科學決策,2011,(7).

[7]孫建華.推進社會治理能力現(xiàn)代化——大慶市社區(qū)服務(wù)績效評估指標體系構(gòu)建[J].大慶社會科學,2014,(1).

[8]陳誠，卓越.基于結(jié)構(gòu)與過程的社區(qū)治理能力評估框架構(gòu)建[J].華僑大學學報(哲學社會科學版),2016,(1).

[9]評論員.公信力：社會組織的能力建設(shè)的生命線[J].社團研究,2008,(7).

(責任編輯：悠 然)

本文為2016年南京市重點調(diào)研課題“南京社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系研究”及江蘇省333資助課題“江蘇社會治理創(chuàng)新的邏輯理路與實踐路徑”的部分研究成果。

2016-10-12

課題組負責人：馬建珍，課題組成員：陳華，徐勇，黃博。

C931.2

A

1672-1071(2016)06-0080-08