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1.北京政法職業(yè)學(xué)院，北京　102628；2.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京　100872

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西方國家養(yǎng)老保障法制產(chǎn)生歷史探析

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1.北京政法職業(yè)學(xué)院，北京102628；2.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872

摘要：早期西方國家養(yǎng)老保障制度的產(chǎn)生受特定歷史原因的推動，既有工業(yè)化帶來社會變革的關(guān)鍵因素，也受各種社會思潮的影響。其中，德國率先進行社會保險立法，是世界上第一個正式建立社會保障制度的國家，實施在個人“自助”繳納保費的前提下，雇主與雇工共同承擔(dān)社會保險費用、并由國家職能部門予以強制保障的社會保險制度；與德國政府承擔(dān)社會保險監(jiān)管責(zé)任不同，英國政府在20世紀(jì)初所建立的由國家承擔(dān)的免費養(yǎng)老保險制度的主要特點是普遍性和免費性。兩個國家的社會保障制度具有不同特點，在早期社會保障制度的產(chǎn)生和形成上具有典型意義。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；動因；實踐

現(xiàn)代社會保障制度以18世紀(jì)歐洲工業(yè)革命為前提，一方面由于經(jīng)濟發(fā)展，社會物質(zhì)財富積累，政府為勞動者建立安全保障體系成為可能。另一方面，隨著科技的發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的濟貧法制度無法解決的社會貧困問題、老年問題愈演愈烈，需要建立與社會發(fā)展相適應(yīng)的保障制度的來解決。在社會保障制度中，養(yǎng)老保障制度占據(jù)重要地位，甚至可以說是社會保障體系的核心，因為健全的老年保障制度不僅是保障公民基本生活的需要，同時對增強國家認(rèn)同感，保障社會穩(wěn)定，維持公民生活信心都具有積極意義，是現(xiàn)代社會不可缺少的安全閥和減震器。西方國家養(yǎng)老保障的法律制度在以德國1889年通過的《養(yǎng)老、殘廢、死亡保險法》為開端，歷經(jīng)半個世紀(jì)左右，到20世紀(jì)30年代，最終得以確立和完善，養(yǎng)老保障法律制度在西方國家確立。

一、西方國家養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生的歷史動因

(一)工業(yè)化帶來的社會變革

18世紀(jì)60年代英國率先展開工業(yè)革命，逐漸擴展到法國、美國、德國等主要資本主義國家。隨后，從19世紀(jì)70年代開始，以德國為代表的資本主義國家經(jīng)歷了以電力的發(fā)明為標(biāo)志的第二次“科技革命”。一方面，“工業(yè)革命”為養(yǎng)老保障法律制度的建立提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，與工業(yè)化、城市化相伴隨，傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟逐漸退出歷史舞臺，過去農(nóng)業(yè)社會中行之有效的家庭養(yǎng)老形式已難以抵擋工業(yè)化時代的生存風(fēng)險。另外，“工業(yè)化”的產(chǎn)物無產(chǎn)階級與工人運動導(dǎo)致了社會不安定，迫使資產(chǎn)階級通過養(yǎng)老制度來維護公民的合理生活預(yù)期，維護其統(tǒng)治穩(wěn)定。養(yǎng)老保障制度最終在社會變革與轉(zhuǎn)型的背景下建立起來。首先，兩次“工業(yè)革命”為養(yǎng)老保障制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

兩次工業(yè)革命促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，所積累的物質(zhì)財富，不僅使本國國力得到增強，也成為了養(yǎng)老保障的制度化的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家的財富積累促進了養(yǎng)老保障的制度化。在早期的西方資本主義國家，英、美、德等國在技術(shù)革命的推動下，經(jīng)濟進展非常迅速，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和國民收入都有了顯著提高。積累的大量國家財富才能保障政府具有足夠的財力負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險金，這是養(yǎng)老保障法律制度得以確立的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，“城市化”為養(yǎng)老保障制度提供了生活條件。

“工業(yè)化”的不斷推進，促進了西方主要工業(yè)國家“城市化”進程，促使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式解構(gòu)，為社會的養(yǎng)老保障制度提供了生活條件。以英國的城市化進程為例，在1800年以前，城市人口僅占總?cè)丝诘?0%，到了19世紀(jì)中葉，城市人口達到52%，19世紀(jì)中葉以后人口城市化速度更快。①在城市工業(yè)社會的生活中，以工業(yè)生產(chǎn)與家庭的分離為代表一切傳統(tǒng)的觀念都發(fā)生質(zhì)的變化，家庭的特殊功能開始外移。子女對父母在經(jīng)濟上的依賴程度降低，父母在家庭的絕對權(quán)威地位被削弱，家庭規(guī)模在縮小、分化，核心家庭逐漸代替了多代同堂的聯(lián)合家庭，代際關(guān)系日益淡薄。②傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中通過家庭和教會的“互助型”、“慈善型”來提供養(yǎng)老保障的傳統(tǒng)救濟制度逐漸削弱，養(yǎng)老保障制度從民間轉(zhuǎn)移到國家和政府。從此，農(nóng)業(yè)社會中那種生產(chǎn)方式分散、落后，生產(chǎn)力水平低下，集聚生產(chǎn)、撫育、贍養(yǎng)為一體的家庭養(yǎng)老模式被分解，取而代之的是工業(yè)大生產(chǎn)制度下的集中、專門、完善的養(yǎng)老保障體系。

然后，“市場經(jīng)濟”為養(yǎng)老保障制度的發(fā)展提供了觀念支撐。

“工業(yè)化”發(fā)展的另外一個產(chǎn)物就是以風(fēng)險經(jīng)濟為本質(zhì)的“市場經(jīng)濟”。它一方面保障了通過合法風(fēng)險行為獲得的巨大利益；另一方面也潛伏著隨時可能出現(xiàn)的工傷、失業(yè)等巨大風(fēng)險。就養(yǎng)老保障制度的建立來說，市場風(fēng)險意味著老年勞動者生活的無保障性和不確定性，給社會留下巨大的安全隱患。在建立養(yǎng)老保障等社會保障制度時，俾斯麥宣稱：“如果我們能使沒有產(chǎn)業(yè)的人們滿足于現(xiàn)在他們的地位，任何物質(zhì)代價都不會太大，這不啻是一種消除革命的投資，而其應(yīng)付革命的代價卻會是更大?！雹弁瑯?，羅斯福也認(rèn)為：“我們被迫通過政府運用整個民族的積極關(guān)心來增進每個人的安全保障。”④“在我們目標(biāo)當(dāng)中，我把我國男女老少的安全保障放在第一位?！雹菀虼?，他力主美國養(yǎng)老保障制度建立?！肮I(yè)化”造就了市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟增強了社會的風(fēng)險意識，這為養(yǎng)老保障制度的確立提供了觀念支撐。

最后，工人運動為養(yǎng)老保障制度的建立提供了外在動力。

“工業(yè)化”在改變整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的同時，也改變著社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)階級一方面通過“工業(yè)化”獲得利益，另一方面也造就了自己的對立面——無產(chǎn)階級。在市場經(jīng)濟中，資本家往往通過工人和無產(chǎn)者來轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險，延長勞動時間，或者解雇員工，這無疑使本來就利益對立的兩大階級的關(guān)系更加惡化，到達一定程度，就會引發(fā)工人運動，工人階段要求企業(yè)和社會對他們的生活和養(yǎng)老給予應(yīng)有的保障。為了鞏固和發(fā)展資本主義政治、經(jīng)濟，英、美、法、德等主要資本主義國家面對無產(chǎn)階級的覺醒和反抗，不得不采取一定措施通過強化國家鎮(zhèn)壓職能以及對社會政策做出必要的調(diào)整，來轉(zhuǎn)移社會風(fēng)險，并保證其合理合法地進行。而規(guī)范化、法制化的養(yǎng)老保障制度就是其中最重要舉措之一。工人運動和社會主義運動推動了養(yǎng)老保障制度的建立，是養(yǎng)老保障確立的外在動力。

(二)養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生的思想根源

思想是制度的先導(dǎo)。在“工業(yè)化”的進程中，自由競爭一度是主要的經(jīng)濟和生活理論，這也反映到社會保障制度上，完全由市場來調(diào)節(jié)公民的個人生活。但是，由于工業(yè)社會中，風(fēng)險的不斷擴大，尤其是19世紀(jì)后期以來市場失靈的屢屢出現(xiàn)，工人罷工和社會主義運動高漲，思想家們開始反思既有的完全競爭理論，出現(xiàn)了德國的新歷史學(xué)派、英國的費邊社會主義等，為現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度的建立提供了思想資源。

1.德國的新歷史學(xué)派

19世紀(jì)晚期，以解決德國社會中存在的日益尖銳的勞資矛盾為主要目的，以布倫坦、施穆勒諾等人為代表的德國新歷史學(xué)派(此學(xué)派也被稱為“講壇社會主義”)主張實行勞資合作的社會政策，具體內(nèi)容為：以緩和階級矛盾為重點，以提高工人的生活待遇為目的，以政府立法和社會政策為手段，最終達到資本主義統(tǒng)治穩(wěn)固的效果。德國在新歷史學(xué)派的影響下，率先實施社會養(yǎng)老保險制度的理論基礎(chǔ)與依據(jù)，新歷史學(xué)派的政策主張為。在這樣的社會背景下，在1889年，德國推出了《養(yǎng)老、殘疾、死亡保險法》，開啟了西方社會養(yǎng)老保障制度的先河。隨后新歷史學(xué)派在美國和其他一些歐洲國家發(fā)展起來，于是在西方國家社會養(yǎng)老保障的思想基礎(chǔ)形成。

2.英國的費邊社會主義

費邊社會主義產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，資產(chǎn)階級從自由競爭向壟斷過渡、矛盾急速尖銳化的社會背景之下。費邊社會主義的組織基礎(chǔ)則是成立于1884年的費邊社?！百M邊社”由以伯納德·蕭伯納、社會理論家悉德尼·韋伯和比阿特麗絲·韋伯夫婦等代表的一批關(guān)心社會問題的中產(chǎn)階級知識分子組成。該組織在最初由英國社會主義運動中心以研究和教育宣傳為主要目的成立，名稱取自于費邊在羅馬名中的含義——師法費邊有名的漸進求勝的策略。

費邊社會主義理論在了英國工黨的成立中發(fā)揮了作用，對現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的建立與完善有著重要影響。英國政府1908年出臺的《養(yǎng)老金法》，規(guī)定了每一位達到退休年齡這均能領(lǐng)取數(shù)目相等的養(yǎng)老金的強制性養(yǎng)老保險制度，就是這一理論的直接產(chǎn)物。

二、早期養(yǎng)老保障制度的具體實踐

(一)德國社會保險制度的建立

德國是最早建立社會保險制度的西方國家，這其中有諸多因素，而“工業(yè)化”導(dǎo)致的社會矛盾沖突加劇則是社會保障制度建立的根本原因。19世紀(jì)80年代，資本主義經(jīng)濟危機在世界范圍內(nèi)擴大，工人階級為爭取生存保障而進行的斗爭愈演愈烈。由于馬克思主義思想和社會民主黨運動的影響，德國工人階級的斗爭表現(xiàn)得更加激烈。當(dāng)時，在德國首相俾斯麥在德皇威廉一世的支持下，采取了“胡蘿卜大捧”的應(yīng)對政策，一方面通過制定《社會黨鎮(zhèn)壓法》抑制革命運動的發(fā)展；另一方面則是采取軟化的政策，促使當(dāng)?shù)聡淖h會通過了一系列社會保障的法律，如1883年的《疾病保險法》、1884年的《工傷保險法》和1889年的《養(yǎng)老、殘廢、死亡保險法》，由此首次建立起比較完備的社會保險體系。因此，德國的社會保險制度，其發(fā)端之初，實質(zhì)上是為了防止工人階級反抗的政治工具。⑥當(dāng)然，社會保險制度的產(chǎn)生，也表現(xiàn)了統(tǒng)治者對社會安定的追求和增進無產(chǎn)階級福利的愿望。

1881年初，德國皇帝宣布實行社會改革，社會問題的受害者采取保護性措施。對于老年保障問題，其實早在1871年普法戰(zhàn)爭后，德國政府就曾經(jīng)頒布了“陸海軍人養(yǎng)老金及遺屬救濟法”。該法案一提出就引起了社會民主黨人的反對，1889年初社會民主黨人向國會提交了老年和殘疾人社會保障法案修改提案，其主要內(nèi)容包括將領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡范圍從71歲降低到60歲，將養(yǎng)老保險繳費資格從30年降低為20年；將補貼標(biāo)準(zhǔn)從50馬克提高到90馬克；降低獲得殘疾津貼的條件；對收入高于3000馬克以上者征收累進稅，作為老年和殘疾社會保險的基金來源。

2.德國社會保險制度的特征

德國的社會保障制度以社會保險為核心，由于沒有經(jīng)驗借鑒，其獨自發(fā)展出了一套自己的社會保險體系，具體來說，主要有如下特征：

第一，社會保險法制原則。

在1883至1889年的德國，《工傷保險法》、《疾病保險法》、《養(yǎng)老、殘廢、死亡保險法》等一系列法案相繼通過，由此當(dāng)工人發(fā)生了患病、年老、殘廢、生育、死亡情況時，國家負(fù)有保障工人及家庭的基本生活的基本義務(wù)這一原則得到確立。換而言之，國家把解決工人在風(fēng)險發(fā)生時產(chǎn)生的各種困難當(dāng)作自己的法定責(zé)任，這使得社會保險與商業(yè)保險和施舍型的社會救助相區(qū)別，這無疑是社會的進步，也體現(xiàn)出了社會保障制度的核心精神。

第二，強制性原則與共同責(zé)任原則相結(jié)合。

社會保險制度的強制性原則體現(xiàn)在：共同責(zé)任原則指雇主、雇員與政府共同分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中，政府的主要責(zé)任是履行監(jiān)督義務(wù)，而雇主責(zé)任與雇員責(zé)任則表現(xiàn)為對社會保險費用的共同承擔(dān)。企業(yè)獨自承擔(dān)工傷保險費，雇主和與雇員共同承擔(dān)醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的費用，監(jiān)管職能則由政府承擔(dān)。通過強制性原則和共同責(zé)任原則，既保障了社會保險的強制執(zhí)行，又減輕了政府的財政壓力，緩和了勞資矛盾，為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的社會條件。

第三，“自助”原則為前提。

孔子復(fù)禮的目的是為了社會安定，為規(guī)范社會尋求路徑，即使孔子對禮的強調(diào)在當(dāng)時并未得到足夠的重視。但在后來的歷史實踐卻將孔子禮內(nèi)容一一實踐，并在這種實踐中證明了禮之可能性與有用性。誠然，孔子禮的作用在封建社會中更多體現(xiàn)在于維護和鞏固了貴族階級的統(tǒng)治地位，但謀求社會有序運行乃至揭示社會結(jié)構(gòu)基本法則方面的意義亦是相當(dāng)明確的。孔子欲謀求社會的有序運行，則必須借助禮這一推動道德主體境界、倫理整體的發(fā)展的工具和紐帶。所以，孔子禮的實踐，不僅包含主體的道德實踐范疇，還包括道德實踐主體的境界，這是從整體上而言。

在德國的社會保險體系下，雇主、雇員按各自的收入比例共同繳納保險金，在收支不平衡的情況下，政府將根據(jù)實際需要給予適當(dāng)?shù)馁Y助。而被保險人想要依法領(lǐng)取到各種社會保障津貼就必須先履行完自己繳費義務(wù)。也即，社會保障只有在工人先繳納一定費用，“自己幫助自己”的前提下，他才能得到社會保障。同時，社會保障體現(xiàn)了“權(quán)利和義務(wù)對等”的特點，因為給付標(biāo)準(zhǔn)同勞動者的收入和交納社會保險稅費相關(guān)聯(lián)，這也是“自助”原則的進一步延伸。

(二)英國免費養(yǎng)老金制度的建立

19世紀(jì)末以前，英國養(yǎng)老主要是依靠個人自助、家庭保障和社會救助的形式解決。政府對老年人生活的保障主要是在家庭保障缺失的情況下介入的救濟。實際上，現(xiàn)代社會保障制度的雛形，正是以1601年英國頒布的《濟貧法》開啟的，該法力圖使傳統(tǒng)宗教式的社會慈善過渡到社會救濟，雖然其實施未達到預(yù)期效果，但是這部法律畢竟將濟貧事業(yè)視作政府責(zé)任，是近代社會保障制度的源頭。在接下來的幾個世紀(jì)里，英國議會又陸續(xù)通過了《吉爾伯特法》《濟貧法》修正案(《新濟貧法》)等法律，但現(xiàn)代意義上社會保障制度的建立，則以1908年頒布的《養(yǎng)老金法》為標(biāo)志。

1.1908年免費《養(yǎng)老金法》

1908年英國頒布的《養(yǎng)老金法》主要的特點就是免費性和普遍性，該法案規(guī)定了收益群體的資格條件：

(1)年滿70歲；

(2)作為英國公民至少已達20年，并居住在英國的土地上；

(3)依該法令標(biāo)準(zhǔn)計算，年收入不超過31英鎊10先令。⑦

這說明，只要是居住在英國20周年以上并年滿70周歲的英國公民，在收入較低的情況下就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，這確立了英國養(yǎng)老保險普遍覆蓋和免費領(lǐng)取的兩大原則?！娥B(yǎng)老金法》是20世紀(jì)初英國頒布和實施的第一部重要的社會改革法令，由政府出面，通過國家養(yǎng)老金防止因年老而造成的貧困，開辟了不同于德國共同責(zé)任的全新保障模式，它不再像濟貧法制度那樣在貧困成為事實的情況下實施消極的救濟，而是一種通過國家提供養(yǎng)老金防止因老年而造成貧困的積極的預(yù)防性的措施，是英國現(xiàn)代社會保障制度的開端。這種免費的養(yǎng)老金制度注定不會實施太久，但是免費養(yǎng)老金制度卻為老年貧民提供了有效的社會保障。

2.英國免費養(yǎng)老保障制度的特點

(1)緩解了老年人口的貧困問題。英國的免費養(yǎng)老保險制度于1909年正式實施，在一定程度上緩解了老年貧困的問題，領(lǐng)取國家養(yǎng)老金的人數(shù)也不斷上升，從1909年的46萬上升到了1914年的78萬。⑧

(2)加重了政府財政負(fù)擔(dān)。免費養(yǎng)老金的所有支出都由政府承擔(dān)，給政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，1914年政府用于養(yǎng)老金方面的支出達到970多萬英鎊，1919年為1800萬英鎊，1922年為2530萬英鎊，1927年就高達2700萬英鎊。⑨

(3)老年貧困仍未得到根本上的解決。養(yǎng)老金領(lǐng)取的資格審查十分嚴(yán)格，這就導(dǎo)致了許多養(yǎng)老金申請者在種種限制下難以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。盡管英國政府做出了努力，為了使更多的老年人能夠領(lǐng)到養(yǎng)老金，改善生活水平，擴大了養(yǎng)老金制度的適用范圍，提高了養(yǎng)老金津貼，但根據(jù)社會調(diào)查專家鮑利和霍格的估算，1923年英國領(lǐng)取最高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金的每對夫婦每周得到的養(yǎng)老金，距離能夠充分購買基本生活必需品所需資金仍然相差2先令2便士。⑩在這種社會環(huán)境中，面

對不斷高漲的提高養(yǎng)老金補助的公眾呼聲和高額的養(yǎng)老金支出，英國政府不得不尋求對免費養(yǎng)老保險制度的改革途徑。

三、小結(jié)

西方社會保障法律制度的確立，是與西方社會工業(yè)化進程帶來的社會變革分不開的。兩次“工業(yè)革命”為養(yǎng)老保障制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，與“工業(yè)化”相伴而生的“城市化”為現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度提供了生活條件，“工業(yè)化”的另外一個產(chǎn)物“市場經(jīng)濟”的風(fēng)險理念則為養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提供了觀念支撐。當(dāng)然，不能忽視的是，工人運動為養(yǎng)老保障制度的建立提供了外在動力，而且現(xiàn)代社會保障制度一開始就是為解決勞資矛盾而確立的。經(jīng)濟和社會變革為社會保障制度奠定了基礎(chǔ)，德國的新歷史學(xué)派的國家責(zé)任主義、英國的費邊社會主義的平等理論，以及英、美等國的福利經(jīng)濟學(xué)理論則為現(xiàn)代社會保障制度的建立提供了思想資源。在這樣的社會背景下，主要西方國家紛紛建立起以社會保險為核心的養(yǎng)老保障制度。

[注釋]

①史探徑.社會保障立法的起源和發(fā)展[J].外國法譯評，1999(2).

②郭崇德.社會保障學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1992：25.

③漢斯·摩根索.國家間政治：尋求權(quán)力與和平的斗爭[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版杜，1990：361-362.

④富蘭克林·德·羅斯福.羅斯福選集[M].北京：商務(wù)印書館，1982：58.

⑤同上，第69頁.

⑥鄭功成.社會保障學(xué)[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2010.

⑦丁建定，楊鳳娟.英國社會保障制度的發(fā)展[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2004：31.

⑧武瓊.英國養(yǎng)老制度變遷中政府責(zé)任定位研究[D].河北大學(xué)博士論文，2011：45.

⑨David Black.Pension Scheme and Pension Fund in the United Kingdom，Oxford，1995，pp9，轉(zhuǎn)引自武瓊.英國養(yǎng)老制度變遷中政府責(zé)任定位研究[D].河北大學(xué)博士論文，2011：45.

⑩武瓊.英國養(yǎng)老制度變遷中政府責(zé)任定位研究[D].河北大學(xué)博士論文，2011：46.

中圖分類號：DF529

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0068-04

作者簡介：賀葸葸(1983-)，女，漢族，江蘇徐州人，法學(xué)博士，北京政法職業(yè)學(xué)院，教師，研究方向：法律史；路磊(1981-)，男，漢族，山東泰安人，法學(xué)博士，中國人民大學(xué)法學(xué)院，教師，研究方向：法律史。