王俊英　羅銀玲

[摘要]依法治國的關鍵是依法行政，行政法治是總的戰(zhàn)略思想，是治國的保障，行政與法律的關系不管是基于兩者等同的概念，還是基于兩者各自納入不同的范疇，行政權都不得對抗法律，都要以法律為依據(jù)行使行政權，法律是既定的條文，具有滯后性、歷史性且必須遵守。然社會是多變的，人是有情理、有感情的，既定的法律并不能全覆蓋微細變化的具體事件，需有情理化的原則界定、規(guī)范，使行為人自愿遵守，即憑良心辦事，是行為規(guī)則，道德范疇。法律需要德的有效補充，法律也是德的基礎保障，基于此，依法治國必有以德治國做補充，而依法行政同樣要有以德行政的有效補充，以補行政權在行使中的一些疏漏，依法行政是前提，以德行政是輔助，兩者結合才能更有效行使行政權，更服眾，得民心。因而有必要深入探討研究依法行政和以德行政二者的關系，為強國夢進程中具體行政權行使提供可行的方案，得民意，聚民心，齊抓共管加速時代前進的步伐，早日實現(xiàn)“中國夢”。

[關鍵詞]內(nèi)涵；保障；結合；實踐；凝聚力

以德行政與依法行政兩個原則雖先后順序不一，但兩者早在各自正式提出并確定之前就已然結合，只是名稱有別，但意義趨同。2001年正式確定以德治國重要原則，更明確了以德行政對依法行政的戰(zhàn)略性補充。首先分析一下依法行政和以德行政各自的內(nèi)涵，以更清晰理解兩者的內(nèi)在關系。

一、依法行政和以德行政的內(nèi)涵分析

（一）依法行政內(nèi)涵

法是行政權行使的依據(jù)、準則，是既定的法律，行政權不能對抗既定的法律，不能抵觸相關的法律、法規(guī)。當前進入新格局，一些特定行政機關具有了一定的制定法規(guī)、規(guī)章的權利，制定的這些法規(guī)、規(guī)章將是法的另一種新形態(tài)，其立法過程中必須本著不抵觸、不對抗既定法律的原則，而其他無權制定法規(guī)、規(guī)章的行政機關要服從遵守特定行政機關制定的相關法規(guī)、規(guī)章。特定機關制定相關法規(guī)、規(guī)章時要有法律依據(jù)，權利和義務的設定無法律依據(jù)是違法或不當?shù)脑O定，因此，要求特定機關在設定權利和義務時，必須有法律依據(jù)，沒有明文規(guī)定或管理幅度過大時，應先考慮既成的原則。依法行政是治國的核心與關鍵，是國家行政機關在法的權限范圍內(nèi)依據(jù)既定法律管理國家公共事務。

（二）以德行政內(nèi)涵

以德行政具有新時代精神，是適應社會主義發(fā)展建立起來的與依法行政相配合、相輔助、相補充富有民心凝聚力的社會主義道德體系，合乎社會主義道德標準。第一，行政主體的行為包括作為與不作為，而不論作為或不作為都是有起因的，也就是主觀動機。這種主觀動機是作為或不作為的誘因，是原生發(fā)動機，處于首要關節(jié)，而內(nèi)在的動機往往被行為外化的表象所掩蓋，被忽略、遺忘。法律制定中難以準確界定復雜的內(nèi)因，也更容易忽視對于主觀動機的規(guī)制，即便有考慮也是極有限和謹慎的。行政主體的主觀動機應以善良為本、利他為愿，此為以德行政范疇，也即以德行政的內(nèi)涵之一。第二，行政主體在行使權利和義務過程中存在自律和他律的問題。自律是行政主體自我約束，自我校正行為規(guī)范，使其符合既定法律規(guī)則及道德規(guī)范。他律是帶有一定強制、節(jié)制性的法律制約，使其符合法律行為標準。自律和他律相較，自律更能體現(xiàn)行為自覺，自我控制力，是基于法律而又超于法律之上的道德、良心自律，自我校正行為亦是存在最基本的人性中的良知。第三，以德行政的內(nèi)涵，還包括奉獻精神的體現(xiàn)。所謂奉獻精神是一種主觀傾向。行政主體同自然界中可稱為主體的動物或植物等一樣，具有自我意識防范。自我保護、防范的這種本能是在突發(fā)事件中發(fā)生沖突時出于本能的下意識自我保護，若是對抗正義，非法的一味自我保護就是貶義的，是不正當?shù)淖晕冶Ｗo；若為對抗非正義的、非法的行為事件而采取的正當?shù)谋Ｗo自我行為，即為褒義的，是正當?shù)淖晕冶Ｗo。第四，以德行政的服務價值取向。行政機關在行使行政權過程中所體現(xiàn)的是什么樣的角色就決定主客體的換位問題。如果行政機關作為主體，對社會群體發(fā)號施令、以主動行為針對其他相對群體，存在強制、剝削、占有的傾向，視自已為臨駕其他民眾之上的主人。民眾成為客體被動接受不公正、不合理社會結構而服務于主人，這是一種服務取向。而另一種服務取向是主客體位置變換。民眾是主體、行政機關是客體，客體需服務于主體。即所謂的公仆，為人民全心全意服務意識，公眾這一主體可以決定行政機關這一客體的存在。行政機關要用公眾賦予他們的權力行使正當?shù)姆眨瑸楣姰敽霉?，為公眾提供良好的社會環(huán)境，與民做主、為民辦事。第五，以德行政重在體現(xiàn)“德”字上。人文因素要考慮，自然因素也要考慮，以符合人文環(huán)境的客觀要求，符合自然環(huán)境的客觀規(guī)律為參證，盡可能體現(xiàn)一種自然正義，符合人性基本要求。

二、依法行政和以德行政的關系

依法行政對于法治化社會所起的作用是不容質疑的，是依法治國的保障、核心、關鍵，具有豐富的內(nèi)涵，具有不可取代性，但依法行政同其他任何事物一樣，不是完美無缺、毫無疏漏的，其在諸多方面存在著有待彌補的不足，迄今為止，還沒有哪個階級、哪個時期、哪個國家能只依靠法律強制行政而取得高質量的社會和諧、社會融洽共存，民眾共謀發(fā)展的社會新形態(tài)結構體系。這就要求有另一種形態(tài)的行政作為其疏漏、先天不足的及時補充、輔助，以德行政正是在這樣的狀態(tài)下被提出來并賦予重要原則意義被重視起來的。

（一）依法行政的疏漏與不足

第一，依法行政只能解決法律規(guī)定的問題，而法律之外的問題就手足無措難以有效解決。其一，法律規(guī)定再細再多也有規(guī)定不到的，并且事物的發(fā)展不以法律的條文為準按程序來進行，都是未知的，強行套用法律條文難免出現(xiàn)不公正，不合理現(xiàn)象，更難以服眾，行政主體與公眾相比，比重懸殊，以少數(shù)的行為強制大多數(shù)人的行為，不服眾就難以行使正當?shù)?、正常的權力，可見，法外因素非但不能忽略，還在相當一些情況下起決定性作用。其二，依法行政過程中，作為行政權執(zhí)行人員在具體事件的處理中，如果上級指示和相關法律、法規(guī)存在差異，不能等同時，將涉及執(zhí)行人員的選擇問題，存在于法內(nèi)空間和法外空間的取向，法律此時等同于無權，如果選擇法外空間，依法行政將是意志上的空談。這種現(xiàn)象存在于任何國家，只是表現(xiàn)程度不一。依法行政并不是制定與執(zhí)行結合就能直接解決這樣的疏漏的，這些法外因素過多的體現(xiàn)在人為意識上，法律幅度范圍內(nèi)的個人意識選擇，偏向于上級還是偏向于受眾，取決于具體執(zhí)行人員在事件處理過程中針對當時境況，意識轉換考慮上，法律無法直接干預，也不可能干預，從而形成絕對性無可解決的法外因素。另一種法外因素是相對的，法律有歷史性、滯后性，事態(tài)發(fā)展是超前的，法律的這種歷史性、滯后性不可能隨時跟上事態(tài)發(fā)展的超前性，當法律暫不能有效調整某種事態(tài)而社會發(fā)展到一定階段后制定新的法規(guī)、規(guī)章又可以有法可依行使調控時，又歸于法內(nèi)空間，這就是一種相對性的法外因素。雖不是絕對的，但相對的在當時的情況也是用當時的法律不能有效解決的疏漏，是德的缺失。

第二，依法行政可以解決既定規(guī)則內(nèi)的問題，但對于規(guī)則外原則問題卻不能及時徹底解決，規(guī)則和原則是完全不同的兩個概念，規(guī)則是法律條款，有具體的權利、義務內(nèi)容，可以通過行政主體依據(jù)這些法律條款處理事務，實現(xiàn)義務與權利的有效落實，其隸屬于法律范疇，有著具體的行為模式，依法行政就要有法可依，有既成的法律規(guī)則存在著并必須按既存的這些規(guī)則行事，這都是在依法行政中下意識存在的思維概念，并且不能相違背、抵觸既成的法律條款。原則是既存在于法律范疇，又存在于法律范疇之外，高于規(guī)則且具有統(tǒng)領作用的一種行為準則。法律條款是為伸張正義而定的，但在實施過程中并不能完全體現(xiàn)法律本質上追求正義的要求。原則在一些情況下促進完善規(guī)則，而在另一些特殊情況會制約、牽制規(guī)則，兩者相背，這樣的問題很難只依法就可以執(zhí)行并解決，必須有能協(xié)調兩者關系的其他行政方式予以補充，才能有效解決相關沖突問題，這也涉及到德的問題，即用以德行政作為有效的、必要的補充。

（二）以德行政與依法行政的結合

早在人類起源時，沒有相關文字，更沒有記載的法律條文，只是人類相互間的習慣、禁忌，隨著人類社會的不斷向前發(fā)展，文字的形成使得一些習慣演變?yōu)榉梢?guī)則，而一些信條、禁忌演變?yōu)樾袨樵瓌t，兩者雖有分歧，但返本溯源是相同的，是一種量化與細分，把可以用條文陳列的習慣規(guī)范化、條理化，強制化，而把難以界定不能強制化的信條、禁忌等用道德辨別對、錯、善、惡，以德行政與依法行政有著本質上的必然聯(lián)系，德更是作為最基本、最基礎的原則存在著，成為法的前提、統(tǒng)領，對法也是一種補充，法因為有了這樣的補充而更具理論的深層基礎。依法行政本身是對的，但其存在于不同的社會背景下，所代表的性質不同，所設定的條文有異，個人理解不同結果也不同，而以德行政恰是這方面的有效彌補，讓依法行政具有可參照的行政方式，以德為基礎，不偏離根本的行為原則。很多的法律、法規(guī)中可見德的痕跡，也只有讓依法行政在德的基礎上產(chǎn)生并發(fā)展起來，才能更適應當今社會的發(fā)展，帶來社會良性循環(huán)的顯著效果。而沒有德的制約，沒有建立在德的基礎上發(fā)展起來的法是非理性的，社會效果不明顯還可能產(chǎn)生惡性循環(huán)的社會現(xiàn)象。以德行政也是依法行政的穩(wěn)定參照、標準，是其不盡的源泉，用之不竭，強力支撐依法行政處于疏漏狀態(tài)下的迷茫，使依法行政得到更進一步的升華。以德行政是依法行政的保障機制，使依法行政有了更高、更遠的追求目標，隨著社會的不斷發(fā)展和完善，依法行政要及時充實改善自身的規(guī)則體系。因此依法行政和以德行政并不能互相取代，而是共同發(fā)揮制約、規(guī)范功能，依法行政更強調強制化、規(guī)范化，有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴。依法行政從某種意義上講是以德行政的制度保障，帶有權威、不可抗擊性，避免了隨意性、任意性，發(fā)揮強力維護社會的作用，保證社會整體有序性。以德行政則重視精神文明建設，注重培養(yǎng)整體素質，自覺遵守道德規(guī)范，兩者同源、互補、制約又互為保障，缺一不可，相輔相成，只有將兩者有效結合才能更具有感召力，才能增強民族凝聚力，建設富強、民主、文明、和諧的社會主義強國。

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