農(nóng)村宅基地利用管理問(wèn)題與對(duì)策研究
——以江蘇金壇為例

于 燕1， 吳 群2， 楊寶森3， 姚 君3

(1.金壇市國(guó)土資源局，江蘇金壇 213200；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095；3.南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)股份有限公司，江蘇南京 210036)

摘要農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地的主要組成部分，由于其管制制度不健全，目前農(nóng)村宅基地在管理上存在很大的漏洞，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。該研究闡述了我國(guó)農(nóng)村宅基地管理發(fā)展的特征,按照土地資源合法、合理、公平、公正配置的原則，結(jié)合江蘇省金壇市實(shí)際情況，指出在目前宅基地的管理過(guò)程中存在缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、審批職責(zé)不明、主體認(rèn)定困難、新增指標(biāo)不足、流通不暢等一系列問(wèn)題。結(jié)合宅基地管理的歷史變遷和發(fā)展特點(diǎn)，提出宅基地管理改革方向，包括構(gòu)建宅基地管理法律體系、推進(jìn)戶(hù)籍改革與宅基地退出結(jié)合進(jìn)行以及宅基地置換的新型產(chǎn)權(quán)制度，并從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度5個(gè)方面提出了農(nóng)村宅基地利用管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；管理對(duì)策；金壇市

中圖分類(lèi)號(hào)S29

作者簡(jiǎn)介于燕(1982- )，女，江蘇金壇人，工程師，碩士，從事土地規(guī)劃與利用研究。

收稿日期2015-06-12

Study on Problem and Countermeasures of Rural Residential Land Management:The Case Study in Jintan City,Jiangsu Province

YU Yan1,WU Qun2,YANG Bao-sen3et al(1.Jintan Land Resource Bureau,Jintan,Jiangsu 213200; 2.College of Land Management,Nanjing Agricultural University,Nanjing,Jiangsu 210095; 3.Nanjing Guotu Information Industry Co.Ltd.,Nanjing,Jiangsu 210036)

AbstractRural residential land as the main part of construction land,due to the control system is not sound; there are loopholes in management at present.The rural cannot stability and the new-type urbanization cannot development stability.This paper expounds the relevant characteristics of the development of rural residential land management in China.According to the principle of legitimate,reasonable,fairness and justice,in combination with the actual development of Jintan,the study points out that rural residential land management lack of planning,responsibility is unknown,the main body identified difficulty,newly increased shortage,poor circulation etc.In addition put forward the feasible reform direction,including establish the legal system,the household registration combined with rural residential land exit and innovation property right system.Paper also comes up with the countermeasures from achieve,supply,use,taxes and fees and security.

Key words Rural residential land; The right to use; Management measures; Jintan City

我國(guó)的宅基地面廣量大，利用較為粗放。一方面，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的共同推動(dòng)下，我國(guó)城鎮(zhèn)化率逐年提高，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；另一方面，農(nóng)村宅基地面積逐年增加，數(shù)量不降反升。2013年中央一號(hào)文件明確指出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，要求改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)。2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出“深化農(nóng)村土地制度改革”、“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策”的要求。隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，農(nóng)村宅基地在規(guī)劃布局上又有了新的要求。在這一背景下，研究和理順農(nóng)村宅基地管理制度，深入分析新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和挑戰(zhàn)，探索農(nóng)村宅基地改革創(chuàng)新的方向和路徑，進(jìn)而提出農(nóng)村宅基地管理制度改革辦法，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)村宅基地研究動(dòng)態(tài)

農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)狀研究是吸引專(zhuān)家學(xué)者目光最多的領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域中主要是通過(guò)對(duì)典型地區(qū)或省域范圍的調(diào)查，如浙江柯城區(qū)、湖南永興縣以及河南省國(guó)土資源廳的“空心村”整治項(xiàng)目，從時(shí)政研究的角度剖析了我國(guó)目前農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用的問(wèn)題[1-3]。研究表明，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)象不合理，“空心村”、閑置地大量存在；“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象普遍；村莊布局凌亂，缺少合理規(guī)劃等[4-5]。

對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不同的學(xué)者有不同的表述。馬克敏認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)除了農(nóng)民宅基地使用權(quán)之外，還應(yīng)包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[6]；方金華則認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的宅基地上建房及附屬設(shè)施，并能對(duì)宅基地做出一定處分的權(quán)利[7]；喻文莉認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的產(chǎn)物，以限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷[8]。

對(duì)于農(nóng)村宅基地的有償使用及流轉(zhuǎn)，也有不少學(xué)者做出了探索。歐陽(yáng)安蛟認(rèn)為，我國(guó)相關(guān)法律禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，破壞了產(chǎn)權(quán)的完整性，也有悖于不可轉(zhuǎn)讓性規(guī)則的理論基礎(chǔ)，因此宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)[9]；何玉婷認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)有利于土地生產(chǎn)要素間的流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[10]；同樣的，王習(xí)明認(rèn)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的完善能夠有效保障農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益，有利于土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展[11]。并且隨著城市化進(jìn)程的加快，一部分農(nóng)村集體建設(shè)用地，特別是城市近郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地(含農(nóng)民宅基地)，市場(chǎng)隱性流轉(zhuǎn)量逐年增大[12-13]。事實(shí)上，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在很多問(wèn)題，如法律制度不健全、城鄉(xiāng)居民不平等現(xiàn)象突出等，此外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，不利于農(nóng)民融資，從而產(chǎn)生隱形市場(chǎng)，進(jìn)一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程[14-15]。為此，有學(xué)者提出了今后管理宅基地的新思路：建立農(nóng)村宅基地福利性與財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系，對(duì)超標(biāo)宅基地每年按超標(biāo)面積累進(jìn)收費(fèi)[16]；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易等[17]。

2農(nóng)村宅基地利用管理的特點(diǎn)變遷

2.1適用政策多樣在我國(guó)，農(nóng)村宅基地管理尚沒(méi)有健全完善的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。其權(quán)利的保障分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章、政策文件和司法解釋中，而相關(guān)的專(zhuān)題規(guī)定只有《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》，前者是45年前的政策，年代久遠(yuǎn)；后者只是土地行政主管部門(mén)的文件，權(quán)威性不足。此外，農(nóng)村宅基地管理相關(guān)地方性法規(guī)和文件一般只涉及了宅基地的征收、分配和使用等問(wèn)題。我國(guó)作為擁有9億多農(nóng)村人口的國(guó)家，急需制定一部效力更高的法律來(lái)規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理。

2.2產(chǎn)權(quán)逐漸受限新中國(guó)成立后，1950～1961年，宅基地所有權(quán)和衍生權(quán)能歸農(nóng)民所有，同時(shí)宅基地可以通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、出租、出典等手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且可以繼承；1962～1996年，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離，宅基地所有權(quán)歸集體所有，宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民房屋出賣(mài)、出租而流轉(zhuǎn)，超面積宅基地、空白宅基地及限制宅基地可被收回；1997年至今，宅基地使用權(quán)的買(mǎi)賣(mài)、出租和抵押均受到限制。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度僅僅強(qiáng)調(diào)了土地的社會(huì)保障功能，農(nóng)民無(wú)法利用土地獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入，從而在一定程度上影響了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高。產(chǎn)權(quán)受限、流轉(zhuǎn)不暢有可能成為我國(guó)城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的原因之一。

2.3管理逐步嚴(yán)格1950～1961年，我國(guó)宅基地沒(méi)有任何規(guī)劃管理；1962～1978年，宅基地需要統(tǒng)一規(guī)劃社員新建房屋，新建房屋免費(fèi)取得，申請(qǐng)宅基地需要大會(huì)討論；1979～1996年，出賣(mài)、出租房屋不得申請(qǐng)宅基地；獲得宅基地使用權(quán)，需要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)政府審批；1982年，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民可以有償取得宅基地；1997年以來(lái)，宅基地審批一律由縣級(jí)部門(mén)進(jìn)行，同時(shí)需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，需要經(jīng)過(guò)村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、以及相關(guān)部門(mén)審查，禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口申請(qǐng)、購(gòu)買(mǎi)宅基地及農(nóng)村住宅。

對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行嚴(yán)格管理，一方面是為了規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，使各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)農(nóng)村宅基地利用管理上有統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，為規(guī)范宅基地的管理而制定的嚴(yán)格申請(qǐng)審批及禁止流轉(zhuǎn)的管理制度也為農(nóng)村宅基地的利用管理埋下隱患。城市化背景下大量農(nóng)村人口涌入城市，位于農(nóng)村的宅基地出現(xiàn)了大量閑置的狀況，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，違背了集約節(jié)約利用土地的原則。

3金壇市農(nóng)村宅基地利用管理存在的問(wèn)題

3.1研究區(qū)概況金壇下轄7個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，土地總面積976.26 km2，占常州總面積的22.33%。2012年底全市總?cè)丝?5.20萬(wàn)，其中農(nóng)村人口36.24萬(wàn)，農(nóng)村建設(shè)用地面積6 533.33 hm2，人均宅基地面積181 m2。金壇人均宅基地處于江蘇省中游水平，雖低于江蘇北部縣市人均宅基地水平，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到宅基地的優(yōu)化配置。

3.2金壇市農(nóng)村宅基地管理存在的問(wèn)題

3.2.1宅基地缺乏規(guī)劃指導(dǎo)。目前金壇市尚未完全覆蓋村鎮(zhèn)規(guī)劃，在審批農(nóng)村宅基地時(shí)，沒(méi)有規(guī)劃可依，農(nóng)民居住規(guī)劃處于真空狀態(tài)。2001年金壇市行政村大調(diào)整時(shí)，行政村由418個(gè)撤并為157個(gè)；2013年金壇市政府再次對(duì)7鎮(zhèn)1區(qū)行政村(社區(qū))區(qū)域優(yōu)化作調(diào)整，行政村(社區(qū))由178個(gè)優(yōu)化至120個(gè)。因村莊布點(diǎn)規(guī)劃編制時(shí)間長(zhǎng)、審批周期長(zhǎng)，導(dǎo)致規(guī)劃與行政村間的調(diào)整出現(xiàn)脫節(jié)。另一方面，自2008年江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，金壇市處于規(guī)劃凍結(jié)狀態(tài)，實(shí)際上停止了新增宅基地審批，但違規(guī)建設(shè)依舊存在。

3.2.2宅基地審批職責(zé)不明?，F(xiàn)行的法規(guī)政策對(duì)于宅基地的審批程序有較為嚴(yán)格的要求，形式上雖然到位，但實(shí)踐操作中存在簡(jiǎn)化程序、監(jiān)督不力的情況。主要表現(xiàn)在審批流于形式，公示不到位，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不監(jiān)督，甚至存在聯(lián)合欺騙宅基地、違規(guī)建設(shè)等情況。為此金壇市制作了審批表，規(guī)定了各級(jí)審批的職能，要求嚴(yán)格格式化簽署經(jīng)辦人員和審查人員的意見(jiàn)，發(fā)揮“哨所前線(xiàn)”作用，但收效甚微。

3.2.3宅基地主體認(rèn)定困難。在實(shí)踐操作中，判定是否享有宅基地使用權(quán)的依據(jù)是戶(hù)籍，戶(hù)籍性質(zhì)成為決定是否能享受宅基地的首要條件。根據(jù)《土地管理法》“一戶(hù)一宅”原則，以戶(hù)為單位申請(qǐng)宅基地，但相關(guān)法律法規(guī)中卻未見(jiàn)“戶(hù)”的概念，實(shí)踐審批中只能以戶(hù)籍登記中的“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”為判定依據(jù)。2003年江蘇省開(kāi)始了戶(hù)籍制度改革，取消“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，統(tǒng)稱(chēng)為“居民家庭戶(hù)”。至此，宅基地使用權(quán)判定的首要條件被模糊了。

3.2.4宅基地新增供應(yīng)不足。在我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系下，各級(jí)政府發(fā)展重點(diǎn)聚焦招商引資企業(yè)落地及城鎮(zhèn)土地出讓?zhuān)?guī)劃新增用地指標(biāo)和年度用地劃幾乎全部用于城鎮(zhèn)發(fā)展。江蘇省于2010年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)單列，要求各地計(jì)劃指標(biāo)安排量不得低于下達(dá)給當(dāng)?shù)赜玫赜?jì)劃總量的3%～5%，這一規(guī)定在一定意義上給農(nóng)村開(kāi)發(fā)提供了用地保障，但能真正落實(shí)到農(nóng)村宅基地新增供應(yīng)的少之又少。

以2007～2012年金壇市農(nóng)戶(hù)數(shù)量為例，假設(shè)每年有1‰的農(nóng)戶(hù)需要申請(qǐng)宅基地，以一家3口為標(biāo)準(zhǔn)，每戶(hù)145 m2，金壇市自2007年起，每年需要新增的農(nóng)村居民點(diǎn)用地需求見(jiàn)表1。以2013年全市新增建設(shè)用地占用農(nóng)用地計(jì)劃66.67 hm2為例，即使按照江蘇省規(guī)定執(zhí)行，3%～5%指標(biāo)單列，計(jì)劃指標(biāo)也僅2.0～3.3 hm2，與農(nóng)民建房需求相去甚遠(yuǎn)。

表1　2008～2012年金壇市農(nóng)村居民建房需求

3.2.5宅基地存量流轉(zhuǎn)不暢。在短暫的有償使用宅基地后，農(nóng)村宅基地一直以無(wú)償?shù)姆绞将@取，面對(duì)無(wú)償獲取的公共資源，在農(nóng)村村民無(wú)力承擔(dān)更多的房屋建設(shè)費(fèi)用時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間相互監(jiān)督，自愿遵守宅基地的分配。而隨著農(nóng)村生活的改善，在村民擁有更多財(cái)力用于改善居住環(huán)境之后，帶來(lái)了農(nóng)村大規(guī)模的住房建設(shè)，“一戶(hù)多宅”情況愈演愈烈。

4金壇市農(nóng)村宅基地利用管理的對(duì)策

4.1農(nóng)村宅基地的改革思路

4.1.1構(gòu)建管理立法體系，提倡動(dòng)態(tài)管理。在未來(lái)的立法系統(tǒng)中，考慮構(gòu)建宅基地管理相關(guān)的法律體系，以此來(lái)最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。除了在已出臺(tái)的法律中完善農(nóng)村宅基地管理相關(guān)內(nèi)容外，可以考慮出臺(tái)新的以宅基地管理為主體的法律法規(guī)。通過(guò)立法明確農(nóng)民擁有宅基地的標(biāo)準(zhǔn)，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，保障宅基地依法流轉(zhuǎn)及推進(jìn)宅基地的登記發(fā)證工作。通過(guò)這樣的途徑，一方面可以有效防止農(nóng)村宅基地亂占亂建，維護(hù)農(nóng)村居民對(duì)宅基地的使用權(quán)；另一方面也有利于提高土地利用率，節(jié)約土地資源。此外考慮建立宅基地檔案，對(duì)每一農(nóng)戶(hù)的宅基地狀況進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊(cè)，以自然村為單位進(jìn)行歸檔。以歸檔的材料加上國(guó)土資源所巡查組及基層管理員的巡查，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的動(dòng)態(tài)管理。

4.1.2推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，充分體現(xiàn)民意。在戶(hù)籍改革這一大背景之下，要在保障在戶(hù)籍改革順利進(jìn)行的同時(shí)不侵害農(nóng)民的利益，需要做到以下幾點(diǎn)：首先，對(duì)宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，摸清農(nóng)村宅基地閑置狀況，為實(shí)施退出宅基地政策打好基礎(chǔ)；其次，做好農(nóng)村詳細(xì)規(guī)劃，以規(guī)劃為依據(jù)，有計(jì)劃地開(kāi)展農(nóng)村宅基地退出整治；最后，充分聽(tīng)取民意，根據(jù)不同的農(nóng)戶(hù)情況提供最適合以及最有利于其今后發(fā)展的農(nóng)村宅基地退出模式。

4.1.3鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)宅基地置換。由于農(nóng)村宅基地置換模式眾多，對(duì)于實(shí)施“農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房”這一政策還需多方面保障措施。此外現(xiàn)有宅基地置換的模式多是針對(duì)典型試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，而各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、居住環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、收入水平、自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能等各方面條件都存在一定差異，因此各地在實(shí)行宅基地置換城鎮(zhèn)住房工作中應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，要考慮到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢(shì)及村鎮(zhèn)合理布局，制定具有特色的農(nóng)村宅基地置換模式，合理推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革。

4.2農(nóng)村宅基地利用管理的對(duì)策對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行利用管理，目標(biāo)是保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，可以從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度上著手，即區(qū)分原始取得和繼受取得，嚴(yán)格審批程序，保障土地合法供應(yīng)，設(shè)定進(jìn)退有度的制度，配套完善體制，允許現(xiàn)有宅基地的保留，同時(shí)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)過(guò)渡為完整產(chǎn)權(quán)搭建橋梁。

4.2.1規(guī)范宅基地取得制度。對(duì)宅基地使用權(quán)的享受主體進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，其一，控制了對(duì)于宅基地的需求量，保護(hù)有限的土地資源；其二，維護(hù)了宅基地主體享受的公平性，體現(xiàn)了效率和公平。在城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度一體化的形勢(shì)下，判定享受宅基地使用權(quán)的主體，切實(shí)體現(xiàn)主體特定的首要特性。

4.2.2重塑宅基地審批制度。縣(市)級(jí)土地管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行宏觀管理，配置宅基地?cái)?shù)量，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，并做好土地登記等相關(guān)工作，在審批上僅做好年度新增宅基地供應(yīng)和核銷(xiāo)工作；同時(shí)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配上進(jìn)行監(jiān)督。

集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體，首先依法享有對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地分配權(quán)利；其次，要依據(jù)村莊規(guī)劃、土地規(guī)劃、控制年度新增宅基地?cái)?shù)量，并做好存量宅基地的再利用；再次，接受全體成員對(duì)其分配過(guò)程公開(kāi)、公平、公正的監(jiān)督。

4.2.3修正使用制度缺陷。修正使用制度的缺陷可以通過(guò)以下2種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：其一，設(shè)定宅基地使用年限。解決因繼承房屋需要使用宅基地使用權(quán)的情況，保障父輩對(duì)于居住穩(wěn)定的要求，在宅基地使用權(quán)期限未到期間允許子女對(duì)房屋進(jìn)行繼承，同時(shí)可以設(shè)定沒(méi)有享受宅基地使用權(quán)子女的權(quán)能，即對(duì)于已經(jīng)繼承的房屋，可以過(guò)渡宅基地使用權(quán)；對(duì)于其年限的續(xù)期，可以通過(guò)房屋的自然滅失，或者在到期后，自動(dòng)續(xù)期。其二，試行宅基地有償使用制度。通過(guò)建立宅基地有償使用的試點(diǎn)，評(píng)價(jià)宅基地有償使用模式在全國(guó)全面推廣的可行性，并探索具有地方特色的宅基地有償管理模式。

4.2.4提供多元化供應(yīng)制度 。農(nóng)村宅基地供應(yīng)主要從保障新增和利用閑置兩方面進(jìn)行。目前因城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和用地計(jì)劃幾乎全部用于城鎮(zhèn)，這偏離了規(guī)劃和指標(biāo)多樣化、差別化分配的初衷。建議在建設(shè)用地計(jì)劃中單獨(dú)列出農(nóng)村宅基地的需求，并根據(jù)需求下達(dá)農(nóng)村宅基地用地規(guī)劃指標(biāo)，從而保障農(nóng)村宅基地的建設(shè)和發(fā)展。在嚴(yán)格控制新增的同時(shí)要有效利用存量宅基地，對(duì)于目前農(nóng)村單戶(hù)超面積、“一戶(hù)多宅”、常年不住等閑置宅基地情況進(jìn)行清理統(tǒng)計(jì)，采用多種方法盤(pán)活利用，包括政府回購(gòu)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、結(jié)合戶(hù)籍制度改革等。

4.2.5完善配套保障制度。

(1)建立宅基地和房屋登記制度。當(dāng)前對(duì)農(nóng)村宅基地和其基礎(chǔ)上的房屋登記，只有針對(duì)宅基地使用權(quán)的土地證，還沒(méi)有針對(duì)房屋的房產(chǎn)證。為此，建立宅基地和房屋登記制度十分必要。

(2)在農(nóng)戶(hù)自愿前提下，允許政府收儲(chǔ)。參照“雙置換”模式中的農(nóng)村宅基地使用權(quán)換城鎮(zhèn)住房，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社會(huì)保障，在尊重農(nóng)戶(hù)自愿的前提下，允許政府提前收儲(chǔ)農(nóng)村宅基地，甚至土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(3)在村鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌下，整合農(nóng)村資金。整合農(nóng)村投入資金，聚集各種資金渠道進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，也可將此資金提供給拆并村集體成員作為補(bǔ)償。同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃集約了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于土地的占用后復(fù)墾等情況，可及早推行土地的連片耕作，加強(qiáng)機(jī)械化作用等。

(4)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，實(shí)行宅基地置換。宅基地置換是指農(nóng)民居住地在空間上的轉(zhuǎn)換。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，可以考慮對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行置換。在政策推進(jìn)過(guò)程中，一方面政府在宅基地置換上僅需把握宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)；另一方面也要從實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢(shì)及村鎮(zhèn)合理布局，制定具有特色的農(nóng)村宅基地置換模式，合理推進(jìn)農(nóng)村宅基地利用管理制度改革。

5結(jié)論與展望

5.1結(jié)論結(jié)合金壇實(shí)際，分析了目前宅基地管理過(guò)程中存在的缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、審批職責(zé)不明、主體認(rèn)定困難、新增指標(biāo)不足、流通不暢等一系列問(wèn)題。為此，結(jié)合宅基地管理的歷史變遷和發(fā)展特點(diǎn)，提出了宅基地管理改革方向，包括構(gòu)建宅基地管理法律體系、推進(jìn)戶(hù)籍改革與宅基地退出結(jié)合進(jìn)行以及宅基地置換的新型產(chǎn)權(quán)制度。并從取得制度、供應(yīng)制度、使用制度、稅費(fèi)制度和保障制度5個(gè)方面提出了農(nóng)村宅基地利用管理的對(duì)策。分析了宅基地管理面臨的難點(diǎn)，對(duì)癥闡述了管理制度的政策建議：

(1)立足于維護(hù)宅基地管理的規(guī)范，主要從宅基地享受主體資格、宅基地供應(yīng)、宅基地審批流程等方面入手。

(2)分析宅基地使用制度中的缺陷，主要是無(wú)償使用和無(wú)限期使用兩方面帶來(lái)的宅基地超面積和閑置嚴(yán)重，通過(guò)建立有償、有期限使用制度來(lái)節(jié)約集約宅基地使用；同時(shí)改變“一戶(hù)一宅”政策，以戶(hù)為單位，以人均宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)。

(3)建立宅基地退出的激勵(lì)政策，一方面釋放宅基地供應(yīng)量，另一方面實(shí)現(xiàn)宅基地的物產(chǎn)功能。

5.2展望該研究從宅基地管理制度建設(shè)角度提出了完善管理制度的相關(guān)對(duì)策建議，今后仍需從以下方面開(kāi)展進(jìn)一步研究：

(1)《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的可自動(dòng)續(xù)期，那么宅基地設(shè)置了使用年限后，是否也應(yīng)自動(dòng)續(xù)期，則其期限設(shè)置的必要性及實(shí)用性需作深入研究。

(2)宅基地計(jì)劃單列后能夠有效保障宅基地的指標(biāo)供給，同時(shí)應(yīng)注意避免宅基地指標(biāo)的浪費(fèi)與宅基地的低效擴(kuò)張。

(3)集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體依法行使對(duì)宅基地的處分權(quán)，如何有效規(guī)范村組干部的宅基地分配權(quán)利，保障宅基地公平配置。

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