王永華

【摘 要】 2015年1月，國務院印發(fā)了《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，明確提出改變現(xiàn)行年度預算管理模式，實施中期財政規(guī)劃管理。在上述重大財政改革背景下，高校如何結合自身實際做好預算管理，具有重要現(xiàn)實意義。在簡要介紹中期財政規(guī)劃實施背景、概念及其特點的基礎上，對比中期財政規(guī)劃與傳統(tǒng)年度預算，針對目前高校預算管理中存在的主要問題，通過對河南省中期財政規(guī)劃編制重點進行研究，提出了高校預算管理相應對策，拋磚引玉，以期對高校預算管理改革有所裨益。

【關鍵詞】 中期財政規(guī)劃； 高校； 預算管理

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）24-0072-03

一、中期財政規(guī)劃實施背景

自《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》于1994年、1995年相繼頒布實施以來，年度預算管理制度對促進我國經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現(xiàn)代國家治理要求的問題，主要表現(xiàn)在：（1）預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；（2）預算體系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；（3）預算約束力不夠，財政收支結構有待優(yōu)化；（4）財政結轉結余資金規(guī)模較大，預算資金使用績效不高；（5）預算透明度不夠，財經紀律有待加強，財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)等。

現(xiàn)行的年度預算管理制度已經不能適應我國當前經濟社會發(fā)展的需要。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：改進預算管理制度，審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制?！秶鴦赵宏P于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》明確要求實行中期財政規(guī)劃管理，編制三年滾動財政規(guī)劃，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮財政職能作用，促進經濟結構調整和發(fā)展方式轉變。

二、中期財政規(guī)劃界定

（一）概念

中期財政規(guī)劃，又稱“中期滾動預算”“三年滾動財政規(guī)劃”或者“滾動式中期財政計劃”，是指在編制年度預算的基礎上，統(tǒng)籌考慮三年收入和支出需求，按照“近詳遠略”的原則同步編制后兩年收支計劃，提前確定三年分年度收入安排和支出重點，以后年度在中期財政規(guī)劃的基礎上編制第二年預算和后兩年收支計劃，依次類推，滾動編制。

中期財政規(guī)劃既不同于一般意義上的規(guī)劃，也不同于一般意義上的年度預算。它是預算和規(guī)劃的有機結合，是具有預算性質的規(guī)劃，同時也是具有規(guī)劃性質的預算。

（二）中期財政規(guī)劃與年度預算對比分析

1.中期財政規(guī)劃與年度預算的聯(lián)系和區(qū)別（如圖1所示）

從圖1可以清晰地看出中期財政規(guī)劃與年度預算的聯(lián)系在于年度預算是在中期財政規(guī)劃的基礎上形成的，第一年規(guī)劃內容就是年度預算，后兩年財政規(guī)劃內容是以后年度預算形成的基礎；兩者的區(qū)別在于年度預算僅涉及一年預算安排，而中期財政規(guī)劃涉及三年預算安排，同時中期財政規(guī)劃后兩年規(guī)劃為具有預算性質的規(guī)劃，需要經過細化調整才能轉化為年度預算。

2.中期財政規(guī)劃與年度預算的特點對比

國務院之所以開始實施中期財政規(guī)劃，主要原因是現(xiàn)行年度預算制度缺點逐漸顯露，已經不能適應現(xiàn)行經濟社會發(fā)展的需要，必須實施新的預算管理制度才能促進改革開放和經濟社會發(fā)展的進一步深化。中期財政規(guī)劃與年度預算的特點對比如表1所示。

通過表1可以看出，中期財政規(guī)劃有以下優(yōu)點：（1）有利于與中長期財政政策和經濟周期結合，促進經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；（2）有利于與中長期規(guī)劃有機銜接，提高預算編制的前瞻性和持續(xù)性；（3）有利于各部門按規(guī)劃目標計劃項目實施方案，集中財力解決重大事項；（4）有利于項目充分評審論證，增強預算安排的科學性，促進公開透明預算制度的建立。

三、高校預算管理的主要問題及對策研究

（一）高校預算管理存在的主要問題

針對高校預算管理存在的問題進行相應研究的文章很多，本文在此僅進行綜述，不再展開論述。目前，高校預算管理存在的問題可以概括為六大方面：（1）預算管理意識淡薄，預算管理組織缺位情況普遍，即使有運行也不規(guī)范；（2）預算編制未結合高校中長期發(fā)展規(guī)劃，預算項目缺乏科學系統(tǒng)論證，容易偏離高校事業(yè)發(fā)展目標；（3）預算編制方法不合理，仍處于“基數(shù)+增長”的增量預算法階段，容易形成資源浪費；（4）預算內容特別是收入預算不完整，容易形成“體外循環(huán)”，導致無法進行具體有效的管理控制；（5）預算控制與監(jiān)督不力，預算追加、調整不斷，“一年預算，預算一年”情況頻現(xiàn)；（6）預算執(zhí)行效率低下，預算結余結轉情況普遍，存量資金大量閑置，造成資源的極大浪費。

（二）高校預算管理對策研究

1.河南省中期財政規(guī)劃編制重點

由于中期財政規(guī)劃直接針對一級預算單位，其主要內容并不適用作為二級預算單位的高校。因此，本文通過研究《河南省財政廳關于編制省級2015—2017年財政規(guī)劃的通知》（以下簡稱“通知”）中關于中期財政規(guī)劃的編制重點，進而把握中期財政規(guī)劃管理的核心。通知指出中期財政規(guī)劃的編制重點主要包括以下幾個方面：（1）突出規(guī)劃保障重點。一是統(tǒng)籌提出專項資金安排建議；二是嚴格項目準入條件；三是建立滾動調整機制。（2）加強綜合預算管理。一是實施全口徑預算管理；二是強化結余結轉資金管理；三是清理整合財政資金。（3）加強一般性支出管理。一是單列“三公”經費；二是控制“三公”經費規(guī)模；三是規(guī)范會議費和培訓費編制。（4）細化編制內容。一是提高年初到位率；二是加強非稅支出編制；三是細化政府采購和資產購置預算。

2.高校預算管理相應對策

根據中期財政規(guī)劃的編制重點，結合目前高校預算管理中存在的六大問題，高校預算管理應做以下調整：

（1）及時更新理念與方法，做好中期財政規(guī)劃編制工作

中期財政規(guī)劃的編制是一項政策性強、技術水平高的系統(tǒng)性工作，高校應自上而下、統(tǒng)一思想，充分認識中期財政規(guī)劃編制的重要性和緊迫性，及時更新預算編制理念與方法，主動學習中期財政規(guī)劃相關文件要求，建立完善預算管理組織機構并明確機構運行流程，通過學校全體部門的大力配合、精誠合作，做好中期財政規(guī)劃的編制工作。

（2）依據中長期發(fā)展規(guī)劃，“近詳遠略”，編制中期財政規(guī)劃

高校應依據國家、省級中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，結合自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作要點，明確高校中長期發(fā)展方向和目標，按照“近詳遠略”原則，以重點項目為抓手，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排收入與支出，編制中期財政規(guī)劃，集中財力投向影響高校中長期發(fā)展的重大項目，解決制約高校發(fā)展的關鍵問題。

（3）引入預算編制新方法，切實提高資金使用效益

高校應探索并引入預算編制新方法，如零基預算法、定額預算法、滾動預算法、定性分析法等，對第一年規(guī)劃即年度預算要盡可能詳細，具備較強的可執(zhí)行性，一旦批復即可按預算安排各項支出；后兩年規(guī)劃應注重對收支的預測和政策的把握，按照“動態(tài)調整”原則，建立項目庫，隨著中期財政規(guī)劃的執(zhí)行，不斷對項目進行再評估，對列入第一年預算但當年難以實施的項目，可以調入后兩年規(guī)劃，以后年度再實施；對納入后兩年規(guī)劃但已具備納入第一年預算條件的，可通過預算調整方式調入第一年預算，提前實施。

（4）細化收入分類，全面納入規(guī)劃

隨著收入支出管理的不斷規(guī)范，高校應全面梳理自身收入來源，細化各類收入，全部納入中期財政規(guī)劃。特別是對函授夜大學費收入、國有資產有償使用收入、資產處置收入、橫向科研收入等要進行科學合理的預測，按照要求納入財政預算、其他收入，確保“收支兩條線”，以便更好地推進中期財政規(guī)劃管理的執(zhí)行。

（5）加強預算控制力度，完善預算監(jiān)督機制

高校應嚴格預算審批，建立健全目標經濟責任制，預算一經下達，無重大特殊情況，任何單位和個人不得擅自變更、追加或透支預算；嚴格按預算管理相關制度，對預算項目的支出進行實時監(jiān)控；建立網絡財務管理系統(tǒng)，將全部預算收支項目納入系統(tǒng)，加強預算事中控制和事后反饋，杜絕亂用、透支預算情況的發(fā)生。

（6）加強支出預算執(zhí)行管理，消化結余結轉資金

目前，高校預算財政撥款結余結轉這一現(xiàn)象十分普遍，究其原因，可以總結為兩個方面：一方面，支出預算編制不合理，能支出的項目沒有預算，有預算的項目卻未能按預算進度執(zhí)行；另一方面，高校支付受各項制度影響，進度較慢，從而影響了預算的執(zhí)行。高校應加強支出預算管理，加快下達年初預算，細化落實未分配到部門和下級單位的預算，加快以前年度結轉資金執(zhí)行進度；加快資金審核支付進度，及時收回核銷各類暫付款；加強預算執(zhí)行分析，健全考核機制，加大問責力度，對確實無法實施或進度遲緩的項目及時進行平衡調整?！叭荦R下”，提高資金使用效益，盤活財政存量資金，避免財政資金被收回統(tǒng)籌。

四、結語

《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》的出臺，對于各大高校來講，既是挑戰(zhàn)，更是機遇。高校應以此次預算改革為契機，立足高校自身校情，結合學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作要點，積極探索預算管理新模式，推動高校預算管理改革進程，管好、用好高校教育經費，促進高校教育事業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

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