文/張媛

各地審計力量正隨著社會的發(fā)展逐步增強，但是，從整體上看，不少單位及個人對于政府績效審計的認識還存在誤區(qū)，如何走出誤區(qū)，將成為推動政府績效審計縱深發(fā)展的關(guān)鍵問題。

一、理論視角下的政府績效審計認識誤區(qū)分析

(一)績效審計即績效評價

績效審計與績效評價的功能相差不大，都能夠為提高政府管理效率提供幫助，都是政府績效管理體系中的重要因子，界限較為模糊，各界對此的研究也未達成一致結(jié)論，二者經(jīng)常被混淆。但是，績效審計與績效評價之間還是存在一定差異的。首先，二者的主體、對象存在差異。工作中，績效審計的主體為審計機關(guān)，且績效審計往往是針對單個問題或者組織的某一方面進行的評價，且績效評價系統(tǒng)也常常成為績效審計的對象?？冃гu價的對象較為廣泛，包括與本單位具備較強聯(lián)系的多數(shù)組織單位，其評價較為全面，不僅包括某一問題，也包括全組織評價。第二，二者目的存在一定差異?？冃徲嫷穆氊?zé)核心在于監(jiān)督檢查，公示公眾，保障政府機構(gòu)權(quán)威，獨立性很強；而績效評價是內(nèi)部控制機制的組成部分，其目的是促使政府完成內(nèi)外部公共委托責(zé)任，且報告上可能出現(xiàn)“報喜不報憂”的狀況，獨立性不如內(nèi)部審計。

(二)績效審計與3E審計概念模糊

首先，傳統(tǒng)績效觀念認為，績效審計就是對單位經(jīng)濟、效率、效益的評價，“合規(guī)”也是一種效果，因此二者并無區(qū)別。第二，在描述上，3E審計基于投入產(chǎn)出視角，這就使得描述中經(jīng)濟性與效率性二者界限模糊。但是，在實際工作中，若單純從投入產(chǎn)出描述審計，可能會直接導(dǎo)致績效審計忽略內(nèi)部控制等方面評價，制約績效審計效用的延伸；若績效審計過分關(guān)注產(chǎn)出效果，那么其合規(guī)性審計會大打折扣，不符合績效審計的目的。此外，很多情況下，績效審計都無需面面俱到，只需抓好關(guān)鍵點即可，如工程建設(shè)期間績效審計關(guān)鍵在經(jīng)濟效率審計目標(biāo)；工程完成建設(shè)后數(shù)年績效審計關(guān)注后續(xù)工程質(zhì)量、建成后經(jīng)濟效益等。

(三)績效審計一定能提高政府績效

績效審計能否發(fā)揮促進作用，取決于單位對審計建議的態(tài)度，與硬性審計不同，績效審計在建議過程中具備更強的協(xié)商性，因此，如果單位不接受審計建議，那么審計效果也不能被發(fā)揮，若審計單位接受建議，由于單位內(nèi)員工、組織缺陷，審計作用也未必能實現(xiàn)。所以，單位在發(fā)展過程中還是應(yīng)該強化重視，即便不接受審計建議，單位也應(yīng)強化內(nèi)部員工組織的建設(shè)，提高員工素質(zhì)，才能解決問題。

(四)評價標(biāo)準(zhǔn)即指標(biāo)體系

首先，績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)不一定要量化為指標(biāo)，要明確績效評價標(biāo)準(zhǔn)依照績效審計目標(biāo)設(shè)立。工作中，量化指標(biāo)與否取決于審計目標(biāo)是否做出要求，基于系統(tǒng)性與審計目標(biāo)需求，大部分績效審計也并不需要設(shè)置完整的評價指標(biāo)體系，以免出現(xiàn)脫離審計目標(biāo)、系統(tǒng)指標(biāo)混亂的狀況。其次，績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)主要包括指標(biāo)導(dǎo)向、流程導(dǎo)向與決策導(dǎo)向三種，其中只有指標(biāo)導(dǎo)向型績效審計才要求設(shè)立指標(biāo)，且這些指標(biāo)都按審計標(biāo)準(zhǔn)確立。

(五)績效審核標(biāo)準(zhǔn)與績效審核評價指標(biāo)體系概念模糊

在審計理論中，有一個重要概念就是審計標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)今理論界對于審計標(biāo)準(zhǔn)的界定仍舊不清晰。但現(xiàn)今多認為，審計標(biāo)準(zhǔn)主要包括了審計的依據(jù)、準(zhǔn)則以及評價標(biāo)準(zhǔn)三項，審計標(biāo)準(zhǔn)中，審計準(zhǔn)則主要針對的是自身，而審計的依據(jù)以及評價標(biāo)準(zhǔn)則是針對他人的，績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)則是審計準(zhǔn)則在進行績效審計評價中的叫法，而在實際中的合法的審計叫做審計依據(jù)，這就是說績效審計標(biāo)準(zhǔn)中既包含了績效審計相關(guān)準(zhǔn)則，也包含了績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

(六)績效審計方法等同于績效審計取證方法

績效審計方法可分為兩種，狹義的就是指審計的技術(shù)方法，其中有審計取證以及審計評價。而較廣義的則是在進行審計工作，努力達成目標(biāo)的過程中，審計人員對被審單位采用的一切方法就是審計方法，其中主要包括選擇審計項目、制定審計工作、獲得審計標(biāo)準(zhǔn)以及證據(jù)等的方法。審計機關(guān)進行績效審計的主要職責(zé)就是進行經(jīng)濟評論并提供建議，且其標(biāo)準(zhǔn)沒有強制性。財務(wù)審計方法與績效審計方法有其相似之處，也有其不同之處，主要是因兩者對于證據(jù)的要求不同，財務(wù)審計要求嚴(yán)謹(jǐn)、標(biāo)準(zhǔn)，績效審計的要求則沒有這么嚴(yán)格，這就出現(xiàn)了財務(wù)審計取證主要使用的較嚴(yán)密方法如核對、盤點、復(fù)算等，績效審計則可以運用寬松的方式如訪談、審閱、統(tǒng)計分析等。

二、實踐視角下的政府績效審計誤區(qū)分析

(一)績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過于困難

績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)不是量化標(biāo)準(zhǔn)，這種基于理性認識做出的標(biāo)準(zhǔn)，具有很強的協(xié)商性、開放性，無統(tǒng)一的制度規(guī)范，因此，很多人認為評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是極為困難的，存在很大風(fēng)險。但是，從職業(yè)角度來說，這樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置還是很科學(xué)的，如果讓審計署制定統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，一方面，各單位存在自身特點，審計標(biāo)準(zhǔn)一旦被統(tǒng)一制定很可能不符合單位要求，審計意見很可能不被接受。另一方面，績效審計是一種不重復(fù)審計，從經(jīng)驗上看，不論是發(fā)達國家還是國內(nèi)審計水平較高的深圳都沒有制定標(biāo)準(zhǔn)，且如果設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將直接阻礙群眾與單位的溝通，無法切實實現(xiàn)政府職能的完善。

(二)國內(nèi)環(huán)境不以開展績效審計

目前，很大一部分審計機關(guān)都不大認同在如今的環(huán)境下開展績效審計，積極性不高，他們認為，我國國內(nèi)合規(guī)性問題太多，應(yīng)當(dāng)將這些問題解決之后再開展績效審計，這就制約了績效審計的發(fā)展。但是，績效審計的目的就是要發(fā)現(xiàn)政府治理機制中存在的問題，并有針對性地提出建議，促使問題得解決，且績效審計工作將能迫使被審計單位嚴(yán)格制度管理，避免違規(guī)行為的發(fā)生，因此，實踐中，績效審計反而應(yīng)該盡快開展，并要大力促成合規(guī)文化的形成，按照《行政訴訟法》文件精神辦事，合規(guī)審計不能放松。

(三)可以將平衡計分卡作為績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

平衡計分卡是一種績效評價工具，同時在設(shè)計績效評價指標(biāo)時，為審計人員指導(dǎo)思路，但并不意味著績效審計標(biāo)準(zhǔn)可以直接照搬平衡計分卡模式。首先，平衡計分卡的四個層次是變化的，這直接對標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立造成阻礙。另外，平衡計分卡適用對象不包括項目、活動及職能，其主體主要是，某一組織亦或是部門，經(jīng)濟利益為主的客戶是最高標(biāo)準(zhǔn)，這就不適用與公共服務(wù)為主要職能的政府單位，在指標(biāo)體系設(shè)置時，應(yīng)考慮公共需求而不是財務(wù)需求。

(四)績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由審計署進行統(tǒng)一制定

審計評價標(biāo)準(zhǔn)對政府績效審計工作的進行有影響，但從兩者的邏輯概念、現(xiàn)實操作以及經(jīng)驗等方面出發(fā)，就發(fā)現(xiàn)不能由審計署制定統(tǒng)一的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。第一，從邏輯概念來看，審計就是將事實與已定的標(biāo)準(zhǔn)進行對比，后向利害關(guān)系人報告結(jié)果。若審計署自身制定審計標(biāo)準(zhǔn)后評價績效得到最終結(jié)果，這就有可能導(dǎo)致被審機關(guān)單位不認可審計署制定的標(biāo)準(zhǔn)，進而致使審計建議無法得到真正的落實。第二，從現(xiàn)實操作來看，績效審計項目與預(yù)算執(zhí)行審計項目相比，是不重復(fù)審計，且審計標(biāo)準(zhǔn)會因為被審單位及其項目的性質(zhì)的不一致而產(chǎn)生不一樣的評價標(biāo)準(zhǔn)。第三，從經(jīng)驗來看，國外以及國內(nèi)已有經(jīng)驗可知，并未有審計署為被審計單位制定統(tǒng)一的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的說法。在獲得和選擇績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)時，與被審單位進行交流，使得被審單位將公正客觀以及為百姓服務(wù)的作為目標(biāo)制定指標(biāo)，使得內(nèi)部績效評價體系得以健全，這就是績效審計。

三、結(jié)論及建議

政府績效審計誤區(qū)的存在直接制約了績效審計工作的開展，要走出政府績效審計誤區(qū)，首先就要強化領(lǐng)導(dǎo)人重視，要在單位內(nèi)宣傳績效審計知識，為績效審計提供環(huán)境。另外，要強化審計人員素質(zhì)建設(shè)，只有審計人員素質(zhì)上來了，審計誤區(qū)才能被消除，審計工作才能有效開展。

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