萬(wàn)曼曼

【摘要】 軍隊(duì)預(yù)算是我軍財(cái)務(wù)管理最基本、最具有權(quán)威性的管理方法，是確保軍隊(duì)建設(shè)和完成作戰(zhàn)任務(wù)的需要。本文在分析了提高軍隊(duì)預(yù)算約束力必要性的基礎(chǔ)上，提出了提高軍隊(duì)預(yù)算約束力應(yīng)該遵循的幾條基本原則，著重就如何提高軍隊(duì)預(yù)算約束力，從七個(gè)方面提出了對(duì)策思考。

【關(guān)鍵詞】 軍隊(duì)預(yù)算 必要性 遵循原則 對(duì)策思路

軍隊(duì)預(yù)算是具有法律效力的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃，是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分。加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算管理，提高軍隊(duì)預(yù)算約束力，通過(guò)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)，滿足保障對(duì)象需求，對(duì)于提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，確保軍隊(duì)建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、提高軍隊(duì)預(yù)算約束力的必要性

首先，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益多元化的外部要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)利益多元化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜化，難免出現(xiàn)一些支少開多、支少報(bào)多、不支也報(bào)，錢物交換中搞隱性回收等現(xiàn)象。只有加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算的約束力，才能保證經(jīng)費(fèi)效益的充分發(fā)揮。

其次，是經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化的必然要求。軍委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理的決定》中明確要求要逐步實(shí)行經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化。隨著后勤改革的深入發(fā)展，經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)正在穩(wěn)步向前推進(jìn)。如果計(jì)劃不周，預(yù)算控制不力，隨意開支，就會(huì)出現(xiàn)超支的現(xiàn)象。因此，標(biāo)準(zhǔn)化程度越高，越是要增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

再次，是管好用好軍費(fèi)的內(nèi)在要求。中央軍委全盤考慮，綜合平衡，制定了符合客觀實(shí)際的收支計(jì)劃，意味著除了允許從事有償服務(wù)的醫(yī)院、倉(cāng)庫(kù)、科研等單位有少數(shù)部分事業(yè)開發(fā)收入外，對(duì)其他部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)需求為“供給型”保障。如果不強(qiáng)化預(yù)算的約束力，在經(jīng)費(fèi)使用上“放任自流”，管好用好經(jīng)費(fèi)也將無(wú)從談起。

最后，是部隊(duì)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的客觀需要。隨著軍隊(duì)質(zhì)量建設(shè)的發(fā)展和后勤體制改革的深化，部隊(duì)建設(shè)對(duì)財(cái)經(jīng)宏觀計(jì)劃管理的要求將越來(lái)越高，預(yù)算管理必須站在部隊(duì)全面建設(shè)的戰(zhàn)略高度，從全局出發(fā)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，把有限的財(cái)力用到部隊(duì)建設(shè)最需要的地方，并最大限度地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力，而這一過(guò)程沒(méi)有很強(qiáng)的預(yù)算約束力作保證是不行的。

二、提高軍隊(duì)預(yù)算約束力應(yīng)遵循的原則

為了充分發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的作用，做到有計(jì)劃、合理、節(jié)約地分配與使用經(jīng)費(fèi)，提高軍隊(duì)預(yù)算約束力應(yīng)遵循以下基本原則。

第一，健全預(yù)算法規(guī)。法規(guī)具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和約束性。如果法規(guī)本身不夠健全，就難以起到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用。健全的預(yù)算法規(guī)是防止預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整的隨意性，增強(qiáng)預(yù)算約束力的重要保證。

第二，合理安排預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行的良好結(jié)果，是建立在預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性的基礎(chǔ)上的。把加強(qiáng)規(guī)模和速度放在一個(gè)穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)上，不花過(guò)多的錢，有多少錢辦多少事。因此，預(yù)算安排的合理性是增強(qiáng)預(yù)算約束力的前提條件。

第三，嚴(yán)密預(yù)算程序。預(yù)算安排比較合理，但預(yù)算程序不嚴(yán)密，在個(gè)別環(huán)節(jié)上留有漏洞，同樣會(huì)影響預(yù)算的約束力。因此，預(yù)算程度的嚴(yán)密性是增強(qiáng)預(yù)算約束力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第四，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中，如果不按預(yù)算辦事，無(wú)視財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性，不依法理財(cái)，隨意開口子，那么預(yù)算只能是一紙空文。因此，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性是增強(qiáng)預(yù)算約束力的重要因素。

第五，有效監(jiān)控預(yù)算。如果對(duì)預(yù)算管理的全過(guò)程監(jiān)督控制不到位，管理松弛；對(duì)預(yù)算管理中各方面的責(zé)任不明確，監(jiān)督檢查制度不落實(shí)；對(duì)擅自改變預(yù)算或超預(yù)算支出的問(wèn)題，視而不見(jiàn)，不進(jìn)行糾正，不追究責(zé)任，預(yù)算管理必然弱化。因此，預(yù)算監(jiān)控的有效性是增強(qiáng)預(yù)算約束力的必要手段。

三、提高軍隊(duì)預(yù)算約束力的對(duì)策思考

科學(xué)的編制軍隊(duì)預(yù)算，是合理分配和安排經(jīng)費(fèi)開支的保證，為了使軍隊(duì)預(yù)算真實(shí)準(zhǔn)確，符合客觀實(shí)際，必須采取行之有效的對(duì)策。

第一，強(qiáng)化預(yù)算法規(guī)意識(shí)。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即產(chǎn)生法規(guī)效應(yīng)，必須堅(jiān)決執(zhí)行，任何人不得擅自更改變通。預(yù)算的作用能否有效發(fā)揮，預(yù)算的權(quán)威性能否得到維護(hù)，是以預(yù)算編制是否科學(xué)合理為前提的。所以在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)各項(xiàng)開支指標(biāo)要進(jìn)行嚴(yán)密的論證，進(jìn)行橫向的和動(dòng)態(tài)的對(duì)比分析，再結(jié)合預(yù)算期的具體情況，確定各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)。只有這樣才能發(fā)揮預(yù)算在調(diào)控經(jīng)費(fèi)支出中的作用。

第二，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。這是增強(qiáng)預(yù)算法規(guī)約束力最基礎(chǔ)的工作，必須扎扎實(shí)實(shí)做好。首先，要深入調(diào)查，掌握情況。對(duì)所屬單位的人員、裝備供應(yīng)實(shí)力和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核實(shí)，明確經(jīng)費(fèi)保障的重點(diǎn)和優(yōu)先次序。其次要嚴(yán)密組織，認(rèn)真編制。先由部門根據(jù)各自的事業(yè)任務(wù)、經(jīng)費(fèi)需要與可能，編報(bào)本級(jí)開支和分配部隊(duì)的分項(xiàng)預(yù)算。經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，報(bào)財(cái)務(wù)部門綜合平衡，在此基礎(chǔ)上編制單位年度預(yù)算。最后要充分論證，合理安排。準(zhǔn)確把握經(jīng)費(fèi)投向投量，真正做到該保的保、該壓的壓，突出重點(diǎn)、保障急需，確保經(jīng)費(fèi)分配總量收支平衡，盡力使編制的預(yù)算合理、真實(shí)、可靠。

第三，明確預(yù)算管理主體職能。黨委是一個(gè)單位各項(xiàng)事業(yè)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算的領(lǐng)導(dǎo)者，發(fā)揮著極其重要的宏觀調(diào)控作用。應(yīng)確立財(cái)務(wù)部門在預(yù)算管理中的中樞位置，使財(cái)務(wù)部門歸口管理預(yù)算的全過(guò)程，及時(shí)反映預(yù)算收支情況，提出合理建議。確立事業(yè)部門在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)地位，使事業(yè)部門在分項(xiàng)預(yù)算的計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)開支使用上，落實(shí)責(zé)任制，促使嚴(yán)格按預(yù)算辦事。

第四，嚴(yán)密預(yù)算審批程序。財(cái)務(wù)部門要在各事業(yè)部門分項(xiàng)預(yù)算的基礎(chǔ)上形成年度預(yù)算，而不能簡(jiǎn)單地依據(jù)總量定支出，并報(bào)黨委審定。黨委應(yīng)及時(shí)地、認(rèn)真地研究審定預(yù)算。要自下而上，按上級(jí)審下級(jí)的程序，每年財(cái)務(wù)、審計(jì)部門相互配合進(jìn)行預(yù)算審評(píng)。要明確規(guī)定預(yù)算完成時(shí)間，提高時(shí)效性和預(yù)算質(zhì)量。為增加各單位一定的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)上下兩方面的積極性，應(yīng)規(guī)定各級(jí)調(diào)整各級(jí)預(yù)算的權(quán)限。在權(quán)限以內(nèi)的，由單位領(lǐng)導(dǎo)審定；超過(guò)權(quán)限的報(bào)上級(jí)審評(píng)審批。

第五，嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行過(guò)程。預(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)的關(guān)鍵。預(yù)算管理的好壞，不僅要看預(yù)算編制的質(zhì)量，更重要的是反映預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果。要保證預(yù)算的正確執(zhí)行，必須采取行之有效的管理措施。一要堅(jiān)持“一支筆”審批經(jīng)費(fèi)制度，防止和克服政出多門、多頭批錢、多渠道撥款問(wèn)題的發(fā)生。二要把好預(yù)算審評(píng)審批關(guān)。無(wú)論是黨委審批預(yù)算，還是上級(jí)審評(píng)預(yù)算，都必須從宏觀著眼，本著量力而行、量入為出、綜合平衡的原則，嚴(yán)格把關(guān)，使預(yù)算安排盡可能建立在穩(wěn)妥可靠的財(cái)力基礎(chǔ)上。三要把好經(jīng)費(fèi)借款撥付關(guān)。嚴(yán)格按預(yù)算、按指標(biāo)、按進(jìn)度撥付資金，堅(jiān)持“經(jīng)費(fèi)供應(yīng)證”制度，杜絕資金使用的隨意性，確保在經(jīng)費(fèi)指標(biāo)內(nèi)完成任務(wù)。四要落實(shí)經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制，把責(zé)、權(quán)、利結(jié)合起來(lái)，按照預(yù)算和部門分工，堅(jiān)持“一包到底，包住包死，節(jié)余歸己，超支不補(bǔ)，自求平衡”的原則，哪一級(jí)的經(jīng)費(fèi)由哪一級(jí)管，哪一級(jí)的事情由哪一級(jí)辦，建立自我約束、自我控制的管理機(jī)制，提高依靠自身財(cái)力解決實(shí)際問(wèn)題的能力。針對(duì)發(fā)票報(bào)銷中漏洞較多的實(shí)際，對(duì)會(huì)議、接待、差旅等費(fèi)用，取消發(fā)票報(bào)銷制度，在適當(dāng)提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，按標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)、天數(shù)（批次）算出開支量，一次性按核定的預(yù)算包干，節(jié)余歸己，超支不補(bǔ)，以解決在票據(jù)上做文章，突破預(yù)算開支的問(wèn)題。五要把好經(jīng)費(fèi)結(jié)算報(bào)銷關(guān)。在審查報(bào)銷中，堅(jiān)持按制度辦事，看其開支是否真實(shí)，內(nèi)容是否完整，手續(xù)是否完備，有無(wú)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問(wèn)題，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)開支范圍，切實(shí)堵塞各種漏洞，管住用好有限經(jīng)費(fèi)。

第六，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算考核。制定了預(yù)算就應(yīng)該有考評(píng)，制定預(yù)算是基礎(chǔ)，實(shí)施考評(píng)是監(jiān)督。這樣才是一個(gè)完整的監(jiān)控過(guò)程。為保證預(yù)算考評(píng)落實(shí)到位，應(yīng)建立一個(gè)綜合性、操作性強(qiáng)，內(nèi)容比較完整、全面的財(cái)務(wù)管理考評(píng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算與廉政納入綜合考評(píng)制度體系中，明確考評(píng)內(nèi)容、要求和獎(jiǎng)懲辦法，按照“按級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，采取部門配合，定量與定性分析相結(jié)合的方法，對(duì)預(yù)算的安排、調(diào)整與執(zhí)行過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。把預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與行政責(zé)任掛起鉤來(lái)，與評(píng)選部分先進(jìn)單位結(jié)合起來(lái)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行好，經(jīng)費(fèi)使用效益高的單位，予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)存在問(wèn)題多，預(yù)算執(zhí)行差，經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重的單位，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并限期改正。通過(guò)考評(píng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)控，形成依法理財(cái)，按預(yù)算辦事的良好秩序。

第七，完善預(yù)算監(jiān)控體制。其一是預(yù)算編制時(shí)的監(jiān)控。預(yù)算編制是預(yù)算管理的初始階段，同時(shí)也是關(guān)鍵的階段，它會(huì)影響其他預(yù)算過(guò)程的效果。在事業(yè)部門編制事業(yè)任務(wù)時(shí)，財(cái)務(wù)部門監(jiān)督其事業(yè)任務(wù)是否符合國(guó)家和軍隊(duì)的各項(xiàng)法律法規(guī)及單位的一些具體規(guī)定，分析任務(wù)是否有足夠的經(jīng)費(fèi)支持、其任務(wù)是否能增進(jìn)事業(yè)建設(shè)等等。事業(yè)部門根據(jù)本部門的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)和調(diào)整后的事業(yè)任務(wù)編制事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃，在此過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門就監(jiān)督其項(xiàng)目是否滿足調(diào)整安排，其項(xiàng)目編制是否具體詳細(xì)可操作，以防日后執(zhí)行上的隨意性。黨委委托審計(jì)部門監(jiān)督財(cái)務(wù)部門對(duì)單位預(yù)算計(jì)劃的編制情況，主要就是否超過(guò)預(yù)算指標(biāo)，項(xiàng)目的詳略程度，重大的預(yù)算不可超標(biāo)，以確保其合理性，最終使預(yù)算計(jì)劃實(shí)現(xiàn)合理、合法的統(tǒng)一。除此之外，還要監(jiān)督預(yù)算編制是否符合程序，編制方法是否一致，符合法規(guī)等。目前在預(yù)算中容易出現(xiàn)的問(wèn)題是預(yù)算粗糙以及預(yù)算項(xiàng)目的可行性不強(qiáng)，所以對(duì)這方面要予以更大的關(guān)注。其二是預(yù)算執(zhí)行時(shí)的監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行是連結(jié)預(yù)算編制和預(yù)算分析考核的橋梁和紐帶。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)在撥款、預(yù)借款、在結(jié)算報(bào)銷、在預(yù)算的實(shí)施、決算等階段加強(qiáng)監(jiān)控。其三是加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整時(shí)的監(jiān)控。外部環(huán)境的變化多端，預(yù)算計(jì)劃不可能完全預(yù)料到未來(lái)的一切變化，特別是一些自然災(zāi)害，一旦發(fā)生重大變化就需要對(duì)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行修正以保證計(jì)劃的合理性。在監(jiān)督過(guò)程中財(cái)務(wù)部門對(duì)事業(yè)部門的預(yù)調(diào)整審查主要是看其調(diào)整的理由，它應(yīng)該是不可避免的情況引起的一些超支。對(duì)于人為原因引起的超支應(yīng)該控制更為嚴(yán)格，否則容易產(chǎn)生對(duì)策性行為。另外，還要看其調(diào)整是否合理、可行。與此同時(shí)，審計(jì)部門對(duì)財(cái)務(wù)部門匯總的調(diào)整情況進(jìn)行再審查，特別是大項(xiàng)的調(diào)整。在審查時(shí)，主要是看其是否遵循預(yù)算調(diào)整的各項(xiàng)規(guī)定、調(diào)整文件的印章、批示的齊備性和真實(shí)性。

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（責(zé)任編輯：張瑤瑤）