李洪娟 諸葛至輝

【摘要】 “失獨(dú)”使得農(nóng)村失獨(dú)老人面臨基本生活無保障、醫(yī)療及照料困難、社會交往斷裂等諸多生活困境，成為社會新的特殊弱勢群體。對此特殊弱勢群體進(jìn)行救助是社會正義、國家責(zé)任及公民權(quán)利的基本要求。目前，國家對農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助尚存在法律、制度依據(jù)及落實(shí)不足，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，救助內(nèi)容、方式與需求的錯位等問題。因此，國家應(yīng)當(dāng)從完善社會救助立法、制度安排、財(cái)政保障及價(jià)值引導(dǎo)等方面承擔(dān)救助責(zé)任，構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助體系，以維護(hù)其公民權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】 社會救助 弱勢群體 農(nóng)村失獨(dú)老人

北京大學(xué)人口研究所穆光宗教授曾多次指出，獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭，一旦遭遇非常事件導(dǎo)致孩子夭折或者嚴(yán)重的傷病殘，“風(fēng)險(xiǎn)家庭”就轉(zhuǎn)化為“殘破家庭”、“困難家庭”，如果沒有外界的支持和幫助，那么就很難擺脫困境。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》顯示“2012年中國至少有100萬個失獨(dú)家庭，并且失獨(dú)群體以每年7.6萬人的數(shù)量在持續(xù)增加”。理論界也指出這百萬數(shù)據(jù)僅是保守估計(jì)，而且還在不斷累加。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障體系難以提供有效保障，“失獨(dú)”導(dǎo)致農(nóng)村失獨(dú)老人面臨病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)的問題更加突出。因此，構(gòu)建針對農(nóng)村失獨(dú)老人的救助體系是十分必要的。

一、新的特殊弱勢群體：農(nóng)村失獨(dú)老人

失獨(dú)老人一般是指失獨(dú)家庭的老年人，即失去獨(dú)生子女的老年父母。農(nóng)村失獨(dú)老人是指基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下對居民戶籍身份界定，戶籍在農(nóng)村的、失去獨(dú)生子女的老年父母。家庭不僅承擔(dān)了最直接的養(yǎng)老功能，而且發(fā)揮著重要的生活照料及社會交往功能，在我國社會文化中的意義重大。失獨(dú)直接導(dǎo)致家庭的破碎，老年父母生理機(jī)能退化、生活技能、社會適應(yīng)能力減弱，且沒有來自家庭子女的供養(yǎng)與生活照料，在老年生活中面臨諸多困境，其中農(nóng)村失獨(dú)老人的晚年處境更加艱難，由此農(nóng)村失獨(dú)老人成為社會新的特殊弱勢群體。

1、基本生活無保障

2010年的人口普查結(jié)果表明，家庭成員的供養(yǎng)仍是我國老年人生活來源的最主要方式，占40.72%；第二位的是依靠自己的勞動收入，占29.07%；第三位的是依靠離退休金或養(yǎng)老金，占24.12%。城市失獨(dú)老人在一定程度上可以依靠年輕時(shí)的儲蓄及退休金和養(yǎng)老保障維持基本生活，而對農(nóng)村失獨(dú)老人來說，總體收入水平較低，在自然生命規(guī)律的制約下，老年期很難再繼續(xù)從事體力勞動以獲得經(jīng)濟(jì)收入，從而喪失收入來源；而絕大多數(shù)的農(nóng)村老人沒有退休金?？傮w來看，農(nóng)村失獨(dú)老人的收入來源較少，且結(jié)構(gòu)比較單一，可以說，農(nóng)村老人晚年的最大依靠就是其家庭子女，而失獨(dú)直接導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)困境。此外，由于獨(dú)生子女傷亡前的治療費(fèi)用以及年幼孫子、孫女的撫養(yǎng)費(fèi)用，可能還會帶來更大的生活困境。

2、醫(yī)療及照料困難

農(nóng)村家庭成員是提供醫(yī)療及生活照料的主體，包括子女和配偶，其中農(nóng)村老人最重要的照料主體則是子女。從人的生命發(fā)展規(guī)律來看，進(jìn)入老年期后，農(nóng)村失獨(dú)老人的醫(yī)療及生活照料需求會隨著身體狀況的惡化而逐漸增加。失獨(dú)老人在慢性病、重大疾病時(shí)需要醫(yī)療費(fèi)用及生活照料，而失獨(dú)導(dǎo)致最重要的照料主體家庭子女照料的缺失?，F(xiàn)行醫(yī)療及相關(guān)制度也造成了諸多矛盾，“醫(yī)院看病、做手術(shù)或入住養(yǎng)老院都必須由直系親屬簽字”，“沒有孩子，連養(yǎng)老院都不收我們”。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則表示對接收這樣的老人比較謹(jǐn)慎：“萬一將來老人神志不清了，或者說繳費(fèi)續(xù)不上，我們怎么辦？這對我們來說，確實(shí)是一個很大的風(fēng)險(xiǎn)?！睂r(nóng)村失獨(dú)老人來說，且不說當(dāng)?shù)剞r(nóng)村有無養(yǎng)老院，即便是有，那么失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)能力在事實(shí)上也難以保證年老生病來時(shí)有醫(yī)療看護(hù)。此外，高齡及長期患病且生活基本不能自理的農(nóng)村失獨(dú)老人，在喪偶或離異等情況下，必然陷入無人照料的生活困境。

3、社會交往斷裂

研究表明，失獨(dú)會使得失獨(dú)父母存在一定的心理困境，進(jìn)而導(dǎo)致社會交往關(guān)系的斷裂。失獨(dú)母親笛媽在采訪中曾說：看著別人家歡天喜地，“真的要瘋了”，仿佛是被鞭炮驚著了的動物，她和丈夫需要一個地方躲起來。他們?nèi)チ顺墙家粋€小山溝，山溝里只剩下兩家營業(yè)的溫泉農(nóng)戶，顧不得主人疑惑的目光，他們一呆就幾乎是一個正月。而這并不是個案，甚至有失獨(dú)父母會因“無子女”而產(chǎn)生自卑心理，為躲避“知情者”，多次搬家，離開熟悉的社區(qū)和環(huán)境。社會交往是作為具有社會屬性的人獲得必要的社會支持所必需的途徑和手段，包括物質(zhì)及精神等等。家庭是農(nóng)村老人社會交往的重要紐帶，進(jìn)入老年時(shí)期后，更多的社會交往通過子女或以子女為媒介來完成，如農(nóng)村節(jié)日拜訪及日常生活互助等，子女是其進(jìn)行社會交往的一定資本和途徑，獨(dú)生子女的亡故，使得失獨(dú)老人面臨著與他人、組織和社區(qū)社會關(guān)系的斷裂，得不到足夠的社會支持，因而生活處境更加困難。

二、農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的應(yīng)然訴求

社會救助是指國家和社會按照法定的程序及標(biāo)準(zhǔn)對陷入困境的社會成員提供物質(zhì)、精神等方面幫助的一種制度安排，旨在保障社會成員的基本生活權(quán)利，維護(hù)社會穩(wěn)定。作為社會保障體系的重要內(nèi)容，社會救助通過資源再分配，矯正社會發(fā)展過程中的負(fù)面問題，特別是弱勢群體問題，進(jìn)而促進(jìn)社會良性發(fā)展。

1、社會正義價(jià)值的要求

“弱者能否獲得相應(yīng)的社會保障，是衡量社會保障制度公平、正義、共享核心價(jià)值理念能否得到體現(xiàn)的客觀標(biāo)志”。人類社會文明的發(fā)展進(jìn)程事實(shí)上也就是不斷追求社會公平正義的過程，而制度的公平正義是現(xiàn)代社會正義的基本要求，其本質(zhì)在于對人的生存、發(fā)展、尊嚴(yán)的保障。為農(nóng)村失獨(dú)老人提供社會救助，解決其生活困境、使其能夠安享晚年是社會正義的本質(zhì)要求。

2、國家責(zé)任實(shí)踐的要求

國家責(zé)任的概念來源于國際法，是一個國家的國際行為責(zé)任。在社會管理中，國家責(zé)任還應(yīng)當(dāng)包括國家的對內(nèi)責(zé)任，與法律概念相區(qū)別，具有一定的倫理價(jià)值內(nèi)涵，對現(xiàn)代國家來說，國家的對內(nèi)責(zé)任主要是指對本國公民的基本生活、生存權(quán)利保護(hù)的責(zé)任。作為執(zhí)行了計(jì)劃生育政策的合法公民，農(nóng)村失獨(dú)老人在失獨(dú)后成為面臨諸多生活困境的弱勢群體，國家有責(zé)任對其進(jìn)行救助，以保障其基本生存權(quán)利。此外，社會救助在本質(zhì)上是資源的強(qiáng)制再分配，只有國家依靠強(qiáng)制權(quán)力和國家經(jīng)濟(jì)能力才能實(shí)現(xiàn)，因此，國家必須承擔(dān)農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的主導(dǎo)責(zé)任。

3、公民權(quán)利維護(hù)的要求

無論從理論邏輯上還是從歷史發(fā)展實(shí)際看，公民權(quán)利的進(jìn)步和社會保障的確立發(fā)展都緊密地聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展體現(xiàn)的正是國家對其公民社會權(quán)利的責(zé)任和承諾。也就是我國憲法規(guī)定的：公民享有獲得幫助的社會權(quán)利，其中的社會保障權(quán)是我國公民社會和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心內(nèi)容。社會救助則是保障基本生存權(quán)的社會保障制度體系的一部分。因此，為我國公民的農(nóng)村失獨(dú)老人提供社會救助是國家維護(hù)及兌現(xiàn)公民權(quán)利的理論要求，而對公民權(quán)利的尊重和維護(hù)也是社會保障制度發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)，是維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵所在。

三、農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的國家責(zé)任缺失

改革開放以來，我國建立了相對完善的社會救助體系，在救助理念、救助標(biāo)準(zhǔn)及程序、救助對象等方面有比較系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，特別是2014年國務(wù)院頒發(fā)的《社會救助暫行辦法》比較系統(tǒng)地明確了各類救助對象，包括最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房等專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助。此外，各地方也對諸多救助制度進(jìn)行探索，在保障弱勢群體的生存權(quán)利、維護(hù)社會正義等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但不可忽視的是，現(xiàn)有救助體系沒能將農(nóng)村失獨(dú)老人這一新的特殊弱勢群體納入救助范圍，國家對農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助相對缺失。

1、法律、制度依據(jù)及落實(shí)不足

現(xiàn)有的失獨(dú)老人救助依據(jù)主要是2001年頒布的《中國人口與計(jì)劃生育條例》及2007年人口計(jì)生委財(cái)政部發(fā)布的《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，對于失獨(dú)群體的救助一般局限在“地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，“獨(dú)生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止”。而并未對農(nóng)村失獨(dú)老人的特殊生活困境救助做出明確的有據(jù)可依的高層或者立法層面的制度安排。在實(shí)踐中，多數(shù)農(nóng)村失獨(dú)父母甚至并不知此類救助政策及如何申請救助?？傮w來看，農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的高層立法及制度性救助依據(jù)相對缺乏并且在實(shí)踐中落實(shí)力度不足。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》明確：給予獨(dú)生子女死亡父母一定的扶助金，標(biāo)準(zhǔn)為100元每人每月。2014年后農(nóng)村扶助標(biāo)準(zhǔn)提高到170元，盡管試點(diǎn)地區(qū)的扶助標(biāo)準(zhǔn)均略微高于基本標(biāo)準(zhǔn)，但是這種“低水平”的社會救助，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民平均收入水平，在中西部個別地區(qū)甚至低于農(nóng)村最低生活保障水平，實(shí)在難以滿足失獨(dú)家庭的基本生存需要。

3、救助內(nèi)容、方式與需求的錯位

農(nóng)村失獨(dú)老人面臨多方面的生活困境，涉及上文所述的經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療及照料、社會交往等多個方面，而目前對失獨(dú)老人的救助主要是經(jīng)濟(jì)扶助，救助內(nèi)容體系設(shè)計(jì)過于單一，忽視了農(nóng)村失獨(dú)老人多方面的生活訴求。失獨(dú)老人需要情感交往，需要情感疏泄的渠道，除親友外，情感救助的人員主要是計(jì)生工作人員的“慰問”，而此類“慰問”，由于工作人員的情感援助能力及工作關(guān)系，很難真正讓農(nóng)村失獨(dú)老人走出交往困境。同時(shí)，農(nóng)村失獨(dú)群體在內(nèi)部也有較大的經(jīng)濟(jì)差別，因此，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該實(shí)施分類救助，針對農(nóng)村失獨(dú)老人的特殊需要進(jìn)行有針對性的分類救助，但目前分類救助在實(shí)踐中由于制度本身及信息的不對稱等問題尚難以落實(shí)。此外，農(nóng)村失獨(dú)老人要獲得經(jīng)濟(jì)救助、領(lǐng)取救助金，按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)需提供獨(dú)生子女死亡證明等材料，并進(jìn)行公示等程序，此類救助方式在很大程度上反而加劇了農(nóng)村失獨(dú)老人的情感創(chuàng)傷，也加劇了社會交往的斷裂等生活困境。

四、公民權(quán)利的保障：農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助體系的構(gòu)建

鑒于農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的重要意義，應(yīng)當(dāng)以社會正義價(jià)值為基本要求，以公民權(quán)利保障為基本出發(fā)點(diǎn)，明確國家在農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助中的責(zé)任，從國家立法、制度構(gòu)建、財(cái)政保障及價(jià)值引導(dǎo)等多方面采取措施，系統(tǒng)地構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助體系。

1、完善社會救助的立法體系

農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助作為合法的公民權(quán)利，必須要依靠法律保障。應(yīng)當(dāng)明確維護(hù)公民權(quán)利的社會正義理念，進(jìn)行科學(xué)立法。一方面要從國家立法層次上確立農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的法律地位，效仿西方國家以《社會救助法》的形式保障農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助，以解決現(xiàn)有以地方性行政規(guī)章、條例為主的社會救助立法的保障效力問題。另一方面整合現(xiàn)有的老年人權(quán)益保護(hù)、失獨(dú)家庭經(jīng)濟(jì)扶助及社會救助相關(guān)單行條例，避免部門保護(hù)主義的立法局限及矛盾，協(xié)調(diào)各相關(guān)救助主體的救助管理行為，構(gòu)建系統(tǒng)的社會救助管理?xiàng)l例，將農(nóng)村失獨(dú)老人納入救助范圍。

2、完善社會救助的制度安排

作為一項(xiàng)制度，其強(qiáng)制屬性決定了社會救助制度的具體安排應(yīng)有國家權(quán)力為后盾來進(jìn)行設(shè)計(jì)，并且制度的具體安排是否科學(xué)合理將會制約制度的預(yù)期作用發(fā)揮。在社會救助制度安排中，國家應(yīng)當(dāng)本著公民權(quán)利維護(hù)的價(jià)值導(dǎo)向合理進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。首先，要明確社會救助制度的內(nèi)容體系，在科學(xué)的信息統(tǒng)計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村失獨(dú)老人的檔案追蹤機(jī)制，對農(nóng)村失獨(dú)老人的救助需求進(jìn)行分類定位，除基本經(jīng)濟(jì)扶助外，還應(yīng)該包括老年醫(yī)療、生活照料及社會心理疏導(dǎo)等多方面內(nèi)容。當(dāng)然，救助制度也不應(yīng)該僅僅局限于申請后被動救助，可以嘗試構(gòu)建獨(dú)生子女家庭的信息動態(tài)管理機(jī)制，及時(shí)掌握最新的農(nóng)村失獨(dú)老人增減情況，以進(jìn)行及時(shí)救助。其次，整合現(xiàn)有農(nóng)村五保救助、農(nóng)村低保等相關(guān)救助制度，厘清農(nóng)村失獨(dú)老人救助的主要制度依據(jù)，避免交叉重復(fù)救助或者部門推諉的可能，譬如對于本無子女的農(nóng)村孤寡老人及政策導(dǎo)向下的失去唯一子女的老人是否應(yīng)該區(qū)別救助等問題，都需要制度安排的進(jìn)一步明確。最后，應(yīng)當(dāng)明確救助制度的執(zhí)行和落實(shí)方面的組織機(jī)構(gòu)人員及監(jiān)管機(jī)制，對于故意刁難、無視失獨(dú)老人人格尊嚴(yán)及心理情感的行為進(jìn)行約束，以保證救助制度能夠真正發(fā)揮作用。

3、優(yōu)化社會救助的國家財(cái)政保障

社會救助作為資源再分配的制度安排，需要國家的強(qiáng)力財(cái)政支持，從理論及實(shí)踐來看，國家財(cái)政撥款應(yīng)當(dāng)是社會救助資金的主要來源。如果財(cái)政缺位，那么社會救助也就無從談起，財(cái)政投入及計(jì)劃是國家的應(yīng)盡責(zé)任。不論從具體的170元每人每月的標(biāo)準(zhǔn)，還是從我國社會救助支出占GDP比重的較低宏觀數(shù)據(jù)來看，目前都需要進(jìn)一步加大財(cái)政投入，提高農(nóng)村失獨(dú)老人的救助水平。當(dāng)然，社會救助財(cái)政撥款的規(guī)模、管理、監(jiān)督機(jī)制等財(cái)政體制也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在社會救助資金的籌集中應(yīng)該進(jìn)一步明確中央及各級地方政府的救助責(zé)任，構(gòu)建“以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o，縱橫相互補(bǔ)充的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式”，最大限度地為農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助提供財(cái)政保障。

4、強(qiáng)化社會救助的價(jià)值引導(dǎo)

社會救助旨在保護(hù)弱勢群體，是現(xiàn)代文明社會對社會正義的基本價(jià)值要求。因此，對農(nóng)村失獨(dú)老人的社會救助應(yīng)當(dāng)貫徹社會正義的基本價(jià)值要求。國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會教化，在制度設(shè)計(jì)中，倡導(dǎo)社會大眾致力于追求正義價(jià)值。通過宣傳教育、輿論引導(dǎo)以及相應(yīng)政策扶助，促進(jìn)社會組織、團(tuán)體及有能力的公民主動關(guān)心幫扶農(nóng)村失獨(dú)老人。在保障農(nóng)村失獨(dú)老人基本生存的同時(shí)，通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)及執(zhí)行機(jī)制保障其多種利益訴求，提高其社會參與能力，促進(jìn)其自強(qiáng)、自立及自我救助，從而促成農(nóng)村失獨(dú)老人社會救助的長效良性循環(huán)。

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（責(zé)任編輯：柯秋萍）