顏臻

摘 要：近日，北京律師黃樂平就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問題訴農(nóng)業(yè)部政府信息公開案前不久引起社會廣泛關(guān)注，改變這樣局面的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變官僚觀念，轉(zhuǎn)被動公開為主動公開。而促使這樣的轉(zhuǎn)變單靠官員的良心是不夠的，還需要意識觀念、法律條例、新聞媒介和技術(shù)更新這四方面的激勵。本文通過查閱資料、層層推理，尋找能讓政府公開信息的關(guān)鍵。希望通過探究，可以讓地方政府真正落實實踐，而不僅僅存在于形式。

關(guān)鍵詞：政府信息公開化；透明度；激勵

近日，北京律師黃樂平就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品問題訴農(nóng)業(yè)部政府信息公開案前不久引起社會廣泛關(guān)注。社會上越來越多媒體、公眾關(guān)注到政府信息公開化的問題，但是政府信息公開似乎只是存在于形式，公開的總是一些無關(guān)緊要的信息，群眾想要知道的信息卻總是得不到公開。

在《公共經(jīng)濟學(xué)》中有這樣一個理論——尼斯坎南的官僚模型。尼斯坎南指出一個政府機構(gòu)首腦及其主要辦事人員的薪金、職務(wù)特權(quán)以及政府機構(gòu)首腦和機構(gòu)本身的聲譽等，都和政府預(yù)算的規(guī)模正相關(guān)。官僚能夠利用政治家和普通民眾與他們之間的信息不對稱，而謀取自己的福利。政府官僚不愿意放棄手中的“福利”，他們更喜歡“暗箱操作”。所謂的“暗箱操作”一包括公權(quán)私用，他們不希望自己的權(quán)力受到監(jiān)督，是他們曾經(jīng)、正在、并希望在將來繼續(xù)公權(quán)私用、公權(quán)濫用，特別是一些可以獲取重大利益的機會，一旦公開，權(quán)錢交易可能被暴露；二包括預(yù)算的公布可能導(dǎo)致政府預(yù)算存在的許多問題問題將不得不暴露于天下，除此之外，一些地方政府及其官員不再能隨意開支財政收入，如公款吃喝就不再是那樣的隨意與無度，而這是那些早已習(xí)慣大手大腳使用財政的政府部門以及官員所不愿意看到的。

所以，改變政府官員的觀念極為重要。但是，大多數(shù)情況下人的自利本性會在誘惑之下膨脹，而這個不能依靠官員的良心發(fā)現(xiàn)來解決，必須依靠其他力量的監(jiān)督和制衡來防范，這就涉及到激勵。

激勵就是管理者依據(jù)法律法規(guī)、價值取向和文化環(huán)境等，對管理對象之行為從物質(zhì)、精神等方面進行激發(fā)和鼓勵以使其行為繼續(xù)發(fā)展的推動力，這里我們需要有外部的推力來推動官僚主動公開信息。

其一，從意識觀念的角度上看，激勵可以是上級領(lǐng)導(dǎo)給的。信息公開，光靠民眾的呼聲是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，革命是自下而上的，而改革卻是自上而下的。社會主義尚處初級階段，革命是不符合歷史潮流的，所以現(xiàn)在大家做的都只能是改革，這就需要自上而下的領(lǐng)導(dǎo)的推力。這種推力可以是中央對下面地方政府在信息公開方面的施壓，也可以是鼓勵。另一方面，公民要提高自己的法律意識，懂得維護自己的法律權(quán)益，切實維護自己的知情權(quán)，如有需要，大膽的用法律保護自己的權(quán)利進行行政上訴。

此外還有重要的一點，就是觀念的轉(zhuǎn)變。目前，普遍存在這樣的問題：地方官僚過分僵化“維穩(wěn)”，沒有把群眾的生命放在第一位，保穩(wěn)思維阻礙的信息的公開，沒有把民生放在首要。解決這個問題一方面需要上級領(lǐng)導(dǎo)在考察地方政府政績時的標(biāo)準(zhǔn)需要改進，考察的程序流程需要改良，重點考察的環(huán)節(jié)、采訪的對象都需要重新斟酌；另一方面，官僚要把公開信息當(dāng)成義務(wù)，除非是在法律規(guī)定的信息保密范圍，否則，他們沒有選擇保密的權(quán)利。

其二，從法律條例的角度上看，我國的法律還不夠完善，法律上存在著諸多漏洞。一是知情權(quán)并不屬于我國的上位法。在我國，“上位法”與“下位法”體系的法律構(gòu)架按照憲法、法律、條例、規(guī)章這樣次序的排列的。關(guān)于信息公開，涉及到了知情權(quán)和隱私權(quán)的博弈。國外的《信息公開法》是上位法，極具強制性，把知情權(quán)放在了突出的位置；而我國并沒有針對這些情況的具體法律條款，我們僅有《政府信息公開條例》這樣的法律效力很低的下位法，與“上位法”《保密法》相比，法律效力很低。二是我國法律法規(guī)條例上存在的漏洞，對比各國除外事項與舉證責(zé)任、嚴(yán)格解釋等相關(guān)的制度配套聯(lián)合運用來保證除外事項不被濫用的實踐經(jīng)驗看，如果不對除外事項以及配套制度加以明確，這些除外事項無疑將成為行政機關(guān)躲避公開的又一“良招”，以《中華人民共和國保守國家秘密法》的規(guī)定為例，保守國家秘密法完全偏重于對國家機密的保護，以防范國家機密的外泄為核心，對國家機密的適度開放及開放程序沒有明文規(guī)定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級，容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有一個較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，國家機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，會使得在具體實施行政公開的過程中，行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。所以，修改《保密法》的基本思路應(yīng)該是在堅持若干底線的基礎(chǔ)上更加民主、更加開放。底線的基礎(chǔ)是保守國家秘密和安全、商業(yè)秘密和安全、私人權(quán)益和安全，并且對底線進行嚴(yán)格的明確的規(guī)定。三是我國紙面上的法律總是和現(xiàn)實中的法律脫節(jié)。我國法律其實不少，但是實施的效果并不好。就政府信息公開條例而言，隨著立法任務(wù)的完成，原來推動立法的主要力量如國務(wù)院信息辦、中紀(jì)委等的作用會逐步減弱甚至退出，而負(fù)責(zé)實施條例的機構(gòu)尚未到位，公眾因為缺少事先參與也無法進行監(jiān)督，這樣，在立法和法律的實施之間并沒有實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的平臺。要解決這樣的問題，就要在立法階段擴大公眾參與，并且在法律的制定和法律的實施之間建立開放的互動格局和平穩(wěn)的過渡機制。

其三，從新聞媒體的角度來看，一是要新聞立法和新聞制度改革的配合，二是要“政企分開”。公民的知情權(quán)和政務(wù)公開取決于新聞媒體的知情權(quán)，因此，必須對新聞制度進行改革，從法律上保護新聞媒體的消息和信息披露權(quán)。新聞立法要強調(diào)兩項內(nèi)容：第一，要保證人民有知情權(quán)，讓新聞媒體有報道權(quán)；第二，新聞媒體必須具有獨立性，要打破政府對新聞媒體的控制和壟斷，不能報喜不報憂。二新聞改革的重點是“政企分開”，消除特權(quán)和壟斷，新聞界要明確自己的任務(wù)范圍。目前最大的問題是，在新聞媒體與政府不分這種體制下，要求這些新聞單位快速報道社會新聞和社會實情是很難的，因為他們自身擔(dān)負(fù)了兩種角色，既是新聞人員，又是國家公務(wù)員。因此，必須要將目前媒體的這兩種角色進行分離。將市場機制引入新聞行業(yè)，破除舊制度下的特權(quán)和壟斷，才能從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變。

其四，從技術(shù)更新上考慮，不僅僅是信息公布的電子化、網(wǎng)絡(luò)化這些信息發(fā)布載體上的問題，還涉及到信息內(nèi)容的實質(zhì)性問題——信息上報發(fā)布程序太繁瑣和沒有一份真正意義上的政府財政報表。據(jù)了解，財政部會計準(zhǔn)則委員會也承認(rèn)，目前中國沒有真正意義上的政府財務(wù)報告，因為各地政府執(zhí)行的是預(yù)算會計制度以及基于預(yù)算會計所形成的相關(guān)報告。簡單來說，除了預(yù)算會計之外，還必須有財務(wù)報告，也就是除了預(yù)算報告外還要有決算報告，而決算報告中又得包括資產(chǎn)負(fù)債表。我們假設(shè)有政府官員愿意主動公開相關(guān)信息，但他們不知道怎么做，也成問題。所以還得盡快制定政府會計制度。另一方面，上報和公開信息的程序過于繁瑣，影響了信息上報，進而影響信息的公開。再者，政府信息資源管理能力落后，配套資源制度不完善，這無形間也導(dǎo)致了信息公開的成本太高。專業(yè)人士不足，就導(dǎo)致了監(jiān)督的范圍有限，而普通公民監(jiān)督的成本又太高。解決這個問題，則要盡快統(tǒng)一和推行政府會計制度，簡化其操作流程，以降低信息發(fā)布的成本。

綜上所述，變被動公布為主動公布的關(guān)鍵是突破“暗箱操作”，改變官僚的觀念。只依靠內(nèi)在道德層面的約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要外在制度上是激勵。來自上層領(lǐng)導(dǎo)的激勵、來自法律法規(guī)的激勵、來自民眾的激勵、來自媒體的激勵、來自技術(shù)更新的激勵等等。（作者單位：南京理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院）