孫媛媛　楊郁

摘 要：隨著我國高等教育的迅速發(fā)展，發(fā)生在高校與學生之間的教育行政糾紛層出不窮，面對當前現有的糾紛解決方式如教育申訴、教育行政復議、教育行政訴訟所存在的現實困境，亟待構建系統(tǒng)化的多元性高等教育行政糾紛解決機制，以積極推動法治校園、和諧校園建設。

關鍵詞：高等教育；行政糾紛；解決機制

近年來，隨著法治國家、法治社會建設進程的不斷推進，高等教育的法制化得到迅速發(fā)展，依法治教、依法治校的原則日益深入人心。然而不可避免地，高等教育領域內的行政糾紛亦頻繁發(fā)生，我國現有解決此類糾紛的方式包括教育申訴、教育行政復議和行政訴訟在很大程度上尚不能有效發(fā)揮其功能和作用，使得高等教育行政糾紛的解決陷入現實困境。

一、高等教育行政糾紛的界定

高等教育過程中，由于學校處于特殊的法律地位，從而形成了以學校為中心的復雜的教育行政法律關系，即學校與教育行政機關之間、學校與教師之間以及學校與學生之間的法律關系。本文所論高等教育行政糾紛僅從高校與學生之間的關系出發(fā)，即指高校作為行政主體，在行使法律、法規(guī)授予的行政職權過程中，其行為直接影響教育行政相對人（學生）的合法權益而引發(fā)的糾紛形態(tài)。

毫無疑問，高等學校不是行政機關，其行政職權并非與生俱來。但基于法律、法規(guī)的授權，高校享有了部分行政職權并代表國家行使教育管理權力，履行教育職責。在高等教育的行政管理實踐中，高校與學生間體現為一種行政主體與行政相對人（即管理者與被管理者）的行政管理法律關系。這種法律關系主要表現為：如《教育法》第28條規(guī)定：“學校及其他教育機構行使下列：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書?！薄秾W位條例》第8條規(guī)定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。”依據上述法律、法規(guī)的明確授權，高校享有在學生學籍、學位、獎懲等方面的諸多管理職權，例如學生入學注冊學籍、新學期開學注冊報到、常規(guī)教學及課堂管理、課程成績考核、對考試作弊、違反校規(guī)等違紀行為的處分、辦理留級、降級、休學、復學、退學等事宜、學位證書和畢業(yè)證書的授予及發(fā)放等等。在行政職權行使過程中，因高校行為侵犯學生的合法權益而引發(fā)的糾紛即為本文所指的高等教育行政糾紛。

二、現有糾紛解決方式面臨的困境

1.教育申訴機制缺乏可操作性及公正性

教育申訴是《教育法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》中明確賦予學生的一條權利救濟途徑。然而，由于缺乏具體的實施細則和程序規(guī)定，如申訴過程中回避、聽證等規(guī)則的缺失，直接導致教育申訴在實踐操作過程中難以進行，再加上申訴受理機構與高校之間存在著千絲萬縷的聯系，申訴受理機構往往屬于高校自身的內部機構，其監(jiān)督的實效性備受質疑，很大程度上影響了申訴的公正性。

2.教育行政復議和行政訴訟的受案范圍有限

依照《行政復議法》第6條第9項規(guī)定，申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復議，可見，學生在依法接受教育過程中合法權益遭到侵犯可通過行政復議獲得救濟。但同時，行政復議法卻將復議的被申請人限定為行政機關，高等學校雖基于法律、法規(guī)的授權具有行政法意義上法律法規(guī)授權組織的法律地位，同行政機關一樣具備行政主體的資格，但事實上其并非等同于行政機關，并且，目前在我國相關法律規(guī)范中對于高校與教育行政部門之間的關系仍找不到明確的界定，這就意味著復議進程中二者的復議權利義務關系難以明確，致使教育行政復議制度陷于窘境，這也是造成我國教育行政復議制度發(fā)展滯后的重要原因之一。

教育行政訴訟作為高等教育行政糾紛解決機制的最后屏障，其維護教育行政相對人（學生）合法權益的功能可想而知。然而行政司法實踐中，諸多高等教育行政糾紛均因行政訴訟受案范圍的局限性而遭到法院的不予受理或駁回起訴。雖然理論上已經基本明確了高等學校的法律法規(guī)授權組織的性質，確認了其行政主體的資格，實踐中也出現了學生狀告高校的教育行政訴訟案件，如田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)學位證書案，但我國《行政訴訟法》中關于受案范圍的條款只規(guī)定對于侵犯公民、法人及其他組織人身權、財產權的具體行政行為，可以提起行政訴訟，而并未將公民的受教育權明確納入其中，這必然導致教育行政訴訟的缺位現象，學生的合法權益難以得到有效保障。

三、構建多元化的高等教育行政糾紛解決機制

1.完善教育申訴制度

教育部發(fā)布的《關于加強依法治校工作的若干意見》中明確要求，“建立學生申訴制度，保障學生申訴的權利”?？梢?，學生申訴制度已經引起社會的廣泛關注，因此，有必要通過制定詳盡的具體規(guī)定完善現有教育申訴機制使其真正發(fā)揮自身優(yōu)勢。首先，應建立獨立于高校并職責明確的專門申訴受理機構，明確該機構內部由選拔產生的學生代表、教師代表、高校的行政管理人員、教育行政部門相關人員按比例構成，并規(guī)定定期重組，使其切實發(fā)揮監(jiān)督職責；其次，在教育申訴的基本程序方面，應全面完善申訴的提出、受理、處理等各個階段的具體規(guī)定，增強實際操作性；最后，教育申訴并非化解高等教育行政糾紛的唯一渠道，更不具有終局性，因此，應加強與教育行政復議及行政訴訟之間的有效銜接，拓寬教育申訴后的救濟途徑。

2.拓寬教育行政復議和行政訴訟的受案范圍

依據現行的《行政復議法》和《行政訴訟法》規(guī)定，兩部法律均在其受案范圍問題上設置了一個兜底性條款，這就為拓寬二者的受案范圍提供了立法基礎。既然高校的行政主體身份已基本得以確認，因此，應進一步界定高校與教育行政部門之間的法律關系，明確二者間的復議權利義務關系，使高校依法具備復議被申請人的法律地位；同時，應將行政訴訟法中的“合法權益“擴大理解為包括受教育權在內的其他權利，并通過完善立法確認高等教育行政糾紛的可訴性。

3.引入教育行政仲裁制度

教育行政仲裁制度是指依據高校與學生雙方的自由意志，將發(fā)生在二者間的行政糾紛提交給依法設立的教育仲裁委員會，由其作為中立的第三者進行裁斷的一種特殊的糾紛解決制度，相對于教育申訴、教育行政復議及行政訴訟而言，教育行政仲裁具有成本低廉、程序簡便、專業(yè)性及公正性較強等優(yōu)勢。在高等教育行政管理領域中，可適當借鑒國外先進經驗，遵循自愿、司法終局等基本原則，通過設置專門的教育行政仲裁機構，按照包括申請與受理、仲裁前準備、調解、開庭與裁決等法定程序解決高等教育行政糾紛，促進多元化糾紛解決機制的建構。（作者單位：白城師范學院政法學院）

本文系吉林省教育科學規(guī)劃課題“高校與學生間教育行政糾紛解決機制研究”（項目編號：ZC13114）研究成果；吉林省教育科學規(guī)劃課題“治理視域下的地方普通高校應用技術型轉型的對策研究”（項目編號：GH150489）研究成果

參考文獻：

[1] 姚繼業(yè)，范永河.我國教育行政糾紛解決機制研究——以高校與學生為視角[J].法制與經濟，2012（5）

[2] 林莉紅.法治國家視野下多元化行政糾紛解決機制論綱[J].湖北社會科學，2015（1）

[3] 周劉波.教育糾紛的多元化解決機制構建問題研究[J].現代中小學教育，2015（6）

[4] 張慧彥，劉飛.高等教育行政糾紛解決機制探究[J].法制與社會，2012（9）