郝保偉

伴隨著“公平與質(zhì)量”成為主導(dǎo)我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的基本價(jià)值取向，推進(jìn)教師交流輪崗，統(tǒng)籌配置師資日益成為各級(jí)政府及其教育行政部門促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要手段，界內(nèi)學(xué)者的呼聲也日益高漲。2014年8月13日，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號(hào)），《意見》指出，要全面推進(jìn)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革。加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。由此可見，試行“縣管校聘”，推進(jìn)校長(zhǎng)教師交流輪崗，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，已經(jīng)上升為國(guó)家層面的政策舉措。

一、教師交流輪崗的體制性障礙催生了“縣管校聘”

教師交流輪崗，其本質(zhì)是教師人力資源在校際之間的重新配置，是教師人力資源存量的二次配置?，F(xiàn)行教師人事管理體制下，人事部門對(duì)教師編制的管理，是以學(xué)校為單位，核編到學(xué)校的。教師的人事、檔案、日常任用與管理都由所在的學(xué)校負(fù)責(zé)，即每一位在編教師都屬于某一所學(xué)校的人，是“學(xué)校人”或“單位人”。這種情況下，教師一旦交流輪崗到其他學(xué)校，就涉及到人事、檔案、日常管理等一系列的變動(dòng)。而這些變動(dòng)，無論是對(duì)于教師本人，還是對(duì)于學(xué)校和教育行政部門來說，都必須付出較高的個(gè)人成本和行政管理成本。這些成本就構(gòu)成了教師在校際之間交流輪崗的體制性障礙。

上述體制性障礙的存在，其根源在于教師的編制、人事檔案關(guān)系等的管理歸屬層級(jí)過低，在教師人事檔案關(guān)系的管理上，形成了一個(gè)一個(gè)的學(xué)校“孤島”，而學(xué)校之間相互調(diào)劑、動(dòng)態(tài)配置的管理成本較高。其破解之策就在于將教師人事檔案、編制管理的權(quán)限和歸屬剝離出學(xué)校，提升到縣級(jí)教育行政部門。由縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)一管理教師的人事檔案關(guān)系、編制等，可以打破教師在學(xué)校之間交流輪崗的“藩籬”，使教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，成為一縣教育系統(tǒng)的人。如此，“縣管校聘”的制度創(chuàng)新，為縣級(jí)教育行政部門在縣域范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃龑?shí)情，統(tǒng)籌配置師資提供了制度保障，為順利推進(jìn)教師在校際間的交流輪崗，破除了體制性障礙?！翱h管校聘”作為一項(xiàng)新的制度選擇和制度創(chuàng)新，成為教師人事管理體制的一個(gè)重大變革，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容。

我國(guó)《義務(wù)教育法》第三十二條規(guī)定，縣級(jí)人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)。2014年8月13日頒發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號(hào)）指出，要全面推進(jìn)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革。由此可見，“縣管校聘”制度既具有法律層面的依據(jù)，同時(shí)也具有國(guó)家政策層面的遵循。

二、“縣管校聘”：權(quán)限劃分與制度安排

1. 實(shí)施范圍與實(shí)施主體

“縣管校聘”，顧名思義，該制度的實(shí)施范圍是在縣域內(nèi)，由縣級(jí)教育行政部門主導(dǎo)。依據(jù)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略部署，當(dāng)前的主要任務(wù)是推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，進(jìn)行義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，均衡配置師資。此戰(zhàn)略任務(wù)決定了“縣管校聘”制度的實(shí)施范圍和實(shí)施主體。

2. 管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

機(jī)構(gòu)是制度的重要組成部分，同時(shí)也是制度貫徹落實(shí)的主體?！翱h管校聘”制度的主要機(jī)構(gòu)主體是縣級(jí)教育行政部門和學(xué)校，縣級(jí)教育行政部門可以是直接管理機(jī)構(gòu)，也可以下設(shè)一個(gè)事業(yè)單位代為管理，行使相應(yīng)的管理權(quán)限。四川省成都市和福建省一些試點(diǎn)縣的做法是，縣級(jí)教育行政部門成立一個(gè)“教師管理中心”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理全縣師資隊(duì)伍建設(shè)，尤其是教師的交流輪崗工作。

3. 權(quán)限劃分：“縣管”管什么，“校聘”怎么聘

關(guān)于“縣管校聘”的制度安排，“縣管”管什么，“校聘”怎么聘，《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（教師[2014]號(hào)）并沒有給出具體意見，只是提出了“縣級(jí)教育行政部門會(huì)同有關(guān)部門制定本縣（區(qū)）域內(nèi)教師崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)、公開招聘和聘用管理辦法、培養(yǎng)培訓(xùn)計(jì)劃、業(yè)績(jī)考核和工資待遇方案，規(guī)范人事檔案管理和退休管理服務(wù)。學(xué)校依法與教師簽訂聘用合同，負(fù)責(zé)教師的使用和日常管理。教師交流輪崗經(jīng)歷納入其人事檔案管理”的要求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“各地也要從本地實(shí)際情況出發(fā)，大膽探索教師隊(duì)伍管理新機(jī)制?！边@為“縣管校聘”的具體制度安排提供了一定指導(dǎo)，同時(shí)也預(yù)留了諸多創(chuàng)新的空間。

制度創(chuàng)新必然涉及權(quán)限和利益的重新劃分與調(diào)整?！翱h管校聘”制度涉及到教師管理權(quán)限在教育行政部門與其他政府部門之間的橫向劃分以及縣級(jí)教育行政部門和學(xué)校之間的縱向劃分。橫向劃分上，編制部門改變編制的微觀管理，實(shí)行宏觀編制總量管理，將微觀管理權(quán)限交給教育行政部門，由教育行政部門負(fù)責(zé)編制在學(xué)校之間的動(dòng)態(tài)調(diào)控;人事部門亦是如此，只負(fù)責(zé)崗位結(jié)構(gòu)總量控制。

縱向管理權(quán)限的劃分上，主要是在教育系統(tǒng)內(nèi)部將“縣管”與“校聘”界定清楚，明確教育行政部門和學(xué)校各自的權(quán)限、職責(zé)。依據(jù)政策文件要求、當(dāng)下教師人事管理體制尤其是教師聘任制的內(nèi)容以及教師交流輪崗的現(xiàn)實(shí)需求，“縣管”的內(nèi)容主要包括教師的人事檔案、公開招聘、培訓(xùn)、工資待遇、交流輪崗、退出機(jī)制等，即由縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)一管理。“校聘”的內(nèi)容主要包括教師與學(xué)校簽訂崗位聘任合同，教師的工作崗位在學(xué)校，學(xué)校負(fù)責(zé)對(duì)教師的日常管理、考核以及評(píng)職評(píng)優(yōu)的推薦?！翱h管校聘”制度下，盡管教師聘任制的內(nèi)容發(fā)生了變革，但仍未違反《教育法》、《教師法》中關(guān)于“實(shí)行教師聘任制”的法律規(guī)定。

三、“縣管校聘”：仍需要系列配套制度和保障措施

“縣管校聘”制度并不等于是教師交流輪崗制度，而是后者的上位制度，構(gòu)成后者的制度環(huán)境?！翱h管校聘”制度為教師在校際間交流輪崗掃除了體制性障礙，是交流輪崗制度的上位制度保障。從“縣管”的內(nèi)容分析來看，交流輪崗只是其中的一部分?！翱h管校聘”若要切實(shí)發(fā)揮上位制度的作用，保障教師交流輪崗制度的順利實(shí)施，仍需要一系列的配套制度和保障措施。

1. 統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌配置編制

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村中小學(xué)校結(jié)構(gòu)性缺編，新教師補(bǔ)充困難，骨干教師缺乏，這與城鄉(xiāng)倒掛的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)大有干系，農(nóng)村學(xué)校教職工編制標(biāo)準(zhǔn)偏緊，這不符合我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、生源分散的特點(diǎn)?？h級(jí)教育行政部門在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑編制，則必須實(shí)行統(tǒng)一的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015-2020）》的要求，并適當(dāng)向農(nóng)村、山區(qū)學(xué)校傾斜，確保規(guī)模小的學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)）的編制最低保障數(shù)。

2. 統(tǒng)一學(xué)校崗位結(jié)構(gòu)比例

不同學(xué)校之間崗位比例結(jié)構(gòu)的差異嚴(yán)重阻礙著教師的交流輪崗，中高級(jí)崗位比例較高、評(píng)職晉級(jí)較寬松的學(xué)校，其教師在崗位晉升方面更有優(yōu)勢(shì)與空間，必然不愿意流動(dòng)到中高級(jí)崗位比例較低、指標(biāo)緊張的學(xué)校。教師交流輪崗到其他學(xué)校，而無法享受原有的崗位級(jí)別待遇，造成高職低聘，這種不公平現(xiàn)象，勢(shì)必打擊教師的積極性。

教育行政部門應(yīng)該在人事部門核定的總體崗位結(jié)構(gòu)內(nèi)，通盤考慮教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、現(xiàn)行崗位比例結(jié)構(gòu)，制定出一個(gè)合理的學(xué)校內(nèi)部崗位比例結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，然后逐步全縣統(tǒng)一。在統(tǒng)一的過程中，學(xué)校之間可以互補(bǔ)余缺，有富裕的學(xué)?？梢酝ㄟ^校際交流、自然減員等方式，逐步達(dá)到規(guī)定的結(jié)構(gòu)比例。崗位比例結(jié)構(gòu)應(yīng)該適當(dāng)向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜，可以預(yù)留一定的中、高級(jí)崗位，用于評(píng)聘交流教師、優(yōu)秀教師，以鼓勵(lì)教師參與交流、鼓勵(lì)交流教師服務(wù)期滿后繼續(xù)留下從事農(nóng)村教育工作。

3. 統(tǒng)一教師公開招聘制度

“縣管校聘”要求繼續(xù)完善、全面推行中小學(xué)新任教師公開招聘制度，實(shí)行教師職業(yè)準(zhǔn)入和管理制度?？h級(jí)教育行政部門統(tǒng)一組織本縣域范圍內(nèi)義務(wù)教育中小學(xué)教師的招聘工作，面向社會(huì)、面向應(yīng)屆畢業(yè)生，多渠道發(fā)布用人需求，組織面試、筆試等環(huán)節(jié)，簽訂人事聘用合同。在統(tǒng)一招聘的同時(shí)，一定要擴(kuò)大用人學(xué)校的自主權(quán)，根據(jù)學(xué)校的需求，派遣合格教師到學(xué)校任教，指導(dǎo)學(xué)校和教師簽訂崗位聘用合同。

4. 統(tǒng)一教師績(jī)效考核辦法和標(biāo)準(zhǔn)

縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)制定本縣域內(nèi)義務(wù)教育教師績(jī)效考核辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一考核程序。由于用人權(quán)限屬于學(xué)校，對(duì)教師的日常管理和績(jī)效考核則應(yīng)該由學(xué)校負(fù)責(zé)，縣級(jí)教育行政負(fù)責(zé)監(jiān)督，確?？己诉^程、結(jié)果的公平公正。同時(shí)，完善教師申訴機(jī)制，保障教師的合法權(quán)益不受侵害。

5. 統(tǒng)一教師工資待遇制度，建立農(nóng)村、山區(qū)教師崗位補(bǔ)貼制度

工資待遇城鄉(xiāng)之間、校際的差距，是阻礙教師交流輪崗的一大障礙，因此必須繼續(xù)完善教師績(jī)效工資制度，建立縣域內(nèi)統(tǒng)一的教師薪酬制度，使得教師同崗?fù)辍⑼毻?，切?shí)縮小直至消除差距。同時(shí)，要建立對(duì)農(nóng)村教師、交流輪崗教師的崗位補(bǔ)貼制度，這種崗位補(bǔ)貼既具有獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)、吸引的功能，也是對(duì)交流輪崗教師奉獻(xiàn)精神的一種補(bǔ)償。應(yīng)適當(dāng)提供農(nóng)村地區(qū)、山區(qū)學(xué)校教師的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確?？h域內(nèi)農(nóng)村教師的工資待遇有一定的吸引力，能夠起到激勵(lì)縣鎮(zhèn)學(xué)校教師赴農(nóng)村學(xué)校任教的功能。

6. 建立健全教師退出機(jī)制，加強(qiáng)教師的培養(yǎng)培訓(xùn)

在科學(xué)的績(jī)效考核、公平公正的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上，逐步建立教師退出機(jī)制，對(duì)不能勝任教學(xué)崗位需要的教師實(shí)行離崗培訓(xùn)。離崗教師由教育行政部門統(tǒng)一組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，培訓(xùn)之后再安排到學(xué)校任教;培訓(xùn)后仍然不能適應(yīng)教師崗位要求的，可實(shí)行調(diào)崗或另行安排工作。實(shí)行師德表現(xiàn)一票否決制，對(duì)有嚴(yán)重失德行為、影響惡劣者按有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理直至撤銷教師資格，剔除出教師隊(duì)伍。

“縣管校聘”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是對(duì)現(xiàn)行教師人事管理制度的重大變革，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，勢(shì)必對(duì)教師專業(yè)發(fā)展、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理以及教育均衡發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。任何一個(gè)新的制度安排，都需要與之相應(yīng)的配套制度和保障措施，以便充分釋放出制度創(chuàng)新的功效。因此，有必要以“縣管校聘”改革為切入點(diǎn)，深化教師人事制度綜合改革。目前，教育部已經(jīng)確立了首批19個(gè)“縣管校聘” 管理改革示范區(qū)，這些示范區(qū)在具體的制度安排、政策實(shí)踐、改革成效等方面需要我們持續(xù)關(guān)注和研究。

（作者單位：北京教育科學(xué)研究院教師研究中心）

（責(zé)任編輯：江麗莉）