侯潔+李睿+張茂聰

摘要“縣管校聘”是我國(guó)義務(wù)教育教師管理體制機(jī)制改革的重要探索。山東省濰坊市作為試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)政策實(shí)施做出了有益貢獻(xiàn)，但仍存在教師及學(xué)校對(duì)政策的認(rèn)同程度存在差異、教育行政部門(mén)工作協(xié)調(diào)困難、配套保障機(jī)制缺失等突出問(wèn)題。“縣管校聘”政策的進(jìn)一步推進(jìn)，亟待建構(gòu)政府部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、完善教師工資福利保障機(jī)制、提高政策的可操作性、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞縣管校聘；教師流動(dòng)；契約化管理；跨校競(jìng)聘；績(jī)效工資；城鄉(xiāng)教育一體化；濰坊教育

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2017）10-0029-04

“縣管校聘”作為我國(guó)義務(wù)教育教師管理體制機(jī)制改革的重大舉措，其本質(zhì)是由縣級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)縣域內(nèi)教師編制、人事進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)教師在城鄉(xiāng)間、校際間均衡配置。山東省濰坊市作為國(guó)家首批確定的“縣管校聘”試點(diǎn)地區(qū)，基于當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展，對(duì)“縣管校聘”的推廣進(jìn)行了很多創(chuàng)造性探索，為政策的全面推行提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。本文以山東省濰坊市“縣管校聘”改革為例，對(duì)此項(xiàng)政策的實(shí)施困境及對(duì)策建議進(jìn)行理性思考。

一、“縣管校聘”政策的“濰坊探索”

1. 合理核定編制，創(chuàng)新編制管理方式

實(shí)施“縣管校聘”的第一步就是要破解教師編制難題，為此，濰坊市縣級(jí)教育行政部門(mén)會(huì)同編制、人社、財(cái)政等部門(mén)，對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校的教師數(shù)量、編制數(shù)量、教師需求等情況進(jìn)行細(xì)致深入的了解，依據(jù)各個(gè)學(xué)校的不同情況重新核定每個(gè)學(xué)校教職工的編制數(shù)量，以及在新編制情況下各崗位職稱的數(shù)量及其所占比例。此后，縣市教育局在核定總量?jī)?nèi)掌握教師的宏觀管理權(quán)，每年根據(jù)學(xué)校生源數(shù)量的變化、教師結(jié)構(gòu)比例的變化、教育教學(xué)改革的需要以及教育政策的調(diào)整，對(duì)教師的管理進(jìn)行及時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)“縣管”奠定基礎(chǔ)。

學(xué)校的職工編制每三年核定一次，對(duì)于達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)班額的農(nóng)村地區(qū)學(xué)校采取生師比和班師比相結(jié)合的方式評(píng)定。在此基礎(chǔ)上，濰坊市創(chuàng)新編制管理方式，如以政府購(gòu)買服務(wù)的方式聘用教輔人員及后勤人員，使更多的編制可用于教師崗位；同時(shí)，不斷完善教師補(bǔ)充機(jī)制，通過(guò)農(nóng)村學(xué)校短缺學(xué)科教師走教等形式，著力補(bǔ)齊師資短板。

2. 完善聘用合同，實(shí)現(xiàn)教師契約化管理

實(shí)行“縣管校聘”后，縣教育局對(duì)教師實(shí)行“無(wú)校籍管理”，教師與學(xué)校簽訂聘任合同，形成合同關(guān)系。濰坊市針對(duì)“縣管校聘”政策的具體實(shí)施情況，并基于《山東省事業(yè)單位聘用合同（范本）》對(duì)已往的教師聘用合同進(jìn)行了調(diào)整。首先，對(duì)原有的教師聘期進(jìn)行調(diào)整，教職工一般為3年聘期，新招聘教師的服務(wù)期為5年，因產(chǎn)假、病休安排臨時(shí)工作的教師簽訂聘期為1年的臨時(shí)合同，在原單位工作滿10年且距離退休不足10年的教師，可以簽訂至退休的長(zhǎng)期合同。其次，通過(guò)合同契約，對(duì)每個(gè)崗位所對(duì)應(yīng)的崗位職責(zé)和任務(wù)、聘用及考核標(biāo)準(zhǔn)、薪資獎(jiǎng)勵(lì)制度等進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明和完善，明晰教師與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使教師管理規(guī)范化、契約化。

3. 科學(xué)設(shè)置崗位，實(shí)行校內(nèi)競(jìng)聘

在核定編制后，學(xué)校在現(xiàn)有編制情況下對(duì)教師進(jìn)行招聘。學(xué)校結(jié)合本校現(xiàn)狀自主進(jìn)行崗位設(shè)置，以按需設(shè)崗和因事設(shè)崗相結(jié)合的原則為指導(dǎo)，明確每一個(gè)崗位的崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件，以此作為崗位競(jìng)聘考核和績(jī)效考核的參考依據(jù)。

學(xué)校自主確定對(duì)教師的考評(píng)聘用標(biāo)準(zhǔn)，教職工根據(jù)自身的工作能力和教學(xué)現(xiàn)狀確定填報(bào)崗位，然后學(xué)校根據(jù)教職工的報(bào)名情況按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)教師進(jìn)行考評(píng)。當(dāng)考核分?jǐn)?shù)相同時(shí)，部分學(xué)校按照年齡大小依次錄取，也有學(xué)校按照獲得綜合榮譽(yù)稱號(hào)的數(shù)量以及在教學(xué)、班級(jí)管理等方面的經(jīng)驗(yàn)和貢獻(xiàn)依次錄取。在末輪競(jìng)聘時(shí)，學(xué)校優(yōu)先聘用在校工作時(shí)間不滿兩個(gè)聘期的教職工。此外，濰坊市還積極推廣提名和競(jìng)聘并行的招聘方式，即副校長(zhǎng)由校長(zhǎng)提名、中層干部由校長(zhǎng)聘任，中層干部與全體教職工雙向選擇。校內(nèi)競(jìng)聘實(shí)現(xiàn)了教師和學(xué)校之間的雙向選擇，體現(xiàn)了教師間的公平競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)校的擇優(yōu)錄取。此舉打破了教師原有的“終身制”觀念，增強(qiáng)了教師的憂患意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)觀念，在學(xué)校內(nèi)部打破懶散和程式化的工作狀態(tài)，形成了積極向上的工作氛圍。

4. 支持跨校競(jìng)聘，引導(dǎo)教師“逆向”流動(dòng)

為打破優(yōu)質(zhì)人才流動(dòng)的體制性障礙，濰坊市教育局明確提出，各義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)設(shè)置用于促進(jìn)教師流動(dòng)的跨校競(jìng)聘崗位，其數(shù)量應(yīng)不低于崗位總數(shù)的5%。為了引導(dǎo)教師“逆向”流動(dòng)，濰坊市推出多種激勵(lì)政策，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)骨干教師向農(nóng)村地區(qū)和教育水平落后地區(qū)的中小學(xué)流動(dòng)。

例如：昌邑市教育局將教師交流與教師職稱評(píng)聘相關(guān)聯(lián)，提出到農(nóng)村交流支教的人員服務(wù)期滿后可回原單位優(yōu)先聘用，在評(píng)聘職稱時(shí)如果每年考核優(yōu)秀那么就可給予加分，并將到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任教一年以上的工作經(jīng)歷作為申報(bào)評(píng)審高級(jí)、正高級(jí)教師職稱和市級(jí)教學(xué)能手、優(yōu)秀教師的必備條件。昌邑市在進(jìn)行教師跨校競(jìng)聘的過(guò)程中，優(yōu)先進(jìn)行支教競(jìng)聘和農(nóng)村特聘崗位競(jìng)聘，然后進(jìn)行學(xué)校間的跨校競(jìng)聘。這樣可以保證優(yōu)秀教師優(yōu)先流向農(nóng)村地區(qū)和薄弱地區(qū)，而不是學(xué)校落聘教師被迫流向農(nóng)村地區(qū)。

對(duì)于臨近退休、患有重大疾病以及因其他個(gè)人不可抗?fàn)顩r而不適宜參加交流輪崗的人員，學(xué)校設(shè)置了直聘崗位。直聘教師向?qū)W校提出申請(qǐng)經(jīng)公示無(wú)異議后由學(xué)校直聘。

二、“縣管校聘”政策實(shí)施面臨的主要問(wèn)題

“縣管校聘”作為教師人事管理制度改革的重要舉措已勢(shì)在必行，但從濰坊市的試點(diǎn)情況及全國(guó)各地的實(shí)踐探索來(lái)看，“縣管校聘”政策的推行面臨以下問(wèn)題。

1. 教師及學(xué)校對(duì)政策的認(rèn)同程度存在差異

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教師及學(xué)校管理者對(duì)“縣管校聘”政策的認(rèn)同度存在一定差異，一定程度上影響了政策實(shí)施的效果。一方面，由于在“縣管校聘”政策方案制定和實(shí)施過(guò)程中教師始終處于被動(dòng)狀態(tài)，以及相關(guān)部門(mén)對(duì)“縣管校聘”政策的宣傳引導(dǎo)不夠，很多教師對(duì)于“縣管校聘”政策所能給自身利益及自身發(fā)展帶來(lái)的影響缺乏準(zhǔn)確判斷，在思想上難以完全接受教師跨校流動(dòng)的做法，產(chǎn)生了政策認(rèn)同障礙。另一方面，學(xué)校管理者對(duì)于政策實(shí)施給學(xué)校發(fā)展帶來(lái)的影響存有疑慮。例如：對(duì)于學(xué)校而言，優(yōu)秀教師是非常重要的資源，出于對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的保護(hù)，許多學(xué)校不希望骨干教師流出；而對(duì)于教育發(fā)展水平相對(duì)落后的學(xué)校而言，他們雖然迫切需要優(yōu)秀教師力量注入，但又顧慮優(yōu)秀教師的流入會(huì)帶來(lái)管理上的很多困難。中小學(xué)教師及學(xué)校是“縣管校聘”最核心的政策對(duì)象，類似的消極情緒若得不到消除，就難以奠定政策認(rèn)同基礎(chǔ)，會(huì)出現(xiàn)抵制、敷衍政策等行為。endprint

2. 政府職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制尚未有效形成

“縣管校聘”在實(shí)施過(guò)程中涉及教師編制核定、教師績(jī)效工資、教師評(píng)優(yōu)與晉升、教師的培訓(xùn)與培養(yǎng)等多個(gè)方面，也就涉及教育、財(cái)政、人社、編辦多部門(mén)協(xié)同工作的問(wèn)題，因此，由教育行政部門(mén)的單一行動(dòng)向多個(gè)部門(mén)的互動(dòng)改革轉(zhuǎn)變是政策順利推行的關(guān)鍵。但通過(guò)對(duì)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)訪談發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)之間的邊界意識(shí)強(qiáng)，各部門(mén)固守各自的利益范疇，相互配合不當(dāng)，教育行政部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致行政效率低下。此外，實(shí)施“縣管校聘”的過(guò)程中存在權(quán)限劃分問(wèn)題。“縣管校聘”使教師不再隸屬于學(xué)校，那么在教師的日常管理中哪些權(quán)力屬于學(xué)校，哪些屬于縣級(jí)教育部門(mén)？這些問(wèn)題依舊比較模糊。

3. 強(qiáng)制性交流為主，配套保障機(jī)制缺失

人才流動(dòng)是人力資源優(yōu)化配置的必然要求。然而我國(guó)以行政方式推動(dòng)義務(wù)教育教師交流，雖有見(jiàn)效快等優(yōu)點(diǎn)，卻隱患重重?！蛾P(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》中規(guī)定：“在職務(wù)（職稱）評(píng)聘工作中，要將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教一年以上的工作經(jīng)歷作為申報(bào)評(píng)審高級(jí)教師職務(wù)（職稱）和特級(jí)教師的必備條件?！痹诙鄠€(gè)省份的相關(guān)文件中，也將職稱評(píng)定、職務(wù)晉升等與教師交流硬性捆綁。在此舉措下，教師的“動(dòng)”是“強(qiáng)制動(dòng)”而非“自愿動(dòng)”，難以真正調(diào)動(dòng)教師流動(dòng)的積極性，也容易導(dǎo)致交流效果大打折扣。促使教師積極主動(dòng)參與流動(dòng)的關(guān)鍵是完善配套保障機(jī)制，解決教師的后顧之憂，保障教師切身利益，滿足內(nèi)在激勵(lì)條件，然而相關(guān)政策文件卻忽視了這部分內(nèi)容。

4. 教師績(jī)效工資政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差

2014年山東省《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育綜合改革的意見(jiàn)》中提出，“推進(jìn)中小學(xué)教師‘縣管校聘管理改革，合理確定學(xué)?？?jī)效工資總量，按照‘多勞多得、優(yōu)教優(yōu)酬的原則，改進(jìn)完善教師評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效工資分配辦法”。然而在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，教師績(jī)效工資政策的實(shí)行存在諸多問(wèn)題。一些學(xué)?？巯陆處煬F(xiàn)有工資的30%作為績(jī)效工資，導(dǎo)致一些教師的收入并沒(méi)有增加甚至有所降低，難以達(dá)到有效激勵(lì)作用。部分縣雖基本落實(shí)了基礎(chǔ)性績(jī)效工資，但獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資尚未兌現(xiàn)，并且不同經(jīng)濟(jì)水平的區(qū)域之間，教師績(jī)效工資的差距在拉大。導(dǎo)致這些問(wèn)題最關(guān)鍵的原因是經(jīng)費(fèi)保障不到位。

三、進(jìn)一步落實(shí)“縣管校聘”政策的對(duì)策建議

1. 尊重教師職業(yè)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)教師交流方式

我們不可否認(rèn)教師流動(dòng)的合理性和必要性，但同樣不可忽視歸屬感和穩(wěn)定性對(duì)教師職業(yè)發(fā)展的影響。受傳統(tǒng)職業(yè)觀念的影響，穩(wěn)定性已成為教師職業(yè)最具代表性的特點(diǎn)之一。教師經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的工作，在思想及情感上對(duì)學(xué)校產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同感、使命感、成就感和價(jià)值感，催生出教師強(qiáng)烈的自我驅(qū)動(dòng)力和自我約束力，這些都在很大程度上影響教師的職業(yè)發(fā)展。教師職業(yè)的發(fā)展規(guī)律、教師職業(yè)情感的形成與發(fā)展以及一個(gè)優(yōu)秀教學(xué)團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)與成長(zhǎng)都需要相對(duì)穩(wěn)定的工作環(huán)境。而教師流動(dòng)必然會(huì)打破教師原有的工作狀態(tài)。因此，“縣管校聘”實(shí)施過(guò)程中需要科學(xué)設(shè)計(jì)制定教師交流的時(shí)間、方式，避免教師職業(yè)發(fā)展過(guò)程的斷裂。

2. 建構(gòu)政府部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)學(xué)校用人自主權(quán)

為解決教師管理工作碎片化問(wèn)題，建議在縣域內(nèi)成立專門(mén)負(fù)責(zé)“縣管校聘”政策落實(shí)的部門(mén)，負(fù)責(zé)教師管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教師人事、編制、工資待遇及相關(guān)配套服務(wù)等方面工作，以此部門(mén)為核心形成工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)研究解決改革過(guò)程中的困難和問(wèn)題，將資源與權(quán)限集中，使權(quán)力與責(zé)任對(duì)等。另外，應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期組織教育行政主管部門(mén)、各相關(guān)部門(mén)、各學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)校教師代表溝通交流輪崗工作進(jìn)展情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)問(wèn)題。[1]

“縣管校聘”的實(shí)施要落實(shí)學(xué)校的用人自主權(quán)并增強(qiáng)教師的話語(yǔ)權(quán)。政策的實(shí)施應(yīng)充分考慮教師的專業(yè)發(fā)展及其自身的自愿性，不可強(qiáng)制安排教師輪崗，加強(qiáng)教師在政策制定與實(shí)施過(guò)程中的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)。

3. 財(cái)政責(zé)任重心上移，完善教師工資福利保障機(jī)制

要促進(jìn)教師合理流動(dòng)，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師工資福利，并大力提高農(nóng)村地區(qū)教師的崗位補(bǔ)貼。目前我國(guó)縣級(jí)政府承擔(dān)的教育財(cái)政壓力最重，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的縣級(jí)政府財(cái)力匱乏。面對(duì)城鄉(xiāng)師資難以均衡的沉疴痼疾，國(guó)家應(yīng)上移財(cái)政責(zé)任重心，加大轉(zhuǎn)移支付力度，由中央和省一級(jí)政府重點(diǎn)承擔(dān)縮小省域內(nèi)中小學(xué)教師的收入差距，保障區(qū)域內(nèi)教師待遇的基本一致性，特別是省級(jí)財(cái)政要加大農(nóng)村教育投入，大幅度提高農(nóng)村教師的收入水平。

此外，為了提升教師流動(dòng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，縣級(jí)政府應(yīng)深入調(diào)查了解流動(dòng)教師家庭、子女等基本生活需要，大力推進(jìn)農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，改善教師住宿條件，完善交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。為使優(yōu)秀教師進(jìn)得來(lái)并留得住，政府要大力落實(shí)教師安居工程，為教師提供安穩(wěn)的工作環(huán)境。

4. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高政策的可操作性

“縣管校聘”政策的落實(shí)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)綜合性及復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，為了使“縣管校聘”在全國(guó)范圍得到推廣，在國(guó)家層面一方面要將基層探索的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與宣傳，另一方面應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定出具有較強(qiáng)可操作性的政策指導(dǎo)。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，探索多樣化的教師交流模式，提高“縣管校聘”政策的可操作性。例如：地方可以先在小范圍內(nèi)開(kāi)展交流，推行“學(xué)校發(fā)展共同體”改革，推行“1+X”學(xué)校發(fā)展合作模式，選取位置臨近的幾所學(xué)校劃定合作區(qū)域，實(shí)現(xiàn)教師資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；或以一所示范校為核心，突出優(yōu)秀教師個(gè)人或團(tuán)隊(duì)對(duì)整個(gè)教師隊(duì)伍的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)周邊合作學(xué)校發(fā)展。[2]

5. 完善配套制度建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展

“縣管校聘”最主要的目的是實(shí)現(xiàn)教師交流輪崗，但其內(nèi)涵及制度體系的架構(gòu)卻遠(yuǎn)不止于此。統(tǒng)一縣域內(nèi)教師的編制標(biāo)準(zhǔn)、工資待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師招聘、培養(yǎng)、考核、晉升一體化，需要健全一系列配套保障措施，只有這樣才能夠保證制度有效落實(shí)。

要營(yíng)造有利于“縣管校聘”政策推行的外部大環(huán)境，需進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。雖然教師交流是均衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展的突破口，且以國(guó)家政策促進(jìn)教師在校際間的均衡配置，但唯有真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，解決農(nóng)村教育投入不足等根本性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)整體教育資源的均衡配置，才能真正實(shí)現(xiàn)教師主動(dòng)流動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張茂聰，侯潔.教育家辦學(xué)的制度實(shí)踐與思考：以山東省濰坊市校長(zhǎng)職級(jí)制改革為例[J]. 教育研究，2017，（3）.

[2] 張茂聰，劉信陽(yáng).縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展：基于內(nèi)發(fā)發(fā)展理論的構(gòu)想[J]. 教育研究，2015，（12）.

注釋：

① 本文系山東省教育科學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目“山東省推進(jìn)教育管辦評(píng)分離機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：VZ15007）的研究成果。endprint