摘 要：根植于工業(yè)文明的“管理型”社會(huì)治理具有效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法行政等理性精神。但是，它的“價(jià)值中立”原則、“官僚科層制”治理架構(gòu)及“技術(shù)至上”治理路線使其在社會(huì)治理過(guò)程中表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥。因此，必須實(shí)現(xiàn)向“服務(wù)型”社會(huì)治理的倫理轉(zhuǎn)向。在“服務(wù)型”社會(huì)治理中，倫理因素是引導(dǎo)社會(huì)治理前行的基礎(chǔ)力量，社會(huì)治理與倫理的內(nèi)在契合成為現(xiàn)實(shí)，從而使其處處表現(xiàn)出倫理化的治理傾向。當(dāng)前，我們創(chuàng)新社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由“管理型”模式向“服務(wù)型”模式的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：“管理型”社會(huì)治理；理性精神；倫理困境；倫理救治；“服務(wù)型”社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D648

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）06-0018-06

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[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項(xiàng)目：[HT6K]國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新的倫理路徑與制度支持研究”（12&ZD043）；2014年河北省高等學(xué)校青年拔尖人才計(jì)劃“河北省城鄉(xiāng)社區(qū)治理的倫理路徑研究”（J2014076）。

作者簡(jiǎn)介：[HT6K]王維國(guó)（1982-），男，河北邯鄲人，法學(xué)博士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會(huì)管理德治與法治協(xié)同創(chuàng)新中心教師，研究方向：社會(huì)倫理治理。

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進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，隨著社會(huì)進(jìn)步與人類主體意識(shí)的增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的“統(tǒng)治型治理”逐漸淡出社會(huì)治理的舞臺(tái)，代替它的是一種新型的社會(huì)治理模式——“管理型”社會(huì)治理。所謂“管理型”社會(huì)治理，是指在政治與行政二分的原則下，尤其是接受了官僚科層制理想模式的思維之后，通過(guò)科學(xué)化、技術(shù)化思維路徑改造構(gòu)建起來(lái)的一種社會(huì)治理模式。近代以來(lái)，西方國(guó)家的社會(huì)治理是典型的管理型社會(huì)治理。管理型社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理效率、注重治理技術(shù)與法律運(yùn)用，是一種法制化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的治理，體現(xiàn)了社會(huì)治理模式的歷史進(jìn)步。盡管管理型社會(huì)治理在實(shí)施的過(guò)程中具有效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求。但是，從根本上講，管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學(xué)管理”技術(shù)路線決定了它在突出法治、強(qiáng)調(diào)理性的同時(shí)卻限制了倫理的作用。只有在“服務(wù)型”社會(huì)治理中，倫理才能真正地發(fā)揮其應(yīng)有作用。

一、“管理型”社會(huì)治理的理性精神

理性及其所代表的文化精神，是管理型社會(huì)治理的價(jià)值基礎(chǔ)。西方理性精神傳統(tǒng)形成于14世紀(jì)歐洲的文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)，中間經(jīng)啟蒙運(yùn)動(dòng)和德國(guó)古典哲學(xué)的充實(shí)，提煉成為現(xiàn)代社會(huì)治理思想的核心精神。理性精神崇尚事實(shí)，懷疑先知，相信邏輯，排除盲目信仰。在社會(huì)治理領(lǐng)域，“理性導(dǎo)致了以效率為中心的科層管理制度和符合程序的現(xiàn)代法律制度。注重普遍主義原則的理性化的契約和制度，取代了以蒙昧信仰和情結(jié)為根據(jù)的宗教信條、宗法觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和倫理規(guī)范，成為現(xiàn)代社會(huì)的一般行為準(zhǔn)則?！惫芾硇蜕鐣?huì)治理是由其理性精神和制度外殼構(gòu)成的，它不僅表現(xiàn)出明顯的制度化、工具化、技術(shù)化特征，同時(shí)也包含著深刻的效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法治理等理性精神內(nèi)核。

[HTK]1“管理型”社會(huì)治理體現(xiàn)了效率優(yōu)先的理性精神。社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，重要的一條就在于提高治理效率，以盡量少的資源消耗發(fā)揮出更理想的社會(huì)治理效益。在管理型社會(huì)治理中，“一切行動(dòng)都建立在功能關(guān)系上，精確性、速度、清晰性、持續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、降低物力和人力消耗等等，在嚴(yán)密的社會(huì)管理中這些都被提高到最適宜的程度?！盵2]973因此，管理型社會(huì)治理把追求效率作為首要的理性精神。從發(fā)展的角度看，管理型社會(huì)治理對(duì)效率的追求是社會(huì)治理的進(jìn)步，是社會(huì)治理科學(xué)化的標(biāo)志。伴隨著對(duì)效率的追求以及作為提高治理效率的各種社會(huì)治理制度、方法手段的創(chuàng)新，使得社會(huì)治理由混亂走向有序，由經(jīng)驗(yàn)走向科學(xué)。

英國(guó)政治學(xué)教授戴維·畢瑟姆曾對(duì)管理型社會(huì)治理中效率的特征做過(guò)這樣的界定：“效率并不是指某種單個(gè)的特征，而是指各種價(jià)值的綜合，包括執(zhí)行的質(zhì)量（如速度和可預(yù)期性），范圍的擴(kuò)張和運(yùn)作的成本效益，這些是滿足工業(yè)社會(huì)龐雜的管理所需要的行政管理體制所要求的特征?！苯Y(jié)合戴維·畢瑟姆的論述，筆者認(rèn)為如下三方面因素影響到管理型社會(huì)治理效率的高低：一是社會(huì)治理的系統(tǒng)構(gòu)架是否合理。社會(huì)治理需要人力、物力、財(cái)力、信息等各種資源作為保障。高效的社會(huì)治理應(yīng)該根據(jù)人力的不同稟賦、特征與優(yōu)勢(shì)，確定不同的職守、權(quán)限與責(zé)任。同時(shí)，要對(duì)各種資源進(jìn)行優(yōu)化配置，將其以最合理的方式組織起來(lái)，真正達(dá)到“人盡其才，財(cái)宏其效，物當(dāng)其用，事竟其成”。二是社會(huì)治理的運(yùn)行流程是否通暢。社會(huì)治理是個(gè)不間斷的運(yùn)行過(guò)程。從宏觀上講，其是由各個(gè)不同的具體社會(huì)治理項(xiàng)目與活動(dòng)組成的社會(huì)治理體系；從微觀上講，每個(gè)具體的社會(huì)治理都有若干個(gè)環(huán)節(jié)連接而成，這些環(huán)節(jié)之間以及每一環(huán)節(jié)內(nèi)部的運(yùn)行是否通暢直接影響到社會(huì)治理的效率。三是社會(huì)治理的綜合效果是否實(shí)現(xiàn)最大化。任何一項(xiàng)社會(huì)治理都要通過(guò)提供管理與服務(wù)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響。社會(huì)治理活動(dòng)向社會(huì)提供的管理是否有效、提供的服務(wù)能否滿足公眾需求，是衡量社會(huì)治理效率高低的關(guān)鍵所在與最終標(biāo)志。上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)統(tǒng)一，共同組成了管理型社會(huì)治理效率的評(píng)價(jià)體系，為管理型社會(huì)治理提高治理效率指明了方向。

管理型社會(huì)治理的技術(shù)性特點(diǎn)使其在提高治理效率方面具有統(tǒng)治型社會(huì)治理所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)。一是管理型社會(huì)治理建立了自上而下的運(yùn)行體系，確保其運(yùn)作的統(tǒng)一性和嚴(yán)格的服從，并減少磨擦。二是管理型社會(huì)治理實(shí)行了檔案制度，使得一切社會(huì)治理行為都記錄在案，從而保證了治理行為的可靠性、穩(wěn)定性與持續(xù)性。三是管理型社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化。依據(jù)社會(huì)治理的實(shí)際需求和法律規(guī)定，對(duì)管理機(jī)構(gòu)的職位進(jìn)行明確分工并賦予相應(yīng)職責(zé)。同時(shí)，由接受過(guò)培訓(xùn)的官員具體實(shí)施社會(huì)治理活動(dòng)，從而使各項(xiàng)社會(huì)治理活動(dòng)日趨精確、嚴(yán)密。四是管理型社會(huì)治理具有嚴(yán)格的管理制度與程序，從而避免社會(huì)治理中的感情用事。管理型社會(huì)治理正是通過(guò)這種“統(tǒng)一性”“可靠性”“專業(yè)性”與“穩(wěn)定性”的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到對(duì)治理效率的追求。由此可見(jiàn)，通過(guò)發(fā)揮技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)達(dá)到治理效率的最大化成為管理型社會(huì)治理的固有本性。而效率最大化意味著管理型社會(huì)治理要以效率為中心，一切行為都圍繞著爭(zhēng)取與提高社會(huì)治理效率來(lái)展開(kāi)，并受到治理效率的約束。

[HTK]2“管理型”社會(huì)治理體現(xiàn)了程序正義的理性精神。正義需要通過(guò)一套行之有效的操作程序才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，程序體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利與人格尊嚴(yán)的尊重與保障。因此，管理型社會(huì)治理將“追求形式上的公正和程序上的正義”作為其重要倫理精神。所謂“形式上的公正”，并不是指走過(guò)場(chǎng)，而是指社會(huì)治理在形式上符合規(guī)則，依照規(guī)則行事。“形式主義的非人格化的統(tǒng)治沒(méi)有憎恨和激情，因此也沒(méi)有‘愛(ài)’和‘狂熱’，處于一般的義務(wù)概念的壓力下，不因人而異，形式上對(duì)人人都一樣?！盵2]973所謂“程序上的正義”，是指管理型社會(huì)的一切社會(huì)治理事務(wù)都必須通過(guò)規(guī)則（或者法律法規(guī)、或者行政規(guī)章）進(jìn)行安排。社會(huì)治理的職責(zé)分工、權(quán)力分割、管理人員的資格準(zhǔn)入等都必須由法律，或者行政規(guī)則作出普遍性規(guī)定。

“形式上的公正”與“程序上的正義”的實(shí)質(zhì)是對(duì)程序正義的肯定與追求。程序正義對(duì)于管理型社會(huì)治理具有很高的理性價(jià)值，美國(guó)著名哲學(xué)家約翰·羅爾斯在其《正義論》中甚至認(rèn)為：“在純粹的正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也是正確的或公平的，無(wú)論它們會(huì)是些什么樣的結(jié)果。”具體而言，在管理型社會(huì)治理中，程序正義具有如下作用：一是保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。具體的社會(huì)治理中，常常涉及到公共利益與個(gè)人利益、公共權(quán)利和個(gè)人權(quán)利的沖突，社會(huì)治理就是要化解這些沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。西方法諺云：“正義要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”，這“看得見(jiàn)的方式”就是程序正義，也就是說(shuō)正義的實(shí)現(xiàn)需要一定的手段與程序。二是保障個(gè)人的自由權(quán)利與尊嚴(yán)。程序正義的人人平等原則捍衛(wèi)了人的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了對(duì)人尊嚴(yán)、自由、權(quán)利的珍視。同時(shí)，程序正義通過(guò)對(duì)具體社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)間、范圍、權(quán)限的限定，規(guī)范社會(huì)治理的實(shí)施。如果政府因?yàn)椴话礄?quán)限、范圍、時(shí)限開(kāi)展治理活動(dòng)，并侵害了公眾的權(quán)益，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三是維護(hù)公共利益。通過(guò)各種行政程序可以保證社會(huì)治理決策、執(zhí)行、評(píng)估的民主化、科學(xué)化與公開(kāi)化，從而有效避免政府社會(huì)治理權(quán)力的濫用，切實(shí)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

[HTK]3“管理型”社會(huì)治理體現(xiàn)了民主平等的理性精神。在多數(shù)情況下，民主是作為一種政府治理體制而存在的。由于宗法等級(jí)制與君主專制的存在，使得民主在統(tǒng)治型社會(huì)治理里無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而作為工業(yè)化與科技進(jìn)步產(chǎn)物的管理型社會(huì)治理，它在本質(zhì)上是反對(duì)專制而傾向于民主的。它通過(guò)建立一種井然有序的規(guī)則與程序，來(lái)有效避免任意專斷。正如馬克斯·韋伯指出的那樣：“同老的世襲統(tǒng)治的個(gè)人自由隨意專斷和恩惠相反，法律平等和要求法律保障不得隨意專斷，就需要有行政管理的形式的理性的求實(shí)性?！盵2]872這種“求實(shí)性”就是管理型社會(huì)治理依照規(guī)則辦事的特征，正是這種“求實(shí)性”消除了社會(huì)治理中的專斷支配，實(shí)現(xiàn)了治理上的民主。

一般說(shuō)來(lái)，“民主是一種制度框架，在它厚重的外殼下，深埋著各種各樣的政治價(jià)值取向。從某種程度上說(shuō)，正是這些深藏于人們心中的價(jià)值取向賦予了民主制度以鮮活的血肉?！本凸芾硇蜕鐣?huì)治理而言，平等是民主原則最基本的價(jià)值取向。正如杜威所言：“相信平等，這是民主信條中的一個(gè)因素?！睆哪撤N意義上說(shuō)，平等的價(jià)值取向與管理型社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)了相互呼應(yīng)。管理型社會(huì)治理通過(guò)科學(xué)化、工具理性、非人格化打破了統(tǒng)治型社會(huì)里人與人之間的依附關(guān)系，在一定意義上使人與人之間的不平等關(guān)系成為歷史，取而代之的是人與人之間的形式平等。以社會(huì)治理中的“服從”為例，在管理型社會(huì)治理的運(yùn)行系統(tǒng)中，“服從”依據(jù)的是社會(huì)治理制度與規(guī)則，而不是存在于統(tǒng)治型社會(huì)治理中的人身依附與個(gè)人效忠。政府進(jìn)行社會(huì)治理要服從于非個(gè)人的社會(huì)治理制度與規(guī)則，政府內(nèi)部下級(jí)服從上級(jí)也是服從于規(guī)則，而不是個(gè)人。同時(shí)，也僅僅是在社會(huì)治理制度與規(guī)則范圍內(nèi)下級(jí)有義務(wù)服從于上級(jí)。而在這些規(guī)則之外，二者是平等的。在治理主體與治理對(duì)象方面，管理型社會(huì)治理只考慮社會(huì)治理行為的合法性、合理性與有效性，嚴(yán)格依照規(guī)則辦事，它“斷然拒絕特權(quán)”，要求對(duì)待治理對(duì)象不摻雜個(gè)人的情感、偏好等非理性的因素，做到規(guī)則面前人人平等。很明顯，管理型社會(huì)治理使得公眾在贏得平等方面向前邁進(jìn)了一大步。

[HTK]4“管理型”社會(huì)治理體現(xiàn)了依法治理的理性精神。法治作為現(xiàn)代文明社會(huì)的理性選擇，是人類經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)歷史實(shí)踐并付出巨大代價(jià)的結(jié)果。在人類的社會(huì)治理史上，統(tǒng)治型社會(huì)治理是一種基于人身依附的權(quán)治，社會(huì)的一切治理活動(dòng)都是建立在君主的意志之上。雖然也存在法律，但是法律只是實(shí)現(xiàn)君主專制統(tǒng)治的工具。如果法律有利于君主專制統(tǒng)治，就會(huì)成為被選擇、被利用的對(duì)象，如果法律與君主專制統(tǒng)治發(fā)生沖突，就會(huì)被棄之不用。因此，從根本上說(shuō)，統(tǒng)治型社會(huì)治理是傾向于否定法治的。與之相反，在管理型治理模式中，法律關(guān)系是重要的社會(huì)關(guān)系。治理規(guī)范主要是法律規(guī)范，法律責(zé)任成為主要責(zé)任。因此，依法治理成為管理型社會(huì)治理的基本理性精神，它使社會(huì)治理始終處于規(guī)范化和制度化的良性運(yùn)行中，并形成一種穩(wěn)定的社會(huì)秩序。管理型社會(huì)治理的這種法治精神在很大程度上是出于控制權(quán)力、防止權(quán)力失衡的需要。管理型社會(huì)治理從統(tǒng)治型社會(huì)治理中承襲了權(quán)力，權(quán)力依然是其開(kāi)展治理活動(dòng)的基礎(chǔ)。只是與統(tǒng)治型社會(huì)里權(quán)力屬于某個(gè)階層或個(gè)體不同，在管理型社會(huì)治理中，權(quán)力是一種公共權(quán)力。但是，這種公共權(quán)力依然由具體的個(gè)人掌握并行使，這就有可能造成公權(quán)力的濫用甚至私用，從而違背了管理型社會(huì)治理中權(quán)力的公共性。所以，必須對(duì)公共權(quán)力予以制約，而法治正是可以在一定程度上滿足限權(quán)要求的治理方式。

管理型社會(huì)治理的法治理性主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先，法治是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治理理念。在管理型社會(huì)治理中，法律具有至高無(wú)上的權(quán)威，并在社會(huì)治理的一切領(lǐng)域得到有效實(shí)施、有力貫徹和普遍遵守。其次，在管理型社會(huì)治理中，法治是一種按照法律授權(quán)、嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行的治理方式。它要求管理國(guó)家、治理社會(huì)必須依靠法律這種普遍、穩(wěn)定、明確的社會(huì)規(guī)范，而不是依靠所謂的圣人人格、特權(quán)和親情。最后，在管理型社會(huì)治理中，法治是一種守法的生活方式。它要求把法律作為公民行為的標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)向，使社會(huì)治理的每個(gè)參與者都受法律的保護(hù)和約束，不允許任何人或組織享有不受法律規(guī)束的特權(quán)。總而言之，法治是管理型社會(huì)治理的基本要求，沒(méi)有健全的法律，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，就沒(méi)有良善的社會(huì)治理。

二、“管理型”社會(huì)治理的倫理困境

盡管管理型社會(huì)治理在實(shí)施的過(guò)程中體現(xiàn)出效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求與理性精神。但是，從根本上講，管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學(xué)管理”技術(shù)路線決定了倫理在其中發(fā)生作用的有限性?！皞惱韺?duì)于這種管理模式而言，始終無(wú)法成為管理手段，更不用說(shuō)作為完整的管理方式而接納了。管理型社會(huì)治理模式在制度安排中，不僅不能考慮到倫理的因素，反而處處表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥?！?/p>

[HTK]1“價(jià)值中立”原則造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥?！罢闻c行政二分”構(gòu)成了管理型社會(huì)治理模式的思想基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)上形成的“價(jià)值中立”是其基本原則。“政治與行政二分”與“價(jià)值中立”由美國(guó)政治家伍德羅·威爾遜首先提出。他認(rèn)為“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的，行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題?！痹凇罢闻c行政二分”的基礎(chǔ)之上，伍德羅·威爾遜逐漸形成了“價(jià)值中立”的行政理念。他認(rèn)為行政應(yīng)保持“價(jià)值中立”，只有超脫倫理甚至一切差異性文化觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理?！皟r(jià)值中立”原則是為了解決當(dāng)時(shí)“政黨分肥制”所做出的努力，建立在“政治與行政一體”基礎(chǔ)的“政黨分肥制”導(dǎo)致了任人為親、效率低下、官吏腐敗等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。同時(shí)，由于行政官僚與政治家的共進(jìn)退，造成行政工作陷于經(jīng)常性的混亂與不穩(wěn)定中?；诖耍栠d認(rèn)為政治必須與行政相分離，“政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。”他主張?jiān)诰唧w行政事務(wù)中，“技術(shù)性職員”應(yīng)保持價(jià)值中立，遵循法規(guī)與制度的要求，摒棄個(gè)人好惡。由于在管理型社會(huì)治理中，社會(huì)治理職能主要由政府承擔(dān)，“價(jià)值中立”的原則同樣適用于社會(huì)管理領(lǐng)域。管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則以科學(xué)性、技術(shù)性來(lái)理解社會(huì)治理，認(rèn)為社會(huì)治理是一個(gè)依賴組織技術(shù)與制度體系的機(jī)械化過(guò)程，與正義與非正義、善與惡、美德與至善等倫理問(wèn)題全然無(wú)涉。

但是，管理型社會(huì)治理的“價(jià)值中立”原則在理論上是不可靠的，在實(shí)踐上也是行不通的。從理論上看，“價(jià)值中立”原則強(qiáng)化了政府治理的獨(dú)立性，擺脫了政治對(duì)政府治理的影響。同時(shí)，也造成治理主體不但失去在社會(huì)治理中的自主權(quán)、創(chuàng)造權(quán)，也失去了倫理選擇權(quán)與思考權(quán)，從而切斷了社會(huì)治理與倫理的天然聯(lián)系，形成了社會(huì)治理中的倫理無(wú)涉狀態(tài)，導(dǎo)致大量不符合倫理要求的社會(huì)治理行為的出現(xiàn)。另一方面，價(jià)值中立原則將政府社會(huì)治理的合理性確定為追求治理行為的規(guī)范化、科學(xué)化，力圖在價(jià)值上保持中立，或去“價(jià)值化”，這勢(shì)必動(dòng)搖政府社會(huì)治理的合法性基礎(chǔ)。政府社會(huì)治理合法性的前提是獲得公眾的認(rèn)同和信任，這本身意味著社會(huì)治理存在價(jià)值的要素。由此可見(jiàn)，排除價(jià)值要素是與政府的合法性相沖突的，這樣的社會(huì)治理既不能得到公眾的認(rèn)可，也無(wú)法獲得它所追求的治理效率。從社會(huì)治理的具體實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)治理主體時(shí)刻面臨著不同層面的價(jià)值判斷與選擇，包括治理理念的判斷與選擇、治理方式的判斷與選擇、治理手段的判斷與選擇、治理目的的判斷與選擇，等等。特別是由于社會(huì)治理領(lǐng)域法律法規(guī)所固有的不完備性，使得治理主體在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)擁有大量的自由裁量權(quán)，需要他們?cè)诤芏嗲闆r下進(jìn)行價(jià)值判斷，而治理主體是否具有公正、忠于職守、克己奉公、廉潔自律等道德品質(zhì)，直接關(guān)系自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用。因此，完全的“價(jià)值中立”在管理型社會(huì)治理中事實(shí)上是做不到的。

[HTK]2“官僚科層制”架構(gòu)造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥。系統(tǒng)化、科學(xué)化、非人格化的“官僚科層制”為管理型社會(huì)治理提供了體系框架，成為現(xiàn)代社會(huì)治理的“樣板間”。官僚科層制由德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出，是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政體制。在這種體制下，政府的社會(huì)治理權(quán)限范圍由法律來(lái)規(guī)定，依據(jù)等級(jí)賦予權(quán)威的原則，形成了牢固而有秩序的上下級(jí)“金字塔”結(jié)構(gòu)。官僚科層制具有職能專門(mén)化基礎(chǔ)上的明確分工、等級(jí)賦權(quán)基礎(chǔ)上的層次結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度基礎(chǔ)上的責(zé)權(quán)劃分以及系統(tǒng)化的工作程序、非人格化的人際關(guān)系等特點(diǎn)。應(yīng)該承認(rèn)，官僚科層制在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了人類的理性精神，它比其它組織形式更具有“技術(shù)上的優(yōu)越性”。憑借其效率至上的特點(diǎn)與技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)了復(fù)雜化、現(xiàn)代化社會(huì)治理的需要。因此，官僚科層制成為管理型社會(huì)治理的基本運(yùn)行框架。但是，官僚科層制也存在不少問(wèn)題，其核心問(wèn)題是對(duì)倫理的背離，“官僚制在20世紀(jì)中的所有失敗都在于它根據(jù)工具理性的原則排斥了正向的倫理價(jià)值的介入?！惫倭趴茖又婆c倫理的背離主要表現(xiàn)在如下幾方面：

一是危害到社會(huì)民主。官僚科層制雖然順應(yīng)專門(mén)化與知識(shí)化的要求，摒棄了血統(tǒng)、門(mén)第與特權(quán)觀念，從社會(huì)各個(gè)階層中選拔從事社會(huì)治理的專門(mén)化人才，在民主化方面起到了積極作用。但是，官僚科層制的廣泛實(shí)施又在社會(huì)上形成了一個(gè)新的獨(dú)立利益群體——官僚階層。他們通過(guò)各種手段不斷強(qiáng)化自己掌握的社會(huì)治理權(quán)力，從而阻礙了社會(huì)治理領(lǐng)域的民主化進(jìn)程。

二是導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生?，F(xiàn)代社會(huì)治理的極端復(fù)雜性、管理組織的巨型化、治理技術(shù)的高度專門(mén)化，使得公眾難以對(duì)官僚階層的社會(huì)治理活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。加之官僚科層制嚴(yán)格的權(quán)威分層使得組織內(nèi)部等級(jí)森嚴(yán)，社會(huì)治理的職權(quán)極易被少數(shù)人所掌握，且缺乏平級(jí)或下級(jí)的有效監(jiān)督，從而造成官僚階層對(duì)公眾失去責(zé)任感。使得他們?cè)谏鐣?huì)治理中可以不斷為自己謀取特殊利益，表現(xiàn)出嚴(yán)重的自我中心、自我膨脹、自我服務(wù)、曲解民意與漠視公共需求，最終導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。

三是導(dǎo)致治理僵化與低效。官僚科層制對(duì)從事社會(huì)治理的人員一般要進(jìn)行極為嚴(yán)格的遵守規(guī)則與社會(huì)治理程序的訓(xùn)練，它不鼓勵(lì)根據(jù)具體情況進(jìn)行決策或創(chuàng)造性地解決社會(huì)治理問(wèn)題，而要求按照標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化的程序來(lái)照章辦事，依規(guī)治理。使得管理人員的創(chuàng)造性、主動(dòng)性受到壓抑，容易滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，從而導(dǎo)致社會(huì)治理的僵化。同時(shí)，官僚科層制的種種章程雖然可以約束管理人員行為，保證社會(huì)治理活動(dòng)的精確性與可靠性，但也會(huì)造成無(wú)法對(duì)不斷變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)治理問(wèn)題做出及時(shí)有效的回應(yīng)，從而使社會(huì)治理出現(xiàn)低效化的傾向。

四是忽視人的價(jià)值。官僚科層制把人看做社會(huì)治理的手段與工具，而忽視了人的目的性價(jià)值。首先，官僚科層制忽視了管理者的價(jià)值。官僚科層制著眼點(diǎn)在于如何從技術(shù)方面提高社會(huì)治理效率，以最小的人財(cái)物投入獲取最大的社會(huì)治理產(chǎn)出，責(zé)任意識(shí)、倫理水平等倫理因素幾乎進(jìn)入不到他們的視野。它把每個(gè)管理者都變成了龐大社會(huì)治理機(jī)器上的一個(gè)螺絲釘，成為屈從于規(guī)章制度的“工具人”。在理性化、定量化、科學(xué)化的社會(huì)治理機(jī)器面前，管理者完全喪失了“人的完整性”。其次，官僚科層制忽視了公眾的價(jià)值與需求。官僚科層制導(dǎo)致管理型社會(huì)治理把效率看作最高目標(biāo)，而人性道義的價(jià)值則被相對(duì)地忽略了。特別是忽略了公眾多樣化的需求。社會(huì)多元化導(dǎo)致了公眾需求的多樣性與差異性，也就是說(shuō)，在管理型社會(huì)沒(méi)有“統(tǒng)一的公眾”。但是，“建立在官僚理性基礎(chǔ)上的政府盡管在努力提供規(guī)范化的服務(wù)與產(chǎn)品，但它與不同文化背景的公民之間的關(guān)系越來(lái)越疏遠(yuǎn)了……標(biāo)準(zhǔn)化的政策、程序與多樣化的、敢于直言表述自己觀點(diǎn)的公民之間的關(guān)系越來(lái)越不協(xié)調(diào)了?！?/p>

[HTK]3“科學(xué)管理”技術(shù)路線造成管理型社會(huì)治理對(duì)倫理的排斥。管理型社會(huì)治理是一種科學(xué)化的管理，是美國(guó)管理學(xué)家弗雷德里克·泰羅的“科學(xué)管理”思想在社會(huì)管理領(lǐng)域的移植。在泰羅提出科學(xué)管理思想后，科學(xué)管理的專業(yè)分工、標(biāo)準(zhǔn)化、最優(yōu)化等管理原則不斷在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得以推廣，這當(dāng)然包括社會(huì)治理領(lǐng)域?？陀^地說(shuō)，科學(xué)管理所倡導(dǎo)的專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制、依法辦事、功績(jī)管理、權(quán)責(zé)明確等對(duì)社會(huì)治理起到了十分重要的積極意義，它為管理型社會(huì)治理提供了技術(shù)路線，促使了稅收技術(shù)、財(cái)政技術(shù)、金融技術(shù)、司法技術(shù)、市場(chǎng)管理技術(shù)等社會(huì)管理技術(shù)的增進(jìn)與精致化，使得社會(huì)治理步入科學(xué)化時(shí)代。但是，科學(xué)管理的技術(shù)理性特征，又使它在社會(huì)治理的實(shí)踐中陷入對(duì)科學(xué)化、技術(shù)化與標(biāo)準(zhǔn)化的片面追求以及對(duì)理性、效率的極端推崇中。由于社會(huì)治理偏重于技術(shù)理性，雖然也有倫理的追求，但卻只能形成技術(shù)化的結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，必然造成倫理虛無(wú)主義的橫行。

[JP2]在科學(xué)管理的支配下，社會(huì)治理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)對(duì)純粹治理過(guò)程的組織、預(yù)測(cè)和實(shí)施，越來(lái)越倚重于各類治理技術(shù)，在治理方法、手段與途徑上也日益科學(xué)化、合理化與程序化，最終使得社會(huì)治理成為技術(shù)工具的俘虜。不僅治理行為技術(shù)化了，而且治理目標(biāo)也技術(shù)化了，導(dǎo)致了倫理在社會(huì)治理中的空?qǐng)觥！艾F(xiàn)代組織與公共政策，通過(guò)一種工具性或技術(shù)性的目標(biāo)，從而排除倫理的要素，出現(xiàn)處在追逐政策目標(biāo)的人們盲點(diǎn)上的倫理錯(cuò)位，……把邪惡的或者破壞性的事物重新定義成善的有價(jià)值的事物。”可以說(shuō)，管理型社會(huì)治理的“科學(xué)管理”技術(shù)路線以完美的技術(shù)手段扼殺了社會(huì)治理參與者的個(gè)性，抽去了他們的主體性靈魂，人的尊嚴(yán)、權(quán)利、靈魂守望等價(jià)值被束之高閣，最終造成社會(huì)治理與倫理的背離，使得管理型社會(huì)治理雖“都不同程度地存在著倫理水平的下降、價(jià)值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是都無(wú)法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的路徑，更不可能把人文追求直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的操作性方案?！盵JP]

三、“管理型”社會(huì)治理的倫理救治

從倫理在社會(huì)治理中的作用歷史來(lái)看，統(tǒng)治型社會(huì)治理中的倫理只是政治統(tǒng)治的裝飾與補(bǔ)充，管理型社會(huì)治理在突出法治的同時(shí)卻排斥倫理。在這兩種社會(huì)治理模式中，倫理都不能真正發(fā)揮作用。因此，必須實(shí)現(xiàn)向“服務(wù)型社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)向。服務(wù)型社會(huì)治理的“服務(wù)至上”價(jià)值取向決定了社會(huì)治理與倫理的內(nèi)在契合，“服務(wù)成為這種社會(huì)治理模式得以生長(zhǎng)的基礎(chǔ)。這種包含著更多利他因素的倫理精神所統(tǒng)攝的社會(huì)治理活動(dòng)中，政府所追求的不再是管理型治理模式下的效率主導(dǎo)，而是強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)，倡導(dǎo)公平正義的實(shí)現(xiàn)?！眰惱碓谶@種治理模式中不單是一種治理手段與工具，更體現(xiàn)為一種道義性的價(jià)值追求。因此，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)治理功能。

[HTK]1“管理型”社會(huì)治理模式的服務(wù)轉(zhuǎn)向。隨著管理型社會(huì)治理逐漸暴露出諸如治理腐敗、機(jī)構(gòu)膨脹、官僚主義等不可避免的種種弊端，人們逐漸意識(shí)到在治理領(lǐng)域中，事實(shí)和價(jià)值之間似乎并不服從休謨的不可通約定律。從而“在利益協(xié)調(diào)和人的管理命題的解決進(jìn)程中，呈現(xiàn)出人性價(jià)值判斷的倫理化趨勢(shì)和對(duì)倫理調(diào)節(jié)手段在場(chǎng)需求的遞增趨勢(shì)?！庇纱?，作為對(duì)管理型社會(huì)治理的倫理救治，一種新型的社會(huì)治理模式——服務(wù)型社會(huì)治理的出現(xiàn)便成為歷史必然。所謂服務(wù)型社會(huì)治理，是指“以信任與合作機(jī)制的生成為基點(diǎn)，以為社會(huì)提供公共服務(wù)和維護(hù)公共利益為根本目的，主張把權(quán)力、法律和倫理規(guī)范整合在一起，形成在倫理精神統(tǒng)攝下政府、市場(chǎng)、社會(huì)相統(tǒng)一，權(quán)治、法治、德治相協(xié)調(diào)的社會(huì)治理體系。”與統(tǒng)治型社會(huì)治理和管理型社會(huì)治理不同，服務(wù)型社會(huì)治理不以權(quán)力擴(kuò)張或法律制約為宗旨，而是一種基于服務(wù)精神的社會(huì)治理模式。社會(huì)主義社會(huì)的社會(huì)治理就是典型的服務(wù)型社會(huì)治理，當(dāng)前加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理的重要任務(wù)就是要不斷鞏固與發(fā)展這種社會(huì)治理模式。

服務(wù)型社會(huì)治理以“服務(wù)至上”為價(jià)值取向。在傳統(tǒng)社會(huì)治理中，無(wú)論是統(tǒng)治型社會(huì)治理以政治統(tǒng)治與社會(huì)秩序作為其價(jià)值導(dǎo)向，還是管理型社會(huì)治理以效率為價(jià)值導(dǎo)向，二者更多強(qiáng)調(diào)的是管理與控制，試圖將管理與控制深入到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，而服務(wù)意識(shí)相對(duì)薄弱。這主要體現(xiàn)在：堅(jiān)持二元對(duì)立思維方式，政府與公眾、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織之間更多被界定為“管”與“被管”的二元對(duì)立。靜態(tài)、粗放、單一的治理方式較多，往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而從整體上增進(jìn)人民福祉的治理活動(dòng)較少，導(dǎo)致社會(huì)治理總體水平偏低、發(fā)展不平衡。其實(shí)，社會(huì)治理不僅僅是管控，還有大量的公共服務(wù)。在服務(wù)中管理、在管理中服務(wù)，管理寓于服務(wù)之中，這才是社會(huì)治理的本質(zhì)。服務(wù)型社會(huì)治理作為一種全新的治理模式，必然有其適應(yīng)時(shí)代與社會(huì)治理發(fā)展要求的核心理念，那就是“服務(wù)至上”的價(jià)值取向。

[HTK]2服務(wù)型社會(huì)治理的倫理治理傾向。服務(wù)型社會(huì)治理“服務(wù)至上”的價(jià)值取向決定了社會(huì)治理與倫理的契合。在“服務(wù)至上”這一倫理取向的主導(dǎo)下，任何社會(huì)治理行為都要體現(xiàn)人民意志、尊重人民意愿、維護(hù)人民利益，并據(jù)此創(chuàng)設(shè)社會(huì)治理的具體制度、過(guò)程與行為模式?！斑@種制度的設(shè)計(jì)和安排要充分體現(xiàn)其服務(wù)的功能和義務(wù)，就必須以倫理為基礎(chǔ)和依據(jù)?！币虼耍煌诮y(tǒng)治型社會(huì)治理中倫理只是一種裝飾與補(bǔ)充，也不同于管理型社會(huì)治理在突出法治的同時(shí)卻排斥倫理。在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理既具有工具性價(jià)值，又具有目的性價(jià)值，從而使其成為一種倫理化的社會(huì)治理模式。從應(yīng)然角度說(shuō)，服務(wù)型社會(huì)治理的倫理化傾向主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是實(shí)現(xiàn)從追求治理效率最大化到以人為本的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社會(huì)治理中，治理效率是評(píng)價(jià)社會(huì)治理善惡的基本標(biāo)準(zhǔn)，它也適當(dāng)照顧人的正當(dāng)需要與利益，但主要是為了調(diào)動(dòng)他們的積極性。說(shuō)到底，是把人作為社會(huì)治理的的手段與工具。而服務(wù)型社會(huì)治理模式則是把人當(dāng)作目的。當(dāng)代中國(guó)，服務(wù)型社會(huì)治理就是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，以為人民提供公平公正、優(yōu)質(zhì)高效、多樣化的公共服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)與歸宿，把社會(huì)治理重心切實(shí)轉(zhuǎn)向保障和改善民生，財(cái)政資金更多地投向與群眾利益直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域，以期最大限度地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要。二是實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的科學(xué)理性到推崇倫理導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會(huì)治理片面重視治理的規(guī)律性、科學(xué)性、技術(shù)化與程序化，而服務(wù)型社會(huì)治理模式則主張倫理的治理。社會(huì)治理只有體現(xiàn)了公正、公平的倫理要求，滿足了人民的意愿與需要，才具有合德性與合理性。為此，要把社會(huì)治理的重心從物轉(zhuǎn)向人，從個(gè)體轉(zhuǎn)向群體，從控制轉(zhuǎn)向參與。三是實(shí)現(xiàn)治理一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會(huì)治理模式是政府一元主體，而服務(wù)型社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，除了政府以外，社會(huì)組織、公民個(gè)人都可以承擔(dān)社會(huì)治理的職能。具體到我國(guó)的社會(huì)治理，就是發(fā)揮黨委對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)治理的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的協(xié)同作用，發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)治理的參與作用。四是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由注重守法到強(qiáng)調(diào)德法并重的轉(zhuǎn)變。管理型社會(huì)治理模式以法律為基礎(chǔ)，雖然也涉及用倫理來(lái)彌補(bǔ)法律的缺陷，但倫理始終無(wú)法上升為制度性因素。同時(shí)，在社會(huì)治理的制度安排中，不僅不考慮倫理的作用，反而處處表現(xiàn)出對(duì)倫理的排斥。在服務(wù)型社會(huì)治理模式中，不僅要求人們遵守法律，而且還要自覺(jué)追求超越于法律的倫理要求。五是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由注重他律到注重自律的轉(zhuǎn)變。以往社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)制度的外在約束，而服務(wù)型社會(huì)治理模式更強(qiáng)調(diào)倫理自律。注重通過(guò)社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣和道德教育強(qiáng)化治理主體的倫理自律，引導(dǎo)他們把從事社會(huì)治理作為一種崇高的倫理追求，有隨時(shí)為社會(huì)治理奉獻(xiàn)與服務(wù)的精神，而不是在治理過(guò)程中一味進(jìn)行索取，從而防止權(quán)力尋租、失職瀆職等倫理缺失行為的發(fā)生。質(zhì)言之，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中，倫理才能真正起到作用，它通過(guò)管理者服務(wù)觀念的確立，通過(guò)切實(shí)的管理與服務(wù)行為引導(dǎo)社會(huì)，從而在整個(gè)社會(huì)的范圍內(nèi)張揚(yáng)倫理精神，使社會(huì)治理充分實(shí)現(xiàn)倫理化。

[HTK]3服務(wù)型社會(huì)治理中倫理與制度的相互支持。倫理是一種軟約束，體現(xiàn)為柔性治理，制度是一種硬約束，體現(xiàn)為剛性治理；倫理主要依靠人的內(nèi)在自覺(jué)性，制度主要依靠外在的強(qiáng)制力。作為社會(huì)治理的兩個(gè)基本手段，倫理離不開(kāi)制度，制度也離不開(kāi)倫理。因此，我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的倫理化，并不是說(shuō)服務(wù)型社會(huì)治理中只有倫理而沒(méi)有制度，而是說(shuō)基于權(quán)力的統(tǒng)治型社會(huì)治理和基于法律的管理型社會(huì)治理都無(wú)法將倫理與制度真正結(jié)合起來(lái)，只有在服務(wù)型社會(huì)治理中才能實(shí)現(xiàn)制度與倫理的互動(dòng)與整合。服務(wù)型社會(huì)治理模式所依靠的不僅是權(quán)力或者法律，它的動(dòng)力直接來(lái)源于倫理精神，而權(quán)力和法律只不過(guò)是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在制度安排中，把權(quán)力、法律和倫理規(guī)范整合到一起，形成一個(gè)在倫理精神統(tǒng)攝下的權(quán)力、法律和倫理規(guī)范相統(tǒng)一的治理體系。使倫理與制度在內(nèi)容上相互吸收、功能上相互補(bǔ)充、實(shí)施上相互憑借，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)倫理與制度的協(xié)同治理，同時(shí)，對(duì)于服務(wù)型社會(huì)治理而言，倫理不單是一種治理手段，也不再僅具有工具價(jià)值，而是成為社會(huì)生活的一種目的。在這樣的社會(huì)治理模式下，主體在自己的治理行為中體現(xiàn)著倫理，并用這些具體行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的倫理價(jià)值。人們?cè)谡J(rèn)同、接受那種體現(xiàn)、凝聚著倫理精神的治理行為時(shí)，其實(shí)也是在實(shí)現(xiàn)著自我治理。人們?cè)谏鐣?huì)治理中既是主體又是客體，在接受治理的時(shí)候，是為了個(gè)體的自由全面和諧發(fā)展。在為別人提供管理與服務(wù)的過(guò)程中，體現(xiàn)自身的主體性，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)。

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[J]【責(zé)任編輯：黎 峰】