摘要：[HTF] 黨的十八大報告和十八屆三中全會決定都提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。作為一種正式的制度供給，優(yōu)化行政區(qū)劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動協(xié)調(diào)發(fā)展、維護政治穩(wěn)定等應(yīng)然價值目標(biāo)和基本要求，其在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等環(huán)境要素，國家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素，政府治理能力、社會自治能力和中心城市的經(jīng)濟輻射能力等能力要素的制約和影響，經(jīng)濟、政治、社會等三大推力將推動行政區(qū)劃的優(yōu)化。

[HTH]關(guān)鍵詞：[HTF]優(yōu)化行政區(qū)劃；價值目標(biāo)；制約因素；推動因素

[HTH]中圖分類號：D0351

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0004-07

[HT][HK]

[FQ（+17mm。170mm，ZX，DY-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

[HT6H]基金項目：[HT6K]2013年度國家社會科學(xué)基金項目“公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新研究”（13XZZ016）。

[HT6H]作者簡介：[HT6K]謝來位（1970-），男，重慶開縣人，中共重慶市委黨校、重慶行政學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)管理學(xué)博士，研究

方向：政治發(fā)展、公共政策、地方政府管理。

[HJ][HT][FQ）]

[FL（K2]

[BFY][JP][HJ][HT95XH]

中國共產(chǎn)黨十八大報告和十八屆三中全會的決定都提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。行政區(qū)劃的優(yōu)化是指以促進國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和追求國家整體利益、人民根本利益最大化為目標(biāo)，通過對行政層級和管理幅度的調(diào)整，不斷提高國家行政區(qū)域劃分科學(xué)性所做的努力及其進程。作為一種正式的制度供給，優(yōu)化行政區(qū)劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動協(xié)調(diào)發(fā)展、維護政治穩(wěn)定等應(yīng)然價值目標(biāo)和基本要求，面臨環(huán)境要素、組織要素、能力要素三重制約和經(jīng)濟、政治、社會等三大推力。

本文擬對構(gòu)建行政區(qū)劃優(yōu)化理論分析框架的基本范疇，包括行政區(qū)劃優(yōu)化的價值目標(biāo)、制約要素和推動要素等展開探索性研究。

[HT95H]一、優(yōu)化行政區(qū)劃之價值目標(biāo)[HT95XH]

行政區(qū)劃的實質(zhì)是實現(xiàn)行政權(quán)力和責(zé)任的劃分。因此，行政區(qū)劃應(yīng)通過合理確定政府的管理層級及各級政府的管理幅度，實現(xiàn)對行政權(quán)力及其相應(yīng)責(zé)任的科學(xué)劃分來提高行政效能、維護政治穩(wěn)定、推動城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟社會文化的協(xié)調(diào)發(fā)展、提升整個社會和公民的自治能力，以便更好地實現(xiàn)政府的各項職能，使整個社會的公共利益最大化。

[HT95K]1提高行政效能。[HT95XH]可以說，行政學(xué)的誕生源于對效率的追求。伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)之研究》中認為政治與行政的理想模式要求行政應(yīng)擁有巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限，而同時公眾輿論將起權(quán)威性評判家的作用，必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)，促使公務(wù)人員有理智有力量地開展活動，又與公眾思想保持著非常緊密的聯(lián)系，這樣既能保證行政的效率，又能保證行政的方向。韋伯筆下的官僚制、泰勒的科學(xué)管理等一系列理論所貫穿的理性化以及西方公共管理理論將“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）作為價值追求的核心，也都是以追求效率為旨歸?？梢姡非笮姓?、提高行政效能是行政學(xué)、行政制度以及行政區(qū)劃制度所應(yīng)追求的主要目標(biāo)之一。

行政效能是指行政主體在實施經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等行政行為時，以最小的公共資源投入來實現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)，達到資源優(yōu)化配置并產(chǎn)生良好經(jīng)濟社會效益的程度及能力。行政效能是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、功效與價值的統(tǒng)一、目的與手段的統(tǒng)一、過程與結(jié)果的統(tǒng)一。行政效能有質(zhì)和量、快與慢、投入及產(chǎn)出等內(nèi)涵。政府行政效能高，意味著政府提供公共服務(wù)和社會管理、化解社會矛盾的能力強、效率高、回應(yīng)性強，分配公共資源的成本低、效率高、公平性強。一般認為，權(quán)力高度集中和問責(zé)不力、權(quán)力高度分散和監(jiān)督不力是行政效能低下的體制原因。中國各層級政府之間以及政府各部門之間，上級與下級之間，都存在著權(quán)力過于集中的問題。如果適當(dāng)減少行政環(huán)節(jié)，增大行政管理幅度，可以使層級結(jié)構(gòu)趨于合理，則從上至下和從下至上的行政信息流通順暢、快速和更加直接與準(zhǔn)確，單位時間內(nèi)的行政行為增多，行政效率提高，行政投入減少，行政效果更好，行政效能提高。一些國家也曾經(jīng)發(fā)生政府權(quán)力高度分散、行政區(qū)域規(guī)模太小以致難以有效提供公共服務(wù)導(dǎo)致行政效能低下的問題。可見，作為政府行政組織結(jié)構(gòu)的行政區(qū)劃將從組織結(jié)構(gòu)上直接制約或影響著行政效能的高低。因此，優(yōu)化行政區(qū)劃，通過合理確定政府行政層級，科學(xué)確定各級政府的管理幅度，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范各級政府之間的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，以形成科學(xué)合理的行政組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力責(zé)任關(guān)系，將是提高行政效能的基本途徑。

[HT95K]2提升治理能力。[HT95XH]自20世紀(jì)70年代以來，公共行政向公共管理的范式轉(zhuǎn)換要求政府、行業(yè)協(xié)會、自治團體、企業(yè)、公民等各種治理主體在公共事務(wù)的治理中各展其長、各得其所，盡力擯棄傳統(tǒng)公共行政的壟斷和強制性質(zhì)，強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用，充分挖掘各種管理和治理主體、管理工具的潛力，從而改善公共事務(wù)的治理效果并提高每一個人在現(xiàn)實社會中的自由度，以增強公共管理的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性。因此，作為政治制度、行政制度重要組成部分的行政區(qū)劃制度的優(yōu)化，就必然要將提升包括政府在內(nèi)的整個社會的合作治理能力作為主要目標(biāo)，甚至是根本目標(biāo)。

地方政府是實現(xiàn)國家治理和科學(xué)發(fā)展的基石。地方政府治理能力的好壞，直接關(guān)系到一個國家社會、經(jīng)濟、文化的科學(xué)發(fā)展和政治穩(wěn)定?？茖W(xué)發(fā)展和社會主義和諧社會建設(shè)的宏偉目標(biāo)需要各級地方政府提升自己的治理能力。而地方政府和基層政府的治理能力提升與社會自治能力的提高是相輔相成、互相促進的。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，自主治理是與市場、國家并存的一種治理形式，一群有著自治愿望和強烈個人主體意識的理性人通過自主合作治理能實現(xiàn)集體利益的優(yōu)化。如果人們的個人主體意識、公民意識不強，總寄希望于借助外部力量的干預(yù)，就難以產(chǎn)生自主組織與自主治理的愿望和行動。在高度集權(quán)體制下，統(tǒng)治型和管制型的地方政府為加強人們自身主體意識和增強自主參與的能力留下的發(fā)展空間很小，在很大程度上制約了產(chǎn)生自主組織與治理的愿望和行動，制約了自主組織與治理能力的提升。但是，政府作為制度的提供者，必須為社會自治、公民的自主治理提供公平的制度保障，自主治理才可能得以產(chǎn)生。這就必然要求政府體系合理分權(quán)，對行政區(qū)劃進行科學(xué)設(shè)置，讓各層級政府的權(quán)力觸角適度地作用于各個區(qū)域的公民、組織、社會及其對公共事務(wù)的處置過程中。同時，通過行政區(qū)劃這種正式制度的合理設(shè)計，來促成正式制度與非正式制度之間的轉(zhuǎn)化與聯(lián)系，為自主治理的社會規(guī)范和社會秩序的形成與演化創(chuàng)造條件、留下足夠的發(fā)展空間。必然要求通過政府體系的縱向分權(quán)，推動地方、基層和社會自治。而行政層級過多，造成權(quán)力過分集中，阻礙分權(quán)改革的順利推進?？梢?，地方的治理能力以及社會的自治能力提升與行政區(qū)劃的改革調(diào)整存在緊密關(guān)系，地方政府治理能力和社會自治能力的提升無疑是優(yōu)化行政區(qū)劃的根本目標(biāo)。

[HT95K]3推動協(xié)調(diào)發(fā)展。[HT95XH]效率和公平是人類社會的基本價值，但效率和公平本身存在著價值矛盾。絕大多數(shù)的社會制度、國家制度、行政制度以及公共政策的制定無不是在特定歷史條件下追求著效率和公平的辯證統(tǒng)一。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟社會的發(fā)展既要有效率，更要尋求代際間、城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間的公平。而行政區(qū)劃制度本身制約著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和群體間的資源、權(quán)力和責(zé)任的分配。因此，推動協(xié)調(diào)發(fā)展是行政區(qū)劃制度所應(yīng)追求的重要價值目標(biāo)。

中共十六屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求打破行政區(qū)劃鴻溝，推動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展不平衡，導(dǎo)致大部分醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施集中在大城市，造成就業(yè)和安居向大城市過度集中，而小城市尤其是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)都嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距加大，進一步導(dǎo)致發(fā)展滯后地區(qū)的發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，形成馬太效應(yīng)和惡性循環(huán)。在區(qū)域和省域內(nèi)過于集中的城市優(yōu)勢與懸殊的地區(qū)差距將影響到整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家的整體競爭力。

各級政府謀劃和制定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策不會跨越行政區(qū)域范圍和行政層級，而是在自己的權(quán)限范圍和權(quán)力作用范圍內(nèi)來進行戰(zhàn)略規(guī)劃和決策。尤其在資源配置上，由于中央政府和地方政府、上下級政府實行的是“分灶吃飯”的財政體制以及在行政區(qū)域范圍內(nèi)兩級政府對資源配置各具有相應(yīng)的調(diào)控權(quán)力和權(quán)限，所以決策者在確定本地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)重點、建設(shè)時序以及資源配置等方面是嚴(yán)格受行政區(qū)劃影響的。上級政府在資源配置和戰(zhàn)略規(guī)劃上首先考慮的是全行政區(qū)域的重點發(fā)展項目，下級政府在區(qū)域發(fā)展上的資源配置和戰(zhàn)略規(guī)劃則服從于上級政府所確定的重點。尤其在資源“自上而下”分配的體制下，下級行政區(qū)必須倚重于上級政府，處于從屬地位，并且很難左右甚至監(jiān)督上級政府的資源分配。在城市行政區(qū)，行政區(qū)劃過小就限制了資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，容易導(dǎo)致公共資源配置浪費，社會管理和行政成本增加，城市管理效率降低；相同功能區(qū)或同一經(jīng)濟區(qū)被多個行政區(qū)分割，容易造成經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市建設(shè)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致建設(shè)上的同質(zhì)化而缺少特色；如果增設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或管委會等行政管理機構(gòu)則會增加行政管理層級，不僅過多占用行政資源，增加開發(fā)成本與管理成本，還會降低行政效率。所以，合理劃分行政區(qū)域，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施，有利于功能區(qū)域的合理布局，有利于提高資源整合、資源配置的效率和效益，有利于增強基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效益降低開發(fā)成本和管理成本，有利于提高社會管理效率，有利于調(diào)動各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性。

[HT95K]4維護政治穩(wěn)定。[HT95XH]秩序和穩(wěn)定是一個國家的政府要實現(xiàn)的最基本目標(biāo)，也是實現(xiàn)其他目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。正如美國政治學(xué)家亨廷頓所說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。”尤其對于發(fā)展中國家，整個社會沒有全局性的政治動蕩和社會騷亂，是經(jīng)濟社會文化發(fā)展和提高人民福祉的基本保障。當(dāng)然，一個國家失去長期的政治穩(wěn)定是多個因素交織在一起作用的結(jié)果，如統(tǒng)治階級政治權(quán)力的腐敗、經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重滯后公民發(fā)展心理預(yù)期、財富分配嚴(yán)重不均、國家重大政治決策失誤、國內(nèi)外敵對勢力進行公開或不公開的顛覆和破壞等。因此，在通過加速發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)分配公平、積極推進民主政治和法制建設(shè)、大力開展反腐敗斗爭、加強政治文化建設(shè)等根本措施維護政治穩(wěn)定的同時，還需要正確處理中央與地方、上級與下級之間的利益和權(quán)利關(guān)系，并通過科學(xué)合理的行政區(qū)劃的建構(gòu)來防止國家四分五裂。既要通過行政區(qū)劃的優(yōu)化實現(xiàn)各種政府間、地區(qū)間利益的公平分配和經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)利和機會的平等保護；還要通過行政區(qū)劃的優(yōu)化實現(xiàn)權(quán)力和力量的科學(xué)分配，在中央和地方、上級和下級政府之間為政治穩(wěn)定構(gòu)建一個平衡的權(quán)力格局；也要通過行政區(qū)劃的優(yōu)化實現(xiàn)上情下達和下情上傳的高效率，使行政權(quán)力的行使和各項管理工作的開展更有效率，從而迅速、徹底地化解各種不穩(wěn)定因素。

[HT95H]二、優(yōu)化行政區(qū)劃之制約因素[HT95XH]

行政區(qū)劃的優(yōu)化會面臨諸多制約因素，我們將其中最主要的一些因素分別概括為環(huán)境要素、組織要素和能力要素。這些要素將從不同的角度制約、影響行政區(qū)劃對政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展的作用效力。同時，這些要素并非孤立地存在和發(fā)展，環(huán)境要素、組織要素與能力要素之間存在著緊密的關(guān)系，它們相互作用、相互促進，并相互制約，共同影響著行政區(qū)劃的層級和幅度。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必須嚴(yán)格考量這些相關(guān)要素及其可能對行政區(qū)劃及其作用效果產(chǎn)生的影響，從而提高行政區(qū)劃優(yōu)化的科學(xué)性和可行性。

[HT95K]1環(huán)境要素——考量行政區(qū)劃的基本要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的環(huán)境要素主要包括自然地理環(huán)境、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等主要方面。自然地理環(huán)境本身直接影響著民族文化和區(qū)域文化。自然地理環(huán)境和文化環(huán)境差異會對政府行政管理行為和政策選擇等產(chǎn)生深刻影響。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必然要以自然地理環(huán)境和社會文化環(huán)境做為考量的基本要素。

（1）自然地理環(huán)境——自然區(qū)。自然地理環(huán)境是指人類生存的自然地域空間，是人類賴以生存的自然界，是人類社會存在和發(fā)展的自然基礎(chǔ)，是生產(chǎn)資料和勞動對象的各種自然條件的綜合，是政府制定各種政策、執(zhí)行各種政策的基礎(chǔ)條件和外部制約因素。自然地理環(huán)境除了山地、高原、盆地、平原、丘陵五種最重要的常態(tài)地貌類型以外，還有類型繁多的特殊地貌分布，如冰緣地貌、海岸地貌、冰川地貌等。復(fù)雜多樣的地理環(huán)境為經(jīng)濟形態(tài)的多元化和社會文化的多樣化提供了條件。自然區(qū)與行政區(qū)的一致吻合有利于政策的制定與執(zhí)行，有利于政府提高行政管理的效率和效益，更有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展。政府是推動或阻礙一個國家、一個地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展的重要力量和根本因素。政府履行職能職責(zé)的基本手段是公共政策。良好的公共政策的制定與執(zhí)行效果受自然環(huán)境的直接影響和作用。自然環(huán)境是一個國家、社會和民族生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然環(huán)境的巨大差異性要求公共政策更具靈活性和針對性，才可能適應(yīng)不同的政策目標(biāo)群體的政策需求，具有針對性和適應(yīng)性。對于一定行政區(qū)域地方政府制定區(qū)域性政策而言，自然地理環(huán)境和社會文化環(huán)境的相似性越高，政策環(huán)境的復(fù)雜性就越低，對公共政策需求的同質(zhì)性就越強，對政策制定質(zhì)量和執(zhí)行水平的要求就相對越低，政策對相同環(huán)境的適應(yīng)性就越強，政策執(zhí)行變異的可能性也越低，政策更容易滿足同一行政區(qū)域內(nèi)各主體的共同需求。因此，相同的自然地理和社會文化環(huán)境更加有利于政策的制定、執(zhí)行和政策效率的提高，也更加公平公正，政策推動該行政區(qū)域的經(jīng)濟社會文化發(fā)展的作用效果就越明顯。

山川河流是人類活動的巨大障礙。在一定的行政區(qū)域內(nèi)，大的山脈或河流將給這個行政區(qū)政府的行政行為以及行政區(qū)內(nèi)的貿(mào)易往來造成巨大的交通障礙，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給上政府的壓力也更大，行政時間和行政成本會更高，這在一定程度上也要求行政區(qū)與自然區(qū)的合一。當(dāng)不同的自然區(qū)隸屬于不同的行政區(qū)時，會進一步加劇不同行政區(qū)之間的社會分割，造成行政區(qū)及自然區(qū)之間的孤立和封閉，阻礙行政區(qū)和自然區(qū)之間的經(jīng)濟貿(mào)易往來，從而制約經(jīng)濟社會的發(fā)展。尤其是各行政區(qū)的政府將更加缺乏打通山脈河流的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動力。這就需要更上一層級行政區(qū)的政府加強下級行政區(qū)之間的交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動更大范圍的統(tǒng)一大市場的形成，推動經(jīng)濟社會文化的交融和發(fā)展。

（2）民族文化差異——民族區(qū)。民族文化是影響行政區(qū)劃的重要因素。馬克思主義認為，“民族是人們在歷史上形成的一個具有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟生活以及表現(xiàn)于共同文化上的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的共同體”。不同的生活環(huán)境、語言和經(jīng)濟生活使得世界各民族的文化各有特色。語言是民族文化的重要組成部分。而語言是行政溝通、政策溝通的基本工具，因此，各民族間的語言障礙將是決定一定的行政區(qū)域政府的行政效率和政策有效性的重要影響因素。宗教以及民族文化中蘊涵的哲學(xué)、政治觀念、道德觀念，尤其是價值觀、價值追求以及審美觀念、審美意識等都將深刻地影響著文化主體的行為方式、行為取向和行動效力。這對于不同民族的公民對政府的管理行為、公共服務(wù)的供給以及各種政策的制定與執(zhí)行中的目標(biāo)價值以及行動方略等的認同將產(chǎn)生重要影響，從而將制約著政府對行政行為、行政目標(biāo)和政策方案等的選擇。并且不同民族文化背景對同一行政區(qū)域內(nèi)公民的凝聚力的提升、和諧共處的程度等都將產(chǎn)生重要影響，決定著政府行政的社會基礎(chǔ)。可見，通過行政區(qū)劃的優(yōu)化促進民族融合可以進一步促進各民族的共同發(fā)展，但多民族共居一定的行政區(qū)劃內(nèi)也給政府的管理帶來挑戰(zhàn)。因此，行政區(qū)劃必須針對民族文化的特殊情況，區(qū)別對待。

（3）區(qū)域文化傳統(tǒng)——文化區(qū)。區(qū)域文化是基于地理環(huán)境和自然條件不同所導(dǎo)致的歷史文化背景差異所形成的明顯與自然地理環(huán)境有關(guān)的文化特征，是特定區(qū)域的生態(tài)、民俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等文明表現(xiàn)。區(qū)域文化差異主要反映在方言文化、飲食文化、民間信仰和民間建筑等多方面。區(qū)域文化差異反映的是生活習(xí)慣、行為方式和價值取向等方面的差異。這些文化差異同樣會對政府的管理行為、公共政策的選取、政策溝通、政策傳播和政策執(zhí)行效果等產(chǎn)生重要影響。 因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必然要充分考慮地域文化傳統(tǒng)的差異。

[HT95K]2組織要素——考量行政區(qū)劃的核心要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的組織要素主要包括國家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系、行政權(quán)力體制以及政府職能模式等國家及政府的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)要素。國家結(jié)構(gòu)以及政府的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)將通過權(quán)力的運行方向及其對公共資源分配的決定作用來影響行政區(qū)劃在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用效果。

（1）國家結(jié)構(gòu)形式。國家結(jié)構(gòu)是指國家部分與整體之間、中央政府與地方政府之間正式的、穩(wěn)定的關(guān)系。單一制和聯(lián)邦制是當(dāng)前世界兩種主要的國家結(jié)構(gòu)形式。國家結(jié)構(gòu)形式體現(xiàn)的是政府權(quán)力的來源及其運行方向，決定著各層級行政區(qū)劃之間的內(nèi)在關(guān)系以及由權(quán)力所支配的公共資源的分配格局。國家結(jié)構(gòu)形式在很大程度上決定了中央政府或聯(lián)邦政府與地方政府或州（成員國）政府在國內(nèi)事務(wù)尤其是地方事務(wù)管理中的主導(dǎo)地位。而行政區(qū)劃體系本身就是國家結(jié)構(gòu)體系的一種具體體現(xiàn)。因此，在不同的國家結(jié)構(gòu)形式下，行政區(qū)劃制度就會對行政管理的效率、效能等產(chǎn)生不同的影響。

單一制國家的所有權(quán)力來源于中央政府，且主要公共資源也來自于中央政府，因此，在社會事務(wù)管理中所需要的權(quán)力及其他主要公共資源都由中央政府自上而下進行分配，且中央政府與地方政府在國內(nèi)各種事務(wù)上的管理權(quán)限和責(zé)任沒有憲法層面的明確劃分，即使有所謂的事權(quán)劃分，那也是中央給予地方的一種較為穩(wěn)定的臨時授權(quán)，其權(quán)限責(zé)任的變更主要取決于中央政府，地方政府處于完全的從屬地位，中央政府與地方及其下級政府在地方事務(wù)管理的權(quán)責(zé)上具有同質(zhì)性、重復(fù)性，主要差別體現(xiàn)在宏觀和具體的程度上，責(zé)任模糊。因此，行政層級以及行政管理的幅度等就將直接決定著各種資源分配和行政權(quán)力行使的效率、效果和公平性。聯(lián)邦制國家的權(quán)力來源于成員政府，聯(lián)邦政府所掌控的資源十分有限，且在國內(nèi)及地方事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任劃分上明確固定，這種權(quán)責(zé)分配的變更在憲法層面，且取決于多方合意的達成，因此，復(fù)雜的變更程序決定了聯(lián)邦和成員政府的權(quán)責(zé)分配十分穩(wěn)定，且各自在國內(nèi)及地方事務(wù)管理中的權(quán)責(zé)界限十分明確，同質(zhì)性和管理的重復(fù)性相對很低，責(zé)任明確。并且公共資源相對分散地由各行政主體控制和支配，甚至資源和權(quán)力主要被控制在州和地方政府，權(quán)力運行和資源分配的鏈條很短，因此，行政層級以及行政管理幅度對資源分配和行政權(quán)力運行的效率、效果和公平性的影響相對于單一制國家要小得多。

（2）地方政府體系。地方政府體系主要包括行政體地方政府體系、自治體地方政府體系和混合體地方政府體系三種類型。9行政體地方政府行使權(quán)限的權(quán)力由中央或上級政府授予，是中央和上級政府的下級行政組織，不存在代表當(dāng)?shù)毓窭婧鸵庠傅拇h機關(guān)。自治體地方政府體系由自治體地方政府構(gòu)成，在上下級政府間不存在行政隸屬關(guān)系，各自治體地方政府依法自主地處理權(quán)限內(nèi)的事務(wù)，中央和上級政府依法對其實施監(jiān)督、指導(dǎo)。自治體地方政府是由當(dāng)?shù)鼐用褚婪ㄟx舉產(chǎn)生的地方政府。10-13混合體地方政府是一種過渡形式，實質(zhì)上其地方政府的權(quán)力仍然主要來自于中央和上級政府，只是獨立自主程度比行政體地方政府略高一些。為簡化理論分析，我們在做本項研究的相關(guān)理論分析時，仍然將混合體地方政府體系視為行政體地方政府展開比較分析。

在行政體地方政府體系下，公共事務(wù)的管理、決策的最終決定權(quán)不在當(dāng)?shù)毓瘢ɑ虮镜刈h會或人民代表大會）手中。對于一個地方的任何一項重要公共事務(wù)的管理權(quán)力都源自上級政府，只是因為其重要性和影響大小的差異而逐級向上追溯的層級有所不同而已。因此，凡是相對重要的公共事務(wù)的管理權(quán)限往往要涉及多個行政層級，且越是上級政府，其主動性越強。因此，在一定行政區(qū)劃制度下的行政層級和管理幅度就將直接決定著行政權(quán)力運行鏈條的長度和行政權(quán)力作用范圍的廣度。如果行政層級過多、管理幅度過小，這就必然加劇馬克斯·韋伯所述的“官僚制”機關(guān)等級制特征所帶來的負面效果。具體表現(xiàn)在，層級節(jié)制，責(zé)任分散；規(guī)則控制，目標(biāo)移位。更何況，規(guī)則的作用是有限的，因為“政策問題過于復(fù)雜而多變，乃至于不可能形成完全詳細的規(guī)則”。因此，有限的規(guī)則必須在公民參與和民主監(jiān)督中才可能發(fā)揮其最好的效能。在自治體地方政府體系下，公共事務(wù)的管理、決策的最終決定權(quán)就在當(dāng)?shù)毓窕虮镜刈h會手中。即使存在多個地方政府層級，但對于一個地方的某一項重要公共事務(wù)的管理權(quán)力都直接來源于當(dāng)?shù)厝嗣窕蜃h會。因此，對于大多數(shù)相對重要的地方公共事務(wù)的管理權(quán)限都不涉及地方政府的多個層級，而是直接地聽命于本地公民或議會。因此，在一定行政區(qū)劃制度下的行政層級和管理幅度將直接決定著行政權(quán)力作用范圍的廣度，但對行政權(quán)力運行鏈條的長度影響不大。因此，在自治體地方政府體系下，一方面，行政區(qū)劃制度對行政管理的效率、效果和公平性的影響相對較??；另一方面，下級政府對上級政府的依賴和管理需求較小，還因為民眾的直接監(jiān)督加強，上級政府對下級政府的監(jiān)督需求也有所降低。與在行政體地方政府體系下相比較而言，政府的管理幅度可以適度擴大、管理層級可以適度減少。

同理，在聯(lián)邦制和單一制結(jié)構(gòu)形式下、在自治體和行政體地方政府體系下，對于行政區(qū)劃制度改革本身的決定權(quán)也有很大的差異。

（3）政府職能模式。政府職能決定著行政機構(gòu)的設(shè)置及管理方向、內(nèi)容、范圍和方式。一般而言，政府的職能范圍越大，管理的事務(wù)越多，其直接管理的下級政府的數(shù)量就只能越少；相反，政府的職能范圍越小，管理的事務(wù)越少，其直接管理的下級政府的數(shù)量就可以越多。也就是說，職能范圍與管理幅度在總體上是成反比的。因此，政府職能范圍將直接影響著管理幅度的大小，間接影響著行政管理的層級數(shù)量。以計劃經(jīng)濟體制下的中國為例，政府職能幾乎無所不包。為實現(xiàn)集中的行政控制，中國各級政府的管理幅度都很小，形成省管市——市管縣——縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多層級地方治理結(jié)構(gòu)。不僅如此，政府職能范圍越廣泛，發(fā)生職能目標(biāo)和價值沖突的可能性越大。而行政區(qū)劃的設(shè)置在面對廣泛的職能目標(biāo)時，無疑會陷入價值沖突、目標(biāo)沖突的兩難困境。如何有效解決行政區(qū)劃的優(yōu)化在政府職能履行的價值目標(biāo)沖突中的二難困境，就是行政區(qū)劃優(yōu)化將面臨的重要問題。職能的發(fā)展規(guī)律包含政府職能的分化，從政府職能的分化程度來看，分化程度越高，越有可能化解行政區(qū)劃的優(yōu)化在政府職能履行的價值目標(biāo)沖突中的二難困境?？梢?，政府職能的分化程度將制約著行政區(qū)劃的優(yōu)化對政府實現(xiàn)其功能和價值目標(biāo)的影響。此外，政府職能的分化和職能模式的轉(zhuǎn)變還會對行政區(qū)劃的優(yōu)化對政府機構(gòu)的設(shè)置和行政成本的影響產(chǎn)生作用。從機構(gòu)設(shè)置上看，如果行政區(qū)劃的優(yōu)化要求縮小省份，將意味著增加省的數(shù)量，假如每個省機構(gòu)設(shè)置與原來相同，就意味著國家行政機關(guān)數(shù)量的大量增加，因此假如政府職能模式不變，職能分化程度太低，必然造成機構(gòu)設(shè)置重疊、人員冗雜的后果。20因此，政府職能的分化程度在一定程度上制約或影響著對行政區(qū)劃的考量。

政府職能的分化程度高，政府職能履行機構(gòu)的設(shè)置模式就可以多樣化，而不局限于單一的政府職能履行模式和機構(gòu)設(shè)置模式，從而可化解行政區(qū)劃優(yōu)化所面臨的政府職能目標(biāo)和價值的沖突困境。履行維護政治穩(wěn)定職能、履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、履行市場監(jiān)管維護統(tǒng)一大市場健康發(fā)展職能、履行公共資源提取職能等的政府機構(gòu)的設(shè)置可以脫離行政區(qū)劃的限制，不拘泥于與行政區(qū)劃的一一對應(yīng)，而履行公共資源分配職能、履行公共服務(wù)職能、履行社會管理職能、履行地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展規(guī)劃職能等的機構(gòu)可以按照行政區(qū)劃的要求對應(yīng)設(shè)置，從而實現(xiàn)行政區(qū)劃的優(yōu)化促進政府多方面職能履行效率、效能、效益的共同提高，而不是此消彼長或顧此失彼。

[HT95K]3能力要素——考量行政區(qū)劃的關(guān)鍵要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的能力要素主要是指政府對經(jīng)濟社會文化等事務(wù)的公共治理能力，社會及其公民、社會組織的自治能力，一定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟政治文化中心的輻射能力及其與該行政區(qū)域管理幅度的相對關(guān)系之考量。

（1）政府治理能力。政府治理能力是指政府科學(xué)制定并有效執(zhí)行公共政策，將公民的共同意志、上級政府的要求和本級政府的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，有效地適應(yīng)并不斷改變自身生存環(huán)境，從而創(chuàng)造更好的生存與發(fā)展條件，實現(xiàn)公共利益最大化的能力。信息技術(shù)、交通設(shè)施建設(shè)水平、政府內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系、制度規(guī)范以及公務(wù)員的素質(zhì)和能力等將在很大程度上決定著政府治理能力的高低。行政區(qū)劃優(yōu)化所要進行的區(qū)劃調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、人員調(diào)整、機構(gòu)改革和權(quán)力下放，將主要考驗中央或上級政府的經(jīng)濟調(diào)控與市場監(jiān)管能力、地方或下級政府的承受與轉(zhuǎn)型能力、基層政府的社會治理與公共服務(wù)能力。中央政府或上級政府的管理能力和調(diào)控能力越強，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數(shù)量就可以越多；中央政府或上級政府的調(diào)控能力和管理能力越弱，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數(shù)量就只能越少。如果地方政府、下級政府、基層政府能夠相當(dāng)自主而且依法合理地處理好地方公共事務(wù)，規(guī)范、科學(xué)、合理地使用公共權(quán)力，不斷提升地方治理能力，那么中央政府或上級政府的管理幅度就可以適當(dāng)擴大。因此，中央政府和各級地方政府的治理能力是制約行政區(qū)劃的重要因素。

（2）社會自治能力。社會自治是公民對基層公共事務(wù)和公共秩序的自我管理和維護，其管理主體是公民、社會組織或民間組織，它是一種非政府的公共行為，是基層民主的重要實現(xiàn)形式。社會自治通過最大限度地激發(fā)公民的主體意識、培養(yǎng)公民的新型政治文化、調(diào)動公民的參政積極性、增強公民的社會責(zé)任感、提高公民的治理能力、塑造公民的政治認同和社會團結(jié)，大大減輕政府的社會管理負擔(dān)，降低政府的行政成本，減輕政府維護社會穩(wěn)定的巨大壓力。社會自治能力越高，社會對政府管理的需求越低、依賴越弱。因此，社會自治能力的高低在很大程度上，影響著政府管理的層級和幅度。社會自治能力越高，政府的管理幅度可以越大，管理層級可以越少，且不至于給政治穩(wěn)定等帶來更大的威脅。無疑，現(xiàn)代社會隨著社會自治能力的增強，政府管理幅度適度擴大是可行的。

（3）經(jīng)濟輻射能力。一定的行政區(qū)域內(nèi)的中心城市對該行政區(qū)域的經(jīng)濟輻射能力往往是影響行政區(qū)劃的重要因素。行政區(qū)劃的優(yōu)化要求根據(jù)一定層級行政區(qū)域的中心城市的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟輻射能力的大小，合理界定省級行政區(qū)域、縣級行政區(qū)域的范圍。行政區(qū)域劃分要以中心城市為依托，通過區(qū)域中心城市這個增長極的發(fā)展，帶動中小城市、小城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)集群。在欠發(fā)達地區(qū)因為缺乏具有一定綜合實力的中心城市，導(dǎo)致較大區(qū)域的欠發(fā)達地區(qū)缺乏一定輻射能力的增長極，進而影響到該區(qū)域的發(fā)展動力。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，大城市作為國家或區(qū)域性的經(jīng)濟增長極，在輻射和帶動國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特別是在技術(shù)、信息、人才、金融、管理和經(jīng)濟運行質(zhì)量等方面，大城市具有獨特的優(yōu)勢。因此，腹地廣闊的欠發(fā)達地區(qū)急需通過行政力量來培育新的增長極從而為該區(qū)域打造發(fā)展引擎、注入發(fā)展動力。以中國為例，中心城市的分布很不平衡。東部沿海地區(qū)中心城市較多，輻射功能強，由于人口密集、幅員相對狹小，甚至出現(xiàn)了城市輻射帶交叉、重疊的情形。但在西部地區(qū)以及一些大省的交界地區(qū)，由于中心城市較少或缺乏，且空間分布稀疏，除原有的中心城市外，在人口密度小、經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，急需發(fā)展和培育新的中心城市，以輻射和帶動傳統(tǒng)中心城市不能輻射到的地區(qū)，達到經(jīng)濟布局、經(jīng)濟空間的相對平衡。尤其在中央集權(quán)體制下，公共資源集中在中央政府和上級政府，并且公共資源“自上而下”逐級分配，行政地位，即政治權(quán)力因素對城市發(fā)展的影響往往會大大超過經(jīng)濟因素的作用，一定數(shù)量的中心城市的培育對國家和跨地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展及政治上的安定都有重要作用。因此，通過行政區(qū)劃的優(yōu)化，有意識地培育新的行政中心，從而打造新的增長極，并通過行政資源的配置增強其輻射能力，帶動周邊欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會文化快速發(fā)展就很有必要。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。20因此，中心城市經(jīng)濟輻射能力的大小是劃分行政區(qū)域大小的客觀標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，原有中心城市難以輻射廣袤的區(qū)域會對通過行政區(qū)域的重新劃分培育新的行政區(qū)域中心從而打造新的增長極提出強烈要求。

[HT95H]三、優(yōu)化行政區(qū)劃之推動因素[HT95XH]

優(yōu)化行政區(qū)劃無疑會面臨既得利益集團的巨大阻力和各種路徑依賴，因此，對于行政區(qū)劃優(yōu)化這類宏觀的政治改革需要特別的推動力量才可能得以實現(xiàn)。本節(jié)也將從宏觀層面簡要分析優(yōu)化行政區(qū)劃所需要或可能存在的推動因素。

[HT95K]1經(jīng)濟推動。[HT95XH]行政區(qū)劃屬于政治上層建筑。政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn)，經(jīng)濟的發(fā)展以及經(jīng)濟體制的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型都會對政治體制改革提出相應(yīng)的要求，而政治體制作為上層建筑的一部分也必須摒棄自身缺陷以適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展。行政區(qū)劃作為行政權(quán)力的界分，行政壁壘等將會對資源的流動等造成直接影響。因此，行政區(qū)劃的合理劃分將直接影響到經(jīng)濟輻射的效應(yīng)和效果。為避免經(jīng)濟中心輻射距離過長難以發(fā)揮其擴散效應(yīng)，應(yīng)該突破原有行政區(qū)劃的限制，推動行政區(qū)劃改革，在遠離各周邊經(jīng)濟中心的區(qū)域選擇特定的地理空間建立新的政治經(jīng)濟文化中心，作為增長極，變單中心為多中心，以帶動更廣泛區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。再者，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及地方與中央的關(guān)系、欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的關(guān)系。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要國家的統(tǒng)籌和支持，要求中央政府在確定戰(zhàn)略、編制規(guī)劃、制定優(yōu)惠政策、公平分配資源等方面承擔(dān)更多責(zé)任，還要通過行政區(qū)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的關(guān)系，鼓勵支持發(fā)達地區(qū)率先發(fā)展，促進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。因此，經(jīng)濟發(fā)展到一定程度必然要求各區(qū)域、地區(qū)經(jīng)濟的平衡發(fā)展，最終間接地對行政區(qū)劃的優(yōu)化提出要求，成為優(yōu)化行政區(qū)劃的動力。經(jīng)濟社會欠發(fā)達地區(qū)人民強烈的發(fā)展愿望最終將推動行政區(qū)劃的逐步優(yōu)化。

[HT95K]2政治推動。[HT95XH]行政區(qū)劃體制作為政治體制和行政體制的重要組成部分和載體，本身具有很強的政治性，因此政治推動將是行政區(qū)劃發(fā)展變遷的重要動力。政治性是地方行政建制的根本特性之一，地方建制的設(shè)置，是政治決策的產(chǎn)物，是一種政治行為，取決于政治上的需要，取決于對政治統(tǒng)治是否有利，其不可避免地最終影響國家的政治或行政秩序。而政治統(tǒng)治、政治穩(wěn)定是與經(jīng)濟發(fā)展及公平分配以及公民的覺醒等深層次問題緊密相關(guān)的。如果一味地為維護穩(wěn)定而不顧及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和各地區(qū)的平衡發(fā)展等，政治穩(wěn)定是難以長時期維持的。再者，政府的責(zé)任也決定了政府除了維護政治統(tǒng)治之外，還有不可推卸的推動政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的根本責(zé)任。作為政治經(jīng)濟社會文化建設(shè)的主導(dǎo)者，政府應(yīng)根據(jù)政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展需要，推進制度創(chuàng)新，努力營造公平、競爭、有序的市場環(huán)境，逐步縮小地區(qū)間及人際之間的貧富差距，整合社會資源，維護社會的穩(wěn)定和秩序。尤其是絕大多數(shù)縣級政府以及想升格為省級的部分副省級行政區(qū)域和地市級行政區(qū)域的政府及其公務(wù)員和人民都有推動行政區(qū)劃優(yōu)化的強烈愿望。

民主政治的發(fā)展是推動行政區(qū)劃優(yōu)化的客觀因素。隨著民主政治的發(fā)展，政府的治理能力、社會的自治能力不斷提升，公民自治的愿望不斷提高，既為下級政府?dāng)U大自主權(quán)和社會自治提供了條件，也對上級政府為下級政府?dāng)U大自主權(quán)和社會自治留下更大的空間提出了強烈要求。同時，民主政治的發(fā)展對政府管理的有效性和成本約束提出了更高的要求，這也必然要求政府增大管理幅度、減少管理層級，以節(jié)約行政成本，從而推動行政區(qū)劃的不斷優(yōu)化。

制度作為一種基本的公共產(chǎn)品，制度供給是政府的基本責(zé)任。無疑，行政區(qū)劃作為一種基本的政治制度之一，政府具有當(dāng)然的供給責(zé)任。當(dāng)行政區(qū)劃制度難以滿足各地區(qū)公民尤其是欠發(fā)達地區(qū)公民的發(fā)展需求時，政府有責(zé)任推動行政區(qū)劃制度的改革創(chuàng)新和適時調(diào)整，以推動各地區(qū)經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展。因此各級政府尤其是中央政府及政治領(lǐng)袖基于公共責(zé)任、政治責(zé)任和經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展預(yù)期等成為推動行政區(qū)劃優(yōu)化的主要因素。

[HT95K]3社會推動。[HT95XH]公民社會的形成及其對行政區(qū)劃問題的關(guān)注將是形成公眾議程和政府議程的基本條件和推動因素。一般說來，行政區(qū)劃改革代表的是欠發(fā)達地區(qū)公民的利益訴求。而欠發(fā)達地區(qū)公民群體相對于現(xiàn)行行政區(qū)劃制度下的既得利益集團而言，屬于弱勢群體，其利益訴求的聲音相對微弱，甚至這些群體根本沒有意識到現(xiàn)行行政區(qū)劃制度對其發(fā)展產(chǎn)生的制約和不利影響。欠發(fā)達地區(qū)公民群體的這種意識覺醒需要公共知識分子的啟蒙，否則行政區(qū)劃制度問題難以形成公眾議程；其覺醒后對行政區(qū)劃制度改革的訴求表達離不開公民社會的支持，否則欠發(fā)達地區(qū)公民的政策訴求難以由公眾議程轉(zhuǎn)變?yōu)檎h程。中華人民共和國建立后，黨和政府對中國行政區(qū)作過多次重要調(diào)整。由于行政區(qū)劃的政治敏感性，有關(guān)行政區(qū)劃的研究一度被視為研究的“禁區(qū)”，省區(qū)調(diào)整完全是一種政府行為，學(xué)者們很少去進行該領(lǐng)域的研究。改革開放以來，省制問題又重新引起專家學(xué)者和政府有關(guān)部門的興趣和重視?？梢哉f，行政區(qū)劃問題逐漸引起知識界和社會精英的關(guān)注，并且也有不少的方案問世。但最終沒有由公眾議程轉(zhuǎn)變?yōu)檎h程，甚至還沒有進入公眾議程。究其主要原因，是有關(guān)行政區(qū)劃改革問題的關(guān)注主要只局限于少部分專家學(xué)者，沒有形成廣泛的社會共識，并且還因為行政區(qū)劃問題帶來的經(jīng)濟社會等不平衡發(fā)展問題不具有危機性和時間緊迫性，不能給政府和政治運行帶來很強的危機感，因此，難以受到?jīng)Q策者的關(guān)注，無法上升為政府議程。行政區(qū)劃制度改革的政策議程設(shè)置，同樣需要社會各方共同努力，既要促進政策流的發(fā)展，更要推動政治流的強勁發(fā)展，如此行政區(qū)劃的優(yōu)化問題才能提上政府的議事日程。

[HT95H]四、結(jié)論[HT95XH]

本文從行政區(qū)劃優(yōu)化的價值目標(biāo)、行政區(qū)劃優(yōu)化的推動因素和制約行政區(qū)劃優(yōu)化的要素等方面對優(yōu)化行政區(qū)劃的相關(guān)要素逐一展開分析。即提高行政效能、提升自主治理能力、推動協(xié)調(diào)發(fā)展、維護政治穩(wěn)定既是行政區(qū)劃優(yōu)化的價值目標(biāo)，又是優(yōu)化行政區(qū)劃的必然要求；既對行政區(qū)劃的優(yōu)化提出了目標(biāo)定位，又為行政區(qū)劃科學(xué)性的價值判斷提供了標(biāo)準(zhǔn)。行政區(qū)劃的優(yōu)化在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等環(huán)境要素的制約，將受到國家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素的制約和影響，將受到政府治理能力、社會自治能力和中心城市的經(jīng)濟輻射能力等能力要素的制約和影響。行政區(qū)劃的優(yōu)化需要主客觀的推動力量。推動力量的大小決定了行政區(qū)劃優(yōu)化的進程和效果。經(jīng)濟高速增長后對經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，作為最廣大人民群眾根本利益代表的黨和政府及其政治領(lǐng)袖推動經(jīng)濟社會文化可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展并實現(xiàn)社會公平正義的高度責(zé)任感，以及逐漸成熟的公民社會對各地區(qū)經(jīng)濟社會平衡發(fā)展的理性要求將成為行政區(qū)劃優(yōu)化的長久動力，推動行政區(qū)劃的不斷優(yōu)化。行政區(qū)劃的層級和管理幅度將在平衡價值目標(biāo)、制約要素和推動要素的相關(guān)關(guān)系的基礎(chǔ)上綜合確定。

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