龐平

摘要：例外管理作為一種旨在提高群體社會生產(chǎn)效益的管理學(xué)理念、制度和原則，不僅蘊含著人類管理實踐的理性共識，還對群體創(chuàng)新精神、誠信文化的孕育有著積極的助推作用，更對管理法治化、規(guī)范化有著深層次的促進功效。它的形態(tài)雖然各異、作用效益也不盡相同，但是這些都不能掩蓋其對根植于“人治”視野下的基于身份認同的“熟人管理”模式的冷靜檢視和勇敢懷疑。當(dāng)前，隨著管理的壓力和成本日趨增大，管理多元化、多樣化的迫切需求日益強烈。重視和推崇例外管理不僅可以有效去除“管理強行政化”的色彩，還可以有效減緩“例外管理隨意性”加劇的態(tài)勢，繼而起到對團隊管理優(yōu)化和創(chuàng)造力激發(fā)的作用。

關(guān)鍵詞：“例外管理”；科學(xué)內(nèi)涵；實踐進路；管理優(yōu)化

中圖分類號：C933

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0048-03

例外管理①由管理學(xué)引入領(lǐng)導(dǎo)學(xué)，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)將主要精力和時間用來處理首次出現(xiàn)、模糊隨機、十分重要、需要立即處理的非程序化問題。而對于決策對象反復(fù)出現(xiàn)的，決策者已有固定的或例行的程序化問題，即常例，由于在領(lǐng)導(dǎo)干部意料之中，控制范圍之內(nèi)，所以，領(lǐng)導(dǎo)干部往往可以把這些常例的處理辦法程序化，授權(quán)下屬去處理，但并非領(lǐng)導(dǎo)干部就不處理程序化決策了。當(dāng)然，程序化決策與非程序化決策的界限不是絕對的，程序化決策在一定條件下可能轉(zhuǎn)化為非程序化決策，領(lǐng)導(dǎo)干部需要善于分辨事件是否是常例，或者是否在意料的度之內(nèi)，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)措施進行決策。

一、例外管理的科學(xué)內(nèi)涵及其價值考量

從例外管理最初的作用范疇來看，它是一種旨在提高社會生產(chǎn)效益的管理學(xué)制度或原則；從它進入領(lǐng)導(dǎo)學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用實踐來看，它又是一種領(lǐng)導(dǎo)干部實施程序化、規(guī)范化決策的外在表現(xiàn)。[1]其核心有三個方面的內(nèi)容：首先，例外管理的實現(xiàn)動因是從事生產(chǎn)活動群體中領(lǐng)導(dǎo)干部、下屬基于管理行為效益的共通和共識，需要特定的、規(guī)范的、獲得廣泛認可的且受到一定約束和制約的運行模式來加以規(guī)制，而且必須經(jīng)由內(nèi)心信仰、具有相應(yīng)執(zhí)行能力的下屬一絲不茍、確信無疑地去落實和執(zhí)行。簡單來說，例外管理的有序施行有賴于一定的客觀環(huán)境，既包含有特定群體中人的思想認識水平，還要有能夠科學(xué)制定執(zhí)行“常例”計劃的能力素養(yǎng)，更需要不折不扣、毫不走樣地落實“常例”的能力。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部施行“例外管理”常常要受到雙重風(fēng)險的考驗。例外是相對常例而言的，它作用的對象是一些不確定的、模糊的非程序化管理問題。相比“常例管理”而言，例外管理一方面要承擔(dān)因重心不在常例管理上而導(dǎo)致可能的管理失序、失敗風(fēng)險，另一方面還要承擔(dān)例外管理所面對的那些非程序化問題可能隱含的決策風(fēng)險。換言之，例外管理具有一定的成本和風(fēng)險。再次，例外管理決不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部放松甚至是放棄了管理職能，也并不必然會弱化領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)干部雖然并不需要時刻對常例問題施行“事必躬親”式的管理，但必須對“常例管理”是否按照“自己和決策團體”所預(yù)先設(shè)定的處理原則和模式“正?！边\行保持必要的、足夠的“關(guān)注”，實踐中，這種“關(guān)注”指的就是領(lǐng)導(dǎo)干部對可交付的下屬享有絕對的監(jiān)督權(quán)力。這種絕對的監(jiān)督權(quán)力，既是領(lǐng)導(dǎo)干部不直接參與下常例管理規(guī)范施行的有力保證，更是領(lǐng)導(dǎo)干部施行例外管理的重要保障。

前文敘及，“例外管理”是一個源自現(xiàn)代社會企業(yè)管理且極具功利色彩的旨在促進特定群體生產(chǎn)效益的行為準(zhǔn)則，雖然它應(yīng)用于實踐的時間并不長，但是我們絕不能因為它的晦澀和彌新而存有任何懷疑的念頭，也絕不能因為它是一個“舶來品”就在實踐中貿(mào)然加以抵制，更不能因為害怕“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威丟失”其實這是個偽命題而在實踐中下意識的加以摒棄。其實，“例外管理”的思想可以追溯到我國漢代，據(jù)史料記載，[2]漢代名相丙吉路遇命案而不顧，卻對田間喘牛刨根問底。丙吉之所以這樣做，是因為在他看來，殺人事件是一個有規(guī)可循、有法可依、有專門機構(gòu)負責(zé)處理的例行事件，而牛喘氣卻是一個偶發(fā)的例外事件，這種事件由于缺乏制度化、流程化的解決方式，而且沒有專門負責(zé)的組織機構(gòu)，處理失當(dāng)很容易造成嚴(yán)重后果。丙吉問喘的故事不僅體現(xiàn)了例外管理的雛形，更折射出了“例外管理”的思想精髓，那就是放手流程內(nèi)和例行性事件、專注流程外和例外事件的管理思想。筆者這里無心考究“例外管理”的“歸屬”問題，只是想說不論是我國古代先賢丙吉的古樸做法，還是近代科學(xué)管理之父泰勒的明確提法，例外管理之所以能獲得人們的認可并具有相應(yīng)的社會價值，是因為這一重要思想原則或制度是人類理性認識的結(jié)晶。它既是出于促進群體生產(chǎn)效益的功利之舉，又是優(yōu)化群體管理效能的創(chuàng)新之法，還是領(lǐng)導(dǎo)和下屬誠實守信良性互動的自然結(jié)果，更是構(gòu)建現(xiàn)代法治社會的應(yīng)有之義。

1例外管理蘊含著理性共識。人類社會基于不同生產(chǎn)關(guān)系、意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)形成的管理理念、原則和制度，或出于功利之需、或源自安全考量、抑或是某種不可名狀的世俗觀念，它們形態(tài)雖然各異，作用效益也不盡相同，但是這些都不能掩蓋它們飽含人類智慧、理性思考的客觀事實。實事求是地說，例外管理作為一種具有一定價值的客觀存在自然也不例外，[3]它不僅是人類理性共識的結(jié)果，更是人類對傳統(tǒng)管理理念、原則、制度、方法的冷靜檢視、勇敢懷疑。一般認為，管理就是確切地知道你要別人干什么，并使他用最好的方法去干。這樣，傳統(tǒng)管理的強職權(quán)主義色彩不僅使得領(lǐng)導(dǎo)干部在完成“要別人干什么”的時候體現(xiàn)出較大的主觀性和隨意性，而且在衡量“下屬是否使用最好的方法去干”的過程中與下屬難有一致意見，這正是管理產(chǎn)生沖突和矛盾的源頭。在理性力量的支配下，人們看到了傳統(tǒng)管理的弊病和不足，意識到在傳統(tǒng)管理體系中解決這一矛盾的巨大阻力，因為管理者或領(lǐng)導(dǎo)干部絕沒有放松管理甚至是妥協(xié)的義務(wù)，而被管理者也絕沒有被剝奪“心存不滿”的權(quán)利。例外管理的萌芽和提出正是基于對這些“矛盾”和“急需”的前置考量，借助“非直接接觸”的管理形式，完成“事先約定”的管理內(nèi)容，以利于有效減免“沖突和矛盾”的發(fā)生，在實現(xiàn)管理優(yōu)化的同時繼而提升社會生產(chǎn)效益。這些基于管理的認知、努力和設(shè)計不論是考量其外在形式，還是探究其本質(zhì)意蘊無不蘊含著人類理性共識的光芒。

2例外管理蘊含著誠信文化。現(xiàn)代社會管理學(xué)和社會心理學(xué)表明，實現(xiàn)高效管理除了要有科學(xué)的管理理念、完善的制度設(shè)計和強執(zhí)行力的團隊外，還需要有強大的基于誠信的管理文化作支撐。誠信作為人類道德中基本的價值平臺，對人們的日常生活、人際交往與生產(chǎn)實踐都起著結(jié)構(gòu)性的支撐作用。在社會管理實踐中，誠信也一貫被視為是維系管理正常運行的基本元素之一，它不僅必須存在在管理者領(lǐng)導(dǎo)干部和被管理者下屬的內(nèi)心，更需要蘊含在管理的設(shè)計、操作、完成以及監(jiān)督等具體管理外在表現(xiàn)之中。無數(shù)生動的管理實踐證明，凡是那些基于誠信建構(gòu)的管理、理念、制度直至文化無不具備強大的生命力和廣泛的群眾基礎(chǔ)。相較于常例管理而言，例外管理的確更需要誠信的保障和支撐。首先，例外管理中管理者領(lǐng)導(dǎo)干部實施管理的方式是非直接接觸式的，換言之，實施團隊管理意志和行為的并不是領(lǐng)導(dǎo)干部自身，這時，管理一旦褪下了強職權(quán)主義的色彩之后，如何確保管理意志不走樣、施管行為不出格，誠信的力量無疑需要彰顯和提倡。其次，例外管理中“事先約定”的管理內(nèi)容能否得到全部貫徹落實，在某種程度上也是一個需要誠信保障和支撐的問題。一方面“事先約定”本身就是一種基于誠信的設(shè)計和思考，另一方面例外管理內(nèi)容的全部落實也需要領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬均要堅守誠信。第三，雖然例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部擁有不容置疑的監(jiān)督檢查和事后追責(zé)的權(quán)力，但是筆者認為，這種“權(quán)力”亦是源自“被管理者”產(chǎn)生管理認同后讓渡出來的一種基于“誠信”的易感觸的力量，集蕓蕓之“易感觸”力量合成的不正是誠實守信的管理文化么？

3例外管理蘊含著創(chuàng)新精神。例外管理作為對傳統(tǒng)管理之“思維理念、制度設(shè)計、運行操作”的理性分析、冷靜檢視和勇敢懷疑，從其優(yōu)化管理、提高效益的管理屬性和能動意旨來看，它本身就是對傳統(tǒng)管理的一種審視和創(chuàng)新。特別需要指出的是，在數(shù)千年的傳統(tǒng)、世俗的“管理精要”[4]的包圍和影響下，例外管理之所以能夠破繭而出、勇立潮頭，除了蘊含有理性、功利和誠信的因素外，其不可忽視的創(chuàng)造性應(yīng)是又一個重要動因。一方面，例外管理使得領(lǐng)導(dǎo)干部可以有時間、有精力去處理那些沒有或不能規(guī)范化的例外工作，而不必為固定的例行的程序化問題勞神費心，這為領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造性開展工作提供了機會，也為領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)所屬群體尋找增量擴充存量提供了可能。試想一旦領(lǐng)導(dǎo)干部著眼的例外工作起碼是有價值和有意義的被管理團隊接納或認可，那么此例外工作旋即就可轉(zhuǎn)化為常例工作，簡言之，創(chuàng)造價值的過程從局部朦朧的憧憬變成了全局有力的實踐，這種由中心向四周輻射式的創(chuàng)新實踐其有效性和快捷性是不言而喻的。另一方面，例外管理使得下屬也必須發(fā)揮較大的主觀能動性，而主觀能動性正是個體創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。在常例管理中，下屬需要做的僅僅是落實領(lǐng)導(dǎo)的指示和要求，他們更關(guān)心的是“領(lǐng)導(dǎo)要我怎么干”，至于該不該這么干、干到什么程度往往并不會去多想，這種被動的參與管理模式從理論上講不具備創(chuàng)新的特質(zhì)和可能。而在例外管理中，下屬獲得了足夠的授權(quán)和認同后實際上已經(jīng)充當(dāng)了一定的“領(lǐng)導(dǎo)”，角色由被動參與人變成了主動實施者，此時縈繞在他們心間更多的是主人翁才會有的“我要怎么干才能對得起領(lǐng)導(dǎo)的信任”，“怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才能把‘事先約定’的管理內(nèi)容付諸實施”，基于這樣一種心理和目標(biāo)激勵，下屬在例外管理中必然會竭盡所能，這也是管理創(chuàng)新實踐的另一個寶貴品質(zhì)和內(nèi)在動因。

4例外管理蘊含著法治思維。管理作為實現(xiàn)與承載法治的重要手段和載體，其對法治的彰顯與促進不僅是現(xiàn)代社會管理的根本目的，更是法治社會對現(xiàn)代管理的迫切需求。毋庸贅述，根植于“人治”視野下的基于身份認同的“熟人管理”模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的管理需要，管理者領(lǐng)導(dǎo)干部實現(xiàn)管理意志、完成管理內(nèi)容依靠的不再是“熟人之間的信賴”，而是一套科學(xué)、成熟的程序和規(guī)則。例外管理在一定程度上凸顯的法治思維無疑契合了這種管理的變遷和需求。首先，例外管理體現(xiàn)了規(guī)則和程序的重要性。一方面，例外管理本身就是個規(guī)則，它規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬在處理意料之內(nèi)和之外的職責(zé)分工；另一方面，例外管理的有序?qū)嵭杏匈囉诿鞔_的、詳盡的、科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)化程序規(guī)制。其次，例外管理中蘊含著雙重問責(zé)?！柏?zé)權(quán)法定”是現(xiàn)代法治社會的一個重要特質(zhì)，在強調(diào)權(quán)力的同時必須承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。例外管理中，獲得授權(quán)的下屬在完成常例管理任務(wù)時，不排除會出現(xiàn)用權(quán)任性、施管違規(guī)等違背了“事先約定”的行為，此時領(lǐng)導(dǎo)干部所享有的絕對的監(jiān)督權(quán)力是對其問責(zé)的重要武器。需要指出的是，管理的強職權(quán)主義色彩似乎已經(jīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部默認為“無需追責(zé)”的“免檢”群體，然而在例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部對于下屬出現(xiàn)的上述問題必須承擔(dān)相應(yīng)的“監(jiān)督不力”責(zé)任。這種將領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬置于同一場域之中的“同態(tài)問責(zé)”不僅是一種管理上的大膽創(chuàng)新，更契合了法治社會、法治管理的題中之意。第三，例外管理彰顯了契約精神。[5]一般認為，探究社會法治問題大都會追溯到社會契約問題，正如英格蘭亨利·薩姆奈·梅因教授在論及現(xiàn)代法治社會時指出的，人類社會從身份到契約的普遍轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代法治社會的重要標(biāo)志。[6]社會管理這一人類古老、恒久的活動自然也無疑地需要契約來維系和調(diào)劑，特別是在現(xiàn)代管理“行政”意味愈發(fā)凸顯的當(dāng)下，重提管理中蘊含的“契約”本質(zhì)就顯得彌足珍貴了。例外管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部分權(quán)、下屬獲得授權(quán)不是權(quán)力的肆意流轉(zhuǎn)，而是在一定契約約束下的權(quán)力優(yōu)化配置，領(lǐng)導(dǎo)干部行使監(jiān)督檢查權(quán)和下屬必須承擔(dān)相應(yīng)問責(zé)不再是純粹的行政問題，而是涉及到規(guī)則、程序、契約等的法治問題。

二、例外管理的實踐進路

當(dāng)前，隨著社會政治、經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，社會管理的內(nèi)涵與外延逐漸擴大，管理的壓力和成本日趨增大，管理多元化、多樣化的迫切需求日益強烈。處在社會轉(zhuǎn)型期的社會管理結(jié)構(gòu)性歷時性變動被壓縮在了共時性的空間中進行，加之受到傳統(tǒng)管理觀念的制約和影響，對于意料之內(nèi)的常例管理呈現(xiàn)出較強的“行政化”色彩，而對于“意料之外”的非程序化管理則呈現(xiàn)出“隨意性”加劇的態(tài)勢。重視和推崇例外管理在一定程度上講不僅可以有效減免上述問題，還可以起到對團隊管理優(yōu)化和創(chuàng)造力激發(fā)的功效。實踐例外管理應(yīng)遵循如下路徑。

1革新觀念，凝聚共識。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認識到例外管理的科學(xué)內(nèi)涵和實際意旨。要充分意識到傳統(tǒng)管理思維理念與現(xiàn)代法治社會管理要求格格不入，認識到長期帶有強職權(quán)主義色彩的常例管理已經(jīng)面臨著純粹“行政化”的風(fēng)險，深刻理解例外管理這種管理理念、制度和設(shè)計的初衷在于優(yōu)化管理層階和提升管理效益。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部在例外管理中的分權(quán)不但不會使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力或威信降低，反而權(quán)力運用的“性價比”會大大提升。另一方面，下屬亦要認識到例外管理對于個體的積極意義。在例外管理中，下屬通過程序化的領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)由被動參與管理變成了主動從事管理，實施管理的主動性和積極性被有效調(diào)動。管理已然不再是領(lǐng)導(dǎo)干部的“自留地”，變成了大家共同的“責(zé)任田”，“心存不滿”的抵觸情緒消失后，留下的唯有將“事先約定”管理內(nèi)容全面落實。這樣，從全局上講團隊實施管理的執(zhí)行力得到有效增強，從個體上講下屬完成管理的積極性得到鼓勵和保護。

2增強能力，合理運用。能力是指順利完成某一活動所必需的主觀條件。增強例外管理的能力主要包含雙重內(nèi)容，對于領(lǐng)導(dǎo)干部或管理團隊而言，要增強能夠區(qū)分常例和例外的能力，不能把本該區(qū)別對待特別處置的例外管理籠統(tǒng)交付下屬去常例落實，這樣雖然領(lǐng)導(dǎo)干部“省心了、輕松了”，但往往會因下屬的無規(guī)可循而致使管理失當(dāng)，最終造成撿了芝麻丟了西瓜的窘境。對于下屬而言，增強例外管理的能力主要體現(xiàn)在配合領(lǐng)導(dǎo)實施例外管理自己要落實常例管理的能力，不能遇到些許困難或問題就不假思索地一股腦兒把矛盾上交給領(lǐng)導(dǎo)干部。這樣，下屬雖然不會因“擅自主張”而出錯，但是實際上已經(jīng)背離了例外管理的要旨和初衷。合理運用例外管理主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部不能把例外管理當(dāng)作是社會管理的終極形態(tài)而不加限定地任意運用，這無疑是片面和局限的。例外管理的關(guān)注對象或適用范疇?wèi)?yīng)當(dāng)是一些偶發(fā)的、有較大影響的、必須當(dāng)即做出的非程序化決策的情況，因此領(lǐng)導(dǎo)干部運用例外管理務(wù)必謹慎，切不可圖求新奇盲目運用，將“貌似例外”的常例情況施以了例外管理，既牽扯了精力又浪費資源。

3科學(xué)設(shè)計，規(guī)范施行。由于例外管理表面上看是由領(lǐng)導(dǎo)干部主管、主導(dǎo)和主控的一種管理行為，實踐中，人們常常會把領(lǐng)導(dǎo)干部的“主觀”誤認為是“隨意”，把領(lǐng)導(dǎo)干部或決策團隊的例外管理需要非程序化決策錯判為“獨斷專行”，繼而產(chǎn)生否定和懷疑例外管理的抵觸思想，特別是對其隨意性和模糊性大加詬病、撻伐。故此，領(lǐng)導(dǎo)干部施行例外管理務(wù)要密切聯(lián)系群眾走群眾路線，廣泛征求下屬的建議和意見，采取問題倒逼的方式找準(zhǔn)單位管理的一般現(xiàn)實和重大緊迫問題，該“放”的要敢撒手決不戀戀不舍，該“抓”的要不松手決不放任自流，做到放常例和抓例外有機統(tǒng)一、科學(xué)設(shè)計。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬要對“事先約定”好的例外和常例管理各自負責(zé)、盡責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部不擅自隨意插手下屬的常例管理，下屬也要把“規(guī)范”使用授權(quán)、“規(guī)范”落實常例管理內(nèi)容作為自身的行為自覺。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部對下屬行使監(jiān)督權(quán)力時也應(yīng)堅持程序、規(guī)范問責(zé)。對于沒有按照預(yù)先設(shè)定的處理原則和模式“正?！边\行的下屬施管行為，既不能姑息容忍錯上加錯，更要辯證客觀以人為本，要查明失誤的本質(zhì)原因，查清到底是客觀不能還是主觀不愿，區(qū)分對待以利整改。

4加強互動，規(guī)避風(fēng)險。例外管理中提倡加強互動主要包含兩個層面的含義：一是常例管理和例外管理之間的演變轉(zhuǎn)化互動。例外管理并不是絕對意義上的管理創(chuàng)新，而是常例和例外的有機結(jié)合，二者相輔相成相互依托。領(lǐng)導(dǎo)干部要將下屬在落實常例管理中遇到的“頑癥痼疾”適時轉(zhuǎn)化為“例外管理”的內(nèi)容，以免下屬在處理這些問題時因缺乏遵循和規(guī)范而出現(xiàn)“擅自例外”的現(xiàn)象。下屬的“擅自例外”不僅會導(dǎo)致管理層階之間的約束力喪失，而且會影響到整體管理的質(zhì)量效益。這是例外管理中領(lǐng)導(dǎo)干部需要高度警惕的問題。同理，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)適時將成熟的例外管理轉(zhuǎn)化為常例管理，以免一定程度上抑制下屬的合理管理需求，這樣既增加管理成本，又不利于下屬管理能力的培育。二是領(lǐng)導(dǎo)干部和下屬之間的互動。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要想規(guī)避因重心不在常例管理上而可能造成的管理失范、失序風(fēng)險，就必須加強和下屬之間的溝通互動。通過不拘一格的調(diào)研、座談、走訪等途徑，極力獲知“事先約定”的管理內(nèi)容的具體運轉(zhuǎn)情形，真正做到運籌帷幄之中決勝千里之外。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部在進行非程序化的例外決策時，要充分聽取下屬的意見和建議，以期最大限度地降低例外決策的失誤風(fēng)險。

注釋：

①“例外管理”是由美國古典管理學(xué)家弗雷德里克·泰勒F·W·Taylor于1911年提出的，是指最高管理層將日常發(fā)生的例行工作，擬就處理意見，使之規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，然后授權(quán)給下級管理人員處理，而自己主要去處理那些沒有或不能規(guī)范化的例外工作，并且保留監(jiān)督下級人員工作的權(quán)力的一種管理制度或原則。實行這種制度的目的是節(jié)省最高管理層的時間和精力，使他們集中精力研究和解決重大問題，同時使下屬部門有權(quán)處理日常工作，提高工作效能。

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[JY]【責(zé)任編輯：張亞茹】

摘要：巡視制度作為監(jiān)察制度的重要組成部分，具有源遠流長的歷史。已正式運行十年的中共黨內(nèi)巡視制度，是加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的重要載體。當(dāng)前，黨內(nèi)巡視制度具有工作針對性強、重點越來越偏向反腐職能、堅持走群眾路線“接地氣”、巡視工作實現(xiàn)“一次一授權(quán)”等優(yōu)點，但也存在理論建設(shè)欠完善、巡視職責(zé)欠明確、巡視方式創(chuàng)新少、巡視隊伍能力不夠高等問題。為此，要從建立健全法規(guī)體系、創(chuàng)新巡視方式、貫徹群眾路線、借鑒我國古代及西方國家的成功經(jīng)驗等方面不斷完善黨內(nèi)巡視制度。

關(guān)鍵詞：巡視制度；歷史淵源；中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)巡視制度；改進完善

中圖分類號：D2626

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0051-04

已正式運行10年的中共黨內(nèi)巡視制度，是我國監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，也是加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的重要載體。2003 年中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試行》，這一條例的出臺，標(biāo)志著巡視制度成為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一。 2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例試行》的頒布實施，則進一步深化了巡視制度改革。十八大以來，中央陸續(xù)派出十幾個巡視組擇點開展巡視工作，不斷加快巡視工作進程。本文擬在追溯巡視制度歷史淵源的基礎(chǔ)上，重點分析其現(xiàn)狀和存在的問題，探討進一步改革完善的路徑，以期拋磚引玉。

一、巡視制度的內(nèi)涵及歷史淵源

一我國古代巡視制度的起源和發(fā)展歷程

巡視制度作為監(jiān)察制度的重要組成之一，在我國具有深厚的歷史淵源。巡視制度最早可追溯到原始社會堯、舜、禹時期的天子巡狩制，那時帝王就開始有意識、有計劃地在領(lǐng)土范圍內(nèi)開展監(jiān)察。堯命令舜實施天子政權(quán)之后，舜便開始有計劃的巡視所屬各方，并逐步確立起“五歲一巡狩”的監(jiān)察制度。巡狩制由此成為我國古代巡察制度的開端。

奴隸社會時期，夏、商、周三代都遵循著這種制度。到了封建社會的春秋戰(zhàn)國時代，又出現(xiàn)了“巡行”、巡縣制度，至此，朝廷要員開始加入巡視隊伍。秦始皇統(tǒng)一六國后，也十分重視巡察工作的開展，先后五次“巡行”，以加強中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治。至此，巡視制度基本建立，成為我國古代帝王統(tǒng)治國家的重要制度之一。[1]

1元朝的廉訪制度?？v觀我國古代巡視制度的發(fā)展過程，元朝是巡視制度比較完善的一個朝代，對其運用也較為充分。元代是一個民族關(guān)系復(fù)雜、社會矛盾突出的朝代，元代的統(tǒng)治者意識到這些問題，他們積極采取措施懲治貪官污吏、地方勢力。最初設(shè)立按察司，監(jiān)督官吏的行為，以此來發(fā)現(xiàn)社會冤假錯案。后來這一制度進一步發(fā)展，設(shè)立了肅政廉訪司，進一步擴大了監(jiān)察的范圍。肅政廉訪司的任務(wù)包括對民情的了解掌握，及時發(fā)現(xiàn)社會中的大問題和監(jiān)督貪官污吏，使民意、民情能夠上傳到統(tǒng)治者，也使一些社會問題得到了及時解決，對鞏固統(tǒng)治起到了很大的積極作用。

2明朝的御史巡按制度。明朝的巡按制度，是在吸取歷代制度精華的基礎(chǔ)上確立起來的。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度。朱棣以省劃分，設(shè)立十三道，配備十三道監(jiān)察御史110人，再從他們中選派巡按御史。巡按御史的職責(zé)是代天子出巡，對皇帝負責(zé)，“大事奏裁，小事立斷”。

明朝巡按制度與歷代監(jiān)察制度相比有很大的發(fā)展，已經(jīng)比較完善，特色比較鮮明，對我國以后社會的政治體制改革和發(fā)展有較大影響。明朝巡按制度總的來說有三個特點：其一，制度嚴(yán)密且完整。從人員選取、派遣、任期年限、考察形式等各個方面都有明確規(guī)定，形成了一套完整、規(guī)范的制度體系，以保障巡視工作的開展。其二，巡視人員位高權(quán)重。巡按御史作為中央監(jiān)察地方的代表，地位日益獨立，權(quán)力進一步擴大。其三，巡按御史與按察司兩者形成了雙管齊下的獨特監(jiān)察體制。巡按御史代表朝廷監(jiān)察地方，與駐扎地方的按察司一起承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)，構(gòu)成了中央和地方相互制約、相互監(jiān)督的監(jiān)察體制。這種體制不僅能防止中央官員因為對地方了解不充分造成監(jiān)督不力、偏差大等問題，而且能制約在同一地方長期任職的監(jiān)督官員濫用職權(quán)、相互勾結(jié)。巡按制度在明朝前期取得了良好的成效，既可以懲治貪污舉薦廉潔，整治社會風(fēng)氣；又可以加快政令上傳下達，團結(jié)民眾，鞏固皇權(quán)；還能有效維護司法公正，促進了封建巡法制度的不斷健全。[2]

二國外監(jiān)察制度的起源和發(fā)展

西方國家監(jiān)察制度的起源是瑞典的議會監(jiān)察專員制，這一制度的最大特點是議會至上，由議會專門監(jiān)督司法、行政機關(guān)。世界上首位監(jiān)察專員隨之誕生，專員以議會代表的身份對司法和行政部門的官員遵紀(jì)守法、履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督。1719 年，瑞典議會為了進一步削弱王族勢力，擴大議會權(quán)力，決定實施一部新憲法，這一做法為議會監(jiān)察專員制的確立奠定了基礎(chǔ)，18世紀(jì)中葉，瑞典又仿效國王任用大法官的做法，設(shè)立監(jiān)察專員，以此來監(jiān)察地方官員。隨著歷史的遷移和發(fā)展，瑞典監(jiān)察制度不斷完善，瑞典成為西方國家監(jiān)察制度的發(fā)源地，其在行使監(jiān)督職能方面的成功經(jīng)驗，為西方國家監(jiān)察制度的確立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。[3]

在西方國家監(jiān)察制度的發(fā)展歷程中，瑞典、法國、英國行政監(jiān)察專員的產(chǎn)生和發(fā)展最具代表性，彰顯了西方國家監(jiān)察制度的獨特價值。

1瑞典——不斷強化議會對政府的控制。從1713年國王任命第一位監(jiān)察官員至今，經(jīng)歷三百年的演變和改革瑞典監(jiān)察制度不斷完善。議會從官員隊伍中選取杰出人才擔(dān)任監(jiān)察官員，以代表其行使監(jiān)督職能，受理公眾申訴，議會對政府的控制不斷增強，以有效防止政府權(quán)力膨脹及濫用職權(quán)。

2法國——任免行政專員，削減官僚作風(fēng)。第二次世界大戰(zhàn)以后，法國政府對經(jīng)濟、社會生活的干預(yù)與日俱增，20世紀(jì)70年代，公共部門的國民生產(chǎn)總值高達全國總額的50%，使得政府權(quán)力不斷膨脹，國家陷入公共服務(wù)越完善，政府機構(gòu)就越官僚、越腐敗的困境。為了有效防止這一現(xiàn)象的進一步惡化，法國在1973年1月任命第一任行政調(diào)解專員，并推進選拔制度的不斷完善。實踐證明，這一制度在緩解政府和公民之間的矛盾、遏制政府權(quán)力侵害公民利益等方面發(fā)揮了重要作用。

3英國——增強群眾參與行政裁決的審查。20世紀(jì)中葉，英國統(tǒng)治者認識到，官僚主義日益蠻橫，而公民的合法權(quán)利顯得很脆弱。因此，英國開始設(shè)立行政裁決所，為群眾參與監(jiān)察工作提供平臺，并在行政裁決體系外逐步制定行政專員制度，加強對行政裁決的審查。

二、中共黨內(nèi)巡視制度的實施現(xiàn)狀和存在問題

一黨內(nèi)巡視制度的實施現(xiàn)狀

十八大召開以來，一系列重大決策貫徹落實，黨內(nèi)巡視就是其中之一。中央派出十幾個巡視組，通過上下配合，一大批“潛水”的重大案件和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的犯罪線索被曝光，巡視工作從未像現(xiàn)在這樣吸引著媒體和社會大眾的關(guān)注。

1巡視工作針對性強，以治標(biāo)為主為治本贏得時間。2012年11月十八大召開后，面對日益嚴(yán)峻的反腐形勢，中央及中紀(jì)委提出“治標(biāo)為主”的巡視方案，強調(diào)“著力治標(biāo)”的反腐新思路。2013年以來，我國巡視工作致力于發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違反黨的政治紀(jì)律問題，是否存在相互勾結(jié)來謀取利益問題，是否存在通過暗箱操作來進行權(quán)錢交易、貪污等違反紀(jì)律的問題，是否存在選人用人上“唯親可用”的不公正、不公平問題。筆者曾經(jīng)對2012年2014年第一季度我國各省市巡視查處案件情況進行統(tǒng)計，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案件數(shù)由2012年的153萬件

上升到2013年的173萬件，2014年第一季度繼續(xù)上升，同比增長率持續(xù)上漲，可見巡視工作成效較為顯著。

不僅立案件數(shù)增長率上漲，被處分人數(shù)上升趨勢明顯，而且涉案官員的級別也越來越高。從十八大召開至2014年6月，在一年半的時間里，據(jù)官方網(wǎng)站統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，落馬的省部級及以上官員多達32位。原國資委主任、黨組副書記，曾任中石油董事長的蔣潔敏；原公安部黨委副書記、副部長李東生；原中國科協(xié)黨組書記、副主席申維辰；原全國政協(xié)副主席蘇榮……如此部級以上干部也“難逃此劫”，紛紛落馬?？梢姰?dāng)前巡視工作針對性之強、打擊威力之猛。[4]

2巡視工作重點越來越轉(zhuǎn)向反腐職能。2013年是我國開展巡視工作的關(guān)鍵節(jié)點，中央為此不斷出臺相關(guān)條例，規(guī)范和完善巡視制度，強化黨內(nèi)監(jiān)督。巡視工作四個重點的提出和各項條文的規(guī)定，顯示出十年巡視工作的開展重心越來越偏向反腐職能的發(fā)揮。在中央的統(tǒng)一部署下，在黨的相關(guān)條例的指引下，巡視組的工作思路和途徑也日益清晰，而且巡視工作以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗為核心向外輻射開展，不斷體現(xiàn)出反腐敗的職能。巡視制度的建設(shè)，巡視工作的落實，為從制度和行動上雙向施力來遏制腐敗現(xiàn)象提供了有力保障，反腐倡廉的職能日益凸顯。[JP]

3巡視工作堅持走群眾路線，“接地氣”。從我國近年來巡視工作的具體實踐來看，巡視隊伍成為黨中央的“眼睛”和“耳朵”，巡視方式趨向靈活，巡視工作日趨成熟，巡視成效日益提高。尤其是巡視組堅持走群眾路線，致力于“密切聯(lián)系群眾，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的渠道和途徑”，而且對巡視組發(fā)現(xiàn)的腐敗線索及時對外公布，以爭取民眾信任和支持，這一舉措為民眾踴躍舉報提供了便捷通道，有效地調(diào)動了公民參與巡視工作的積極性，推動巡視工作深入開展。

4巡視工作實現(xiàn)“一次一授權(quán)”。為了更好地防止巡視組權(quán)力濫用，中央對各地各屆巡視組組長的選擇十分慎重，引入了競爭機制，實行“一次一授權(quán)”。每次開展巡視工作之前，先討論、表決確定巡視地方和任務(wù)，再選定巡視組組長，一旦當(dāng)次巡視任務(wù)完成，巡視組的工作也隨之結(jié)束，巡視組長的職務(wù)也隨之免除，避免“鐵帽子”現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)然任務(wù)完成得好的，可以多次擔(dān)任巡視組組長，但必須換個地方或者換個行業(yè)系統(tǒng)巡視。將巡視組長的“職務(wù)制”改為“任務(wù)制”的這種做法，不僅能遏制巡視組本身的行政化，還能有效防止可能出現(xiàn)的巡視人員與被巡視官員同流合污一起腐化現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低巡視組組長自身發(fā)生腐敗問題的風(fēng)險，提高巡視工作的效能。[5]

二黨內(nèi)巡視制度實施中存在的問題

1理論建設(shè)欠完善。

目前，我國黨內(nèi)巡視制度實施的主要依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試行》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例試行》等幾部黨的規(guī)章。雖然這些規(guī)章對巡視工作的主體、對象、巡視組的任務(wù)、工作方式等內(nèi)容做出了規(guī)定，但是，有的規(guī)定不夠具體，可操作性不強，實踐性弱。究其原因，主要是由于我國黨內(nèi)巡視工作在“實踐出真知”方面做得還不夠，沒有建立專門的巡視工作研究機構(gòu)和陣地，缺乏專門的研究人員和專項資金，因此，未能很好地總結(jié)巡視工作經(jīng)驗，未能系統(tǒng)地概括巡視工作中的普遍性認識，未能有效地提煉巡視工作中探索到的規(guī)律性認識，從而一定程度上制約了巡視理論的提升，影響了巡視工作的實效性。

2巡視職責(zé)欠明確。當(dāng)前對巡視工作的職責(zé)定位不夠明確，導(dǎo)致有的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)對巡視工作認識不足，低估巡視組的作用，將巡視組視為檢查組，敷衍了事，有的甚至與巡視組相抵觸，不配合巡視工作的開展。而有的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)則高估巡視組的作用，把所有問題都視為巡視監(jiān)督的對象，對巡視的范圍把握不當(dāng)。

3巡視方式創(chuàng)新少。從最近幾年開展的巡視工作實際來看，巡視方式比較保守，主要局限于召開座談會、實地考察、個別談話、接待群眾來信來訪等形式。參加座談會和個別談話的干部，往往侃侃而談，只提成績，深藏問題。在巡視工作開展過程中存在“上有政策、下有對策”的不良現(xiàn)象，開展實地考察過程中，有時候由于走漏風(fēng)聲、提前通知等原因，只能看到業(yè)績和亮點，難以發(fā)現(xiàn)存在的問題，一定程度上影響了巡視制度本來的監(jiān)督職能。[6]

4巡視隊伍能力欠缺。發(fā)現(xiàn)問題是衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，了解真實情況、發(fā)現(xiàn)重要問題，是巡視工作的出發(fā)點和落腳點，也是巡視工作保持長足發(fā)展的重要節(jié)點。目前，巡視組工作人員整體素質(zhì)較高，但有的巡視干部發(fā)現(xiàn)問題能力不足，不善于發(fā)現(xiàn)問題；有的巡視干部原則性不強，不愿意發(fā)現(xiàn)問題；有的巡視干部黨性修養(yǎng)不夠，即使發(fā)現(xiàn)問題也不主動解決問題，影響了巡視工作的效果。

三、黨內(nèi)巡視制度存在問題的原因

一政治體制改革的滯后影響著巡視體系功效的發(fā)揮

我國現(xiàn)有監(jiān)督制度以同體監(jiān)督為主，對異體監(jiān)督不夠重視。而同體監(jiān)督是一種成本高、見效慢、效能低的監(jiān)督方式。實踐證明，大多數(shù)黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問題，是被同級紀(jì)委監(jiān)督舉報、處置的。改革開放以來，雖然國家領(lǐng)導(dǎo)層逐步認識到權(quán)力過分集中的弊端，想走出反腐窘境，但是政治體制改革的推進履步維艱，仍較為滯后，這從根本上影響著我國巡視體系的建立和完善，影響著黨內(nèi)巡視制度這一異體監(jiān)督機制的建立。[JP]

二對巡視工作缺乏監(jiān)督

雖然巡視工作是監(jiān)督制度貫徹落實的實踐形式，但這不代表巡視工作的開展過程不需要被監(jiān)督。中央紀(jì)委副書記張軍在接受訪問時表明，信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督者更要接受監(jiān)督。但是，從目前立法實際來看，我國并沒有對巡視工作的監(jiān)督做出明文規(guī)定，對巡視工作的各種監(jiān)督缺乏有效的法制保障，導(dǎo)致巡視組部分成員可能會借機發(fā)布虛假信息，攻擊被巡視對象，這在一定程度上對巡視工作的開展造成不利影響，并影響巡視結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。

三監(jiān)督主客體權(quán)力不對等

在一定程度上，巡視工作是一項以“自上而下”為主、“自下而上”為輔的監(jiān)督工作，巡視工作的開展需要巡視組密切聯(lián)系人民群眾。但是，由于巡視工作監(jiān)督的對象都是位高權(quán)重的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及領(lǐng)導(dǎo)班子，這使得部分巡視干部和地方群眾對巡視對象產(chǎn)生“敬畏”之心，對于他們存在的某些問題敢怒而不敢言，加上官民信息不對稱，廣大群眾民主意識和維權(quán)意識偏低，導(dǎo)致巡視監(jiān)督不全面，出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。

四巡視工作人員監(jiān)督方式陳舊

巡視人員作為巡視工作的主體，其創(chuàng)新意識和監(jiān)督能力的強弱是能否創(chuàng)新巡視工作、實現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵所在。目前，我們開展巡視工作主要局限于明察暗訪、專題督察、座談討論、問卷調(diào)查和聯(lián)合檢查等老套路、老方法，缺乏創(chuàng)新性。巡視人員的談話藝術(shù)、政治理論應(yīng)用、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新意識等方面仍然存在較多薄弱點，這是我國巡視工作改革的致命傷，也是推進巡視工作順利開展的阻力之一。

四、改進完善黨內(nèi)巡視制度的路徑方略

一建立健全法規(guī)體系，為巡視工作營造良好的法制環(huán)境

1完善政治保障機制是前提。首先，必須提升認識，統(tǒng)一思想，與黨中央保持高度一致。要把巡視工作與黨的純潔性建設(shè)、先進性建設(shè)、廉潔政治建設(shè)等相結(jié)合。在巡視工作中，巡視組必須把維護黨的政治紀(jì)律看作重中之重，加強對黨的紀(jì)律貫徹實施情況的監(jiān)察，同時，巡視組成員要以黨紀(jì)嚴(yán)格約束自己，以身作則。其次，上下級黨委齊心協(xié)力，保證巡視工作的實效性。一方面，上級黨委既要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督功能，又要維護好地方黨委的權(quán)威，處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，給巡視工作的開展?fàn)I造寬松的環(huán)境。另一方面，地方黨委作為被領(lǐng)導(dǎo)者，要聽從上級安排，顧全大局，支持與配合巡視工作的開展。

2加強巡視法制建設(shè)是基礎(chǔ)。中國要真正遏制腐敗，還必須在制度上、法律上建立健全有效的權(quán)力公開運行并接受監(jiān)督的體系，讓大多數(shù)官員不能腐、不敢腐、不想腐。因此，我國應(yīng)加強巡視法制建設(shè)，規(guī)范巡視行為，讓政府、民眾、社會團體以合理的方式參與到巡視監(jiān)督工作中，爭取社會各界人士對巡視工作的支持，以更好推進巡視工作的開展。一方面，我們要立足現(xiàn)在，制定專門的法律制度，對巡視對象、工作準(zhǔn)則、機構(gòu)設(shè)置、工作程序、巡視方式等作出明文規(guī)定，給巡視工作界定范圍，為巡視工作的開展提供法理依據(jù)和制度保障。另一方面，我們要進一步探討和總結(jié)巡視工作，對工作中成熟的好點子、好經(jīng)驗進行深入研究，使之上升到理論高度。

3健全巡視隊伍管理體制是關(guān)鍵。法律制度的貫徹落實需要主體實踐來完成、來檢驗，巡視干部作為巡視制度的實施主體，其隊伍素質(zhì)高低，創(chuàng)新能力強弱，在很大程度上決定巡視制度作用的發(fā)揮和巡視監(jiān)督的效果。因此，巡視干部的選拔任用、績效考核、監(jiān)督管理至關(guān)重要。在今后的巡視工作中，確定巡視干部，應(yīng)該重點考察他們是否具備以下幾個方面的條件：一是有顧全大局、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職?；二是有實事求是、改革?chuàng)新的能力；三是有不畏險阻、迎難而上的魄力；四是有細心謹慎，明察秋毫的特質(zhì)。

二與時俱進，開拓創(chuàng)新巡視方式

一方面，巡視方式要內(nèi)外相維、左右相制。巡視方式有多種，主要有公開巡視與暗訪巡視，表揚式巡視與糾錯式巡視，事前、事中、事后巡視等。巡視工作的順利開展，需要巡視人員多動腦筋，分析各種巡視方式的利弊，綜合運用多種巡視方式，實現(xiàn)巡視方式多元化、靈活化，有效減少“失監(jiān)”“虛監(jiān)”現(xiàn)象的發(fā)生，以實現(xiàn)巡視工作的高效能。另一方面，巡視方式要與時俱進，開拓創(chuàng)新。隨著巡視工作的不斷開展，我們要適當(dāng)加快巡視節(jié)奏，增加巡視力度，拓寬巡視內(nèi)容，創(chuàng)新巡視方法，如將定期巡視與突擊檢查相結(jié)合，明察與暗訪相配套，努力做到“量身定做”巡視方式，增強巡視制度的實效性。

三貫徹群眾路線，保障巡視工作的客觀性

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定力量，也是反腐敗的主力軍，而巡視工作的主要職責(zé)是反腐倡廉，出發(fā)點和落腳點是維護最廣大人民的根本利益，并且以人民監(jiān)督為重要保障，如果缺乏廣大群眾的支持，巡視工作就會成為無源之水、無本之木。從近年來巡視工作的實踐來看，腐敗線索的發(fā)現(xiàn)，一定程度上依靠廣大人民群眾的積極配合與促進。因此，要想實現(xiàn)巡視工作常態(tài)化，提高黨內(nèi)監(jiān)督整體水平，保證巡視工作的客觀性，一定要貫徹群眾路線，密切聯(lián)系群眾，以群眾參與為巡視工作的根本支撐，找準(zhǔn)巡視工作最佳切入點，最大限度地傾聽群眾的意見，了解群眾的需求，鼓勵群眾為巡視監(jiān)督的開展提供線索，從而推進巡視工作的開展和巡視制度的創(chuàng)新。

一方面，在施行巡視監(jiān)督的過程中，要充分重視筑造群眾積極參與的監(jiān)督機制，為巡視人員提供正確的行為導(dǎo)向，從而讓黨政干部把對國家負責(zé)與對人民負責(zé)、對上負責(zé)與對下負責(zé)有機結(jié)合起來，自覺維護黨和人民的利益。[7]另一方面，要通過制度完善、溝通交流、信息公開等建立起群眾對巡視隊伍的信任感，為群眾提供參與巡視工作的機會，激發(fā)群眾參與巡視工作的主觀能動性。同時，通過民間走訪、實地調(diào)研、信件上訪等途徑讓群眾參與到巡視工作的具體環(huán)節(jié)，增強群眾與巡視人員之間的溝通交流。[8]

四借鑒我國古代巡視制度和西方監(jiān)察制度的先進經(jīng)驗，優(yōu)化黨內(nèi)巡視制度

1堅持獨立監(jiān)察原則，保證巡視職能的獨立性。中外古今監(jiān)察的實踐表明，保持監(jiān)督的獨立性，是保證監(jiān)督實效性的重要原則。在中外歷代監(jiān)察中，巡視隊伍直接對皇帝或上級領(lǐng)導(dǎo)部門負責(zé)，獨立開展巡視監(jiān)督工作，不受“位高權(quán)重”群體的約束。如瑞典議會，在1809年時為了更好履行對官員的監(jiān)察，頒布施行了獨立于政府的監(jiān)察制度。議會只負責(zé)決定監(jiān)督官員的職責(zé)，在開展監(jiān)察過程中，檢察人員在不違反法律的情況下可自主開展檢查工作，監(jiān)察獨立性、自主性強。黨內(nèi)巡視是一種與時俱進的監(jiān)督機制，被巡視對象都是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視對象的特殊性，要求我們借鑒中外歷代獨立監(jiān)督的方法，成立專業(yè)的反貪或巡視機構(gòu)，保證獨立巡視的獨立性，維護巡視隊伍的權(quán)威。

2堅持察糾并舉的方法，確保巡視工作的高效性。中外歷代在開展巡視工作時，始終堅持察糾并舉的方針。察就是監(jiān)察官員的施政情況，糾就是糾察官員的失職行為。巡視人員按規(guī)定對被巡視地區(qū)開展全面監(jiān)察，對于勤政廉潔的官員，代表皇帝、朝廷、議會予以贊賞、獎勵，并負責(zé)向上舉薦；對于品行不正、怠慢職責(zé)的官員，給予批評訓(xùn)誡；對于嚴(yán)重違法的人向有關(guān)部門檢舉，對其實施懲罰。察糾并舉實質(zhì)上是運用了獎勵與懲治雙管齊下的做法，保證了巡察工作的成效。因此，針對巡視過程中部分干部欺上瞞下、不講實話等突出問題，我們可以借鑒中外歷史上察糾并舉的做法，在開展巡視工作時，按照中央規(guī)定的方針政策實施監(jiān)察，全面了解被巡視地區(qū)干部的施政實情。[9]

3獎懲分明，加強巡視隊伍自身建設(shè)。中外監(jiān)察十分注重監(jiān)察隊伍建設(shè)，如西漢時期對巡視官員進行“自上而下”和“左右相制”的考核，并按施政實情對官員給予獎懲。明代考滿法規(guī)定，對恪于職守、績效突出的人予以升遷；被貶后，工作表現(xiàn)突出的人恢復(fù)官位；對怠慢職責(zé)、貪污受賄的人予以罷免。1918年芬蘭的監(jiān)察制度規(guī)定，檢察隊伍由著名法學(xué)家組成，他們作為國家最高監(jiān)察官員，每年到全國各地開展巡視，議會以其監(jiān)察結(jié)果和服務(wù)群眾的情況為主要考核標(biāo)準(zhǔn)對其進行獎懲，將監(jiān)察、服務(wù)與獎懲相掛鉤，讓巡視官員能處理好自身利益和服務(wù)的關(guān)系，促進巡視隊伍的廉潔。[10]因此，我們可以借鑒以上做法，加強巡視隊伍建設(shè)，增強巡視人員的責(zé)任感，提升巡視人員的工作能力，從而有效扼制“先腐敗，后巡視；再腐敗，再巡視”的現(xiàn)象，推進巡視工作的跨越式開展。

參考文獻：

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[2]馮錦彩我國古代巡視制度及其當(dāng)代意義[J]中共山西省委黨校學(xué)報，2010，12[ZK]

[3]陳宏彩國外行政監(jiān)察專員制度的形成及其啟示上[J]黨政論壇，2006，8[ZK]

[4]嚴(yán)州夫巡視工作——反腐敗的“火眼金睛”[J]先鋒隊，2012，5[ZK]

[5]向書杰十年巡視制度再迎變革[J]檢察風(fēng)云，2013，7[ZK]

[6]張國芝巡視工作存在的問題及對策[J]領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012，6[ZK]

[7]姜瑋群眾路線是巡視工作的生命線 [J]黨建研究，2010，4[ZK]

[8]張書林論建立和完善黨內(nèi)巡視制度[J]黨政論壇，2007，9[ZK]

[9]賈秀云元代廉訪制度對我國現(xiàn)行巡視制度的啟示[J]中國行政管理，2013，8[ZK]

[10]朱妍麗中國古代巡視制度與國外巡視制度比較之借鑒[J]理論導(dǎo)刊，2010，8[ZK]