賴雪梅

【摘 要】進(jìn)入2014年第三季度，政府有關(guān)部門相繼出臺(tái)文件，在規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的同時(shí)，提出了PPP模式推進(jìn)要求。本文通過(guò)對(duì)有關(guān)文件的研究，提出了對(duì)PPP模式的幾點(diǎn)看法。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；政策；風(fēng)險(xiǎn)

PPP（Public—Private—Partnership即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的簡(jiǎn)稱）模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本主體建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予社會(huì)資本主體長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。

一、近期國(guó)家對(duì)PPP模式的政策推進(jìn)

PPP模式是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資形式，但一直未被全面認(rèn)知，大家普遍只對(duì)其中的BOT等方式有所了解，但對(duì)PPP模式的真正內(nèi)涵理解不夠全面，甚至有失偏頗，近期之所以成為行業(yè)推崇的“熱詞”是國(guó)家政策推動(dòng)的結(jié)果。

1.2014年9月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，明確規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借，對(duì)地方政府的舉債，中央政府實(shí)行不救助原則，并逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。10月23日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），突出的重點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過(guò)PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。

2.2014年11月16日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）提出，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。

3.2014年12月4日，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）就貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作提出了具體的指導(dǎo)意見。

首先明確了PPP模式的適用范圍：主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

其次指出了不同項(xiàng)目適用的具體模式，分別為：

（1）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。

（2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

（3）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

4.制定了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同時(shí)，要求各級(jí)發(fā)展改革部門要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。

二、本人對(duì)PPP模式的理解

1.在PPP模式下，社會(huì)資本主體必須以投資者的身份，獨(dú)立或者聯(lián)合其他社會(huì)資本成立特殊目的的項(xiàng)目公司來(lái)參與公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)社會(huì)資本主體來(lái)說(shuō)之一種投資行為，而不是一種墊資行為，這是區(qū)別于BT等墊資施工形式的本質(zhì)特征。

2.規(guī)范的PPP模式，政府公共部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平、擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本主體作為合作伙伴。但實(shí)際操作中，絕大部分項(xiàng)目在立項(xiàng)前期社會(huì)資本即會(huì)介入，配合公共部門跟蹤前期工作。

3.公共部門或其委托的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要與社會(huì)資本主體依法簽訂項(xiàng)目合同，合同要符合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的要求，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

4.為了便于項(xiàng)目順利實(shí)施，公共部門可以委托當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)管理部門所轄公司參股投資，但社會(huì)資本主體必須掌握控制權(quán)，必須堅(jiān)持同股同權(quán)和同比例出資。

三、PPP模式下社會(huì)投資主體的主要風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)的任何投資和經(jīng)營(yíng)都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，但在PPP模式下，對(duì)社會(huì)投資主體而言最主要的風(fēng)險(xiǎn)是政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府的信用又取決于財(cái)政收入情況，在土地財(cái)政逐漸被淡化的情況下，社會(huì)投資者應(yīng)注意以下問(wèn)題：首先要把好決策關(guān)，做好項(xiàng)目前期調(diào)研，對(duì)政府決策是否符合實(shí)際，投資回報(bào)是否可行作出甄別；其次要把好合同簽訂關(guān)，要與公共部門或其委托的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《合作合同》，并互相提供對(duì)等的履約保證；再次要做好合同實(shí)施過(guò)程控制，對(duì)實(shí)施過(guò)程中政府應(yīng)做未做事項(xiàng)取得準(zhǔn)確依據(jù)并記錄在案，為今后訴諸法律做好準(zhǔn)備。

以上是本人對(duì)PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具體形式還未得到廣泛應(yīng)用，更沒(méi)有得到實(shí)踐的驗(yàn)證，以上理解不準(zhǔn)確之處，請(qǐng)予指正。

參考文獻(xiàn)：

[1]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）.

[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）.

[3]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）.endprint