謝燮

【摘 要】 在評(píng)價(jià)我國航運(yùn)市場開放度的基礎(chǔ)上，提出海運(yùn)強(qiáng)國、公平公正、分步推進(jìn)、試點(diǎn)試驗(yàn)等原則，以及提升航運(yùn)市場對(duì)外開放的質(zhì)量和對(duì)內(nèi)開放水平的總體目標(biāo)?；谖覈竭\(yùn)市場存在的不足，建立航運(yùn)市場開放的政策體系：航運(yùn)市場對(duì)內(nèi)開放的政策、航運(yùn)市場對(duì)外開放的政策、航運(yùn)市場加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的政策。

【關(guān)鍵詞】 航運(yùn)市場；開放；上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；沿海捎帶業(yè)務(wù)

從國際來看，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)議（TTIP），以及多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（PSA）談判的加速推進(jìn)，體現(xiàn)了世界經(jīng)濟(jì)全球化的新動(dòng)向；從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，國家治理現(xiàn)代化及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）的推進(jìn)，對(duì)航運(yùn)業(yè)開放提出了新要求；從行業(yè)來看，航運(yùn)和港口業(yè)態(tài)正在發(fā)生深刻變化。上述國內(nèi)外的新趨勢及航運(yùn)業(yè)態(tài)的新變革都深刻影響著航運(yùn)市場，相應(yīng)的政策體系需要在新形勢下作出優(yōu)化和調(diào)整。

1 我國航運(yùn)市場開放度評(píng)價(jià)

我國航運(yùn)市場分為內(nèi)河運(yùn)輸、沿海運(yùn)輸和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸。內(nèi)河運(yùn)輸和沿海運(yùn)輸市場沒有對(duì)外國船公司開放，而遠(yuǎn)洋運(yùn)輸市場已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高程度的開放。世界主要航運(yùn)和貿(mào)易國家出于國家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)利益考慮，均未開放外國籍船舶從事沿海運(yùn)輸和內(nèi)河運(yùn)輸。自1988年我國放棄實(shí)行貨載保留政策以來，航運(yùn)市場開放不斷向前推進(jìn)。1992―2000年，外商獨(dú)資船務(wù)公司（自有船舶的攬貨、簽單、結(jié)匯和簽訂海運(yùn)業(yè)務(wù)合同）的讓步，放棄了雙邊海運(yùn)協(xié)定的要求。

2013年，上海自貿(mào)區(qū)開展了3項(xiàng)開放政策：允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)；放寬中外合資、中外合作國際船舶運(yùn)輸企業(yè)的外資股比限制；允許設(shè)立外商獨(dú)資的國際船舶管理企業(yè)。2014年，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單又新增了2項(xiàng)內(nèi)容：以合資、合作形式從事公共國際船舶代理業(yè)務(wù)，外方持股比例放寬至51%；允許外商以獨(dú)資形式從事國際海運(yùn)貨物裝卸、國際海運(yùn)集裝箱站和堆場業(yè)務(wù)。

從總體看，除了沿海運(yùn)輸權(quán)以外，我國航運(yùn)市場的對(duì)外開放已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與國際接軌，體現(xiàn)了足夠的開放度，在上海自貿(mào)區(qū)試行的部分政策中，甚至超出了一般航運(yùn)大國的開放度，如中資方便旗船可以從事沿海捎帶業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，航運(yùn)業(yè)對(duì)內(nèi)開放還存在一定的滯后，如理貨沒有對(duì)所有內(nèi)資開放、與港口相關(guān)的諸多服務(wù)受到港口方的限制等。航運(yùn)市場的開放，在廣度和深度上都需進(jìn)一步推進(jìn)。

2 航運(yùn)市場開放的基本原則

2.1 海運(yùn)強(qiáng)國

航運(yùn)市場擴(kuò)大開放不是在新形勢下因外部環(huán)境的推動(dòng)不得不開放，而是要站在海運(yùn)強(qiáng)國戰(zhàn)略的基點(diǎn)上，通過對(duì)航運(yùn)市場各環(huán)節(jié)的認(rèn)真梳理，給出開放的領(lǐng)域以及開放的邊界。開放的直接效果應(yīng)當(dāng)對(duì)我國航運(yùn)業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有真正的促進(jìn)作用，真正能夠促進(jìn)我國航運(yùn)在競爭性、引領(lǐng)性和保障性等方面得到提升，進(jìn)而提升海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易水平和減少海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易逆差。

2.2 公平、公正

航運(yùn)市場擴(kuò)大開放有利于消除航運(yùn)市場在運(yùn)行過程中政策和制度逐步產(chǎn)生的不公平、不公正，有利于良性、規(guī)范的市場機(jī)制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，有利于國有企業(yè)與民營企業(yè)能夠在同一規(guī)則下同臺(tái)競技，同時(shí)消除對(duì)外資企業(yè)的超國民待遇。強(qiáng)化投資者尤其是民營資本的穩(wěn)定預(yù)期，營造和維護(hù)公平競爭環(huán)境，成為規(guī)范化、程序化和法治化的航運(yùn)市場。

2.3 分步推進(jìn)

航運(yùn)市場開放需要在不同領(lǐng)域把握節(jié)奏，分步推進(jìn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，不斷深化改革。市場開放是利益格局的調(diào)整，通過建立機(jī)制使利益相關(guān)者充分博弈，將博弈的結(jié)果充分反映到政策的決策過程中，最終形成制度演進(jìn)的基本路徑。依法行政要求政策的制定應(yīng)在法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定下進(jìn)行，部分不符合當(dāng)前社會(huì)背景的法律法規(guī)應(yīng)作出調(diào)整或修改，這就決定了市場開放不是一蹴而就的事情，設(shè)定市場開放事項(xiàng)的時(shí)間表和任務(wù)表都是不科學(xué)的。

2.4 試點(diǎn)試驗(yàn)

航運(yùn)市場開放的政策應(yīng)在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)，充分評(píng)估政策試點(diǎn)的利弊得失，并作為下一步政策調(diào)整、優(yōu)化和復(fù)制的依據(jù)。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的目的之一就是形成能夠復(fù)制、推廣的政策。天津、福建和廣東的自由貿(mào)易區(qū)獲批成功，意味著航運(yùn)市場開放有了更大的試驗(yàn)空間?！霸囼?yàn)”的涵義，意味著政策“可進(jìn)可退”，但應(yīng)當(dāng)秉持給企業(yè)形成穩(wěn)定的政策預(yù)期的原則，而不能因?yàn)椤霸囼?yàn)”就可以“朝令夕改”，政策一旦制定就會(huì)形成利益分配，收回政策必將遭遇阻力和付出成本。對(duì)試驗(yàn)效果很好的政策，應(yīng)抓緊復(fù)制到其他具備條件的區(qū)域。

3 航運(yùn)市場開放的總體目標(biāo)

3.1 提升航運(yùn)市場對(duì)外開放的質(zhì)量

航運(yùn)市場對(duì)外開放的領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，需要通過政府職能轉(zhuǎn)變提升對(duì)外開放的質(zhì)量。完善與市場公平競爭相關(guān)的包括限制壟斷、防止價(jià)格欺詐、申訴和懲罰等方面的法律法規(guī)，減少審批環(huán)節(jié)，下放審批權(quán)限，提高政府行政辦事效率，加快和簡化辦事流程，在進(jìn)入條件及形式、許可證制度、運(yùn)營和管制環(huán)境等代表市場開放度的商業(yè)存在領(lǐng)域切實(shí)提高效率和減少限制，通過加強(qiáng)制度建設(shè)及發(fā)揮非政府組織的作用，強(qiáng)化事中和事后的監(jiān)管。

3.2 提升航運(yùn)市場對(duì)內(nèi)開放的水平

航運(yùn)市場擴(kuò)大開放的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)內(nèi)開放上，包括消除部分領(lǐng)域的壟斷及對(duì)民營企業(yè)的開放方面，核心就是建立公平、公正的航運(yùn)市場。

就公平而言，既消除外資企業(yè)的超國民待遇，又不應(yīng)利用進(jìn)入壁壘保護(hù)國有企業(yè)，還應(yīng)消除對(duì)民營企業(yè)設(shè)立的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”和“彈簧門”，做到國企、外企和民企一視同仁，實(shí)現(xiàn)公平的市場環(huán)境。公平的市場環(huán)境并不會(huì)有損國家利益，只有借助民企和外企的“鯰魚效應(yīng)”，才能夠增強(qiáng)國企的活力，提高其競爭力。

公正是指程序公正，即要建立一套舉報(bào)、申訴、公示和懲罰的制度。應(yīng)對(duì)核實(shí)無誤的舉報(bào)給予舉報(bào)人一定的激勵(lì)，同時(shí)也要給予被舉報(bào)企業(yè)申訴和抗辯的機(jī)會(huì)。目前的《行政處罰法》和《行政訴訟法》可以支持企業(yè)通過適當(dāng)?shù)某绦蚓S護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。應(yīng)對(duì)確認(rèn)無誤的違規(guī)行為通過公示警示利益相關(guān)方，并對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行有力度的懲罰。目前的罰款額度相對(duì)較低，需要結(jié)合《行政處罰法》的相關(guān)實(shí)踐，在航運(yùn)領(lǐng)域中探索提高懲罰力度、切實(shí)維護(hù)市場規(guī)則的具體辦法。

4 航運(yùn)市場開放的政策體系

4.1 航運(yùn)市場對(duì)內(nèi)開放政策

4.1.1 取消對(duì)國內(nèi)市場的準(zhǔn)入限制

對(duì)于航運(yùn)業(yè)和航運(yùn)輔助業(yè)來說，除了涉及人身安全和節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的業(yè)務(wù)需要行政許可以外，應(yīng)允許各類經(jīng)營主體參與國內(nèi)航運(yùn)市場。消除航運(yùn)市場對(duì)民營企業(yè)設(shè)立“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”，使民營企業(yè)真正享受到市場開放帶來的利益；通過加強(qiáng)市場監(jiān)管，消除非技術(shù)因素引起的市場壟斷，形成良好的市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制，使致力于創(chuàng)新和服務(wù)的企業(yè)有機(jī)會(huì)在市場競爭中獲勝；對(duì)航運(yùn)業(yè)的所有收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清本溯源，使所有能夠由市場決定的價(jià)格回歸市場，取消競爭性服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目的政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，解放思想，縮小非競爭性服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目的范圍。

對(duì)于理貨來說，一方面需要下放審批權(quán)限；另一方面需要理順收費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低具有公益屬性服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目的政府指導(dǎo)價(jià)，通過對(duì)國內(nèi)市場開放，引入更多的服務(wù)主體，優(yōu)化具有一般服務(wù)屬性的收費(fèi)，使得各項(xiàng)貨物的理貨費(fèi)率與相應(yīng)的服務(wù)相匹配。

通過政策制定和嚴(yán)格執(zhí)法，打破因港口方的強(qiáng)勢地位而形成的企業(yè)壟斷，切實(shí)在拖船、船舶供應(yīng)等領(lǐng)域放開市場，引入競爭機(jī)制。

4.1.2 形成公平、透明的航運(yùn)市場扶持政策

航運(yùn)業(yè)是國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又是巨幅波動(dòng)的行業(yè)，需要在特定時(shí)期通過國家扶持來保持一定的運(yùn)力以支撐國家戰(zhàn)略。航運(yùn)市場的扶持政策應(yīng)當(dāng)站在公平、公正的立場上，形成公平、透明的扶持政策。既不應(yīng)當(dāng)對(duì)國企有所傾斜，又不應(yīng)當(dāng)對(duì)民企有所青睞，公平、透明的政策體系才能扶持在非常時(shí)期能夠發(fā)揮真正作用的我國航運(yùn)企業(yè)。公平透明的政策體系能夠重塑民營企業(yè)的信心，重構(gòu)民營企業(yè)的價(jià)值觀，重振民營企業(yè)的競爭力，進(jìn)而形成支撐市場運(yùn)行和國家安全的強(qiáng)大力量。

4.2 航運(yùn)市場對(duì)外開放政策

4.2.1 嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋兩個(gè)市場

由于沿海航運(yùn)市場與遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場相比較，存在稅負(fù)不平等、成本不平等、燃油價(jià)格不平等等差異，若開放沿海和遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場，有可能形成3個(gè)不公平現(xiàn)象：內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的不公平，外資企業(yè)會(huì)在國內(nèi)市場獲得強(qiáng)大的競爭優(yōu)勢，進(jìn)而對(duì)國內(nèi)航運(yùn)企業(yè)造成傷害；大型企業(yè)與小企業(yè)的不公平，大型企業(yè)可以通過統(tǒng)籌國內(nèi)和國際市場獲得成本優(yōu)勢，而小企業(yè)不具備這樣的優(yōu)勢；國企與民企的不公平，占據(jù)國內(nèi)和國際兩個(gè)市場的國企比僅僅只有國內(nèi)市場的民企具備更多相應(yīng)優(yōu)勢。因此，嚴(yán)格隔離沿海和遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場是航運(yùn)市場開放的基本準(zhǔn)則。不允許外籍航運(yùn)公司經(jīng)營沿海航運(yùn)市場，即使合資和參股經(jīng)營也應(yīng)禁止；同樣，不允許中資方便旗船舶經(jīng)營沿海業(yè)務(wù)，同時(shí)不允許任何形式的沿海捎帶行為（包括到釜山換艙單的變相捎帶），取消在上海自貿(mào)區(qū)開展的中資方便旗船沿海捎帶業(yè)務(wù)。對(duì)于航運(yùn)輔助業(yè)來說，只要內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)存在可能的不公平競爭領(lǐng)域，都不應(yīng)進(jìn)行市場開放。

4.2.2 形成與國際接軌的市場開放格局

與國際接軌，意味著我國航運(yùn)市場開放程度處于不落后于主流航運(yùn)大國的市場開放度。由于我國航運(yùn)業(yè)尚處于發(fā)展階段，僅僅是航運(yùn)大國還不是航運(yùn)強(qiáng)國，航運(yùn)政策體系還受到國家總體的法律、稅收和傭工等政策的牽制，航運(yùn)市場的開放不可能脫離我國整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境而獨(dú)立存在。航運(yùn)市場開放與國際接軌是當(dāng)前市場開放的總體方向，航運(yùn)市場開放的創(chuàng)新不會(huì)超前于主流航運(yùn)大國的市場開放度。

4.2.3 形成負(fù)面清單管理模式

航運(yùn)市場的對(duì)外開放應(yīng)以上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單管理模式為模板，形成能夠面向全國的對(duì)外資準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)管理模式。上海自貿(mào)區(qū)先后公布了兩張清單，其中牽涉航運(yùn)市場的有5項(xiàng)內(nèi)容。由于具有試點(diǎn)的性質(zhì)，需要通過后評(píng)估來判斷這些政策的未來走向。航運(yùn)市場設(shè)立負(fù)面清單的原則應(yīng)當(dāng)是通過限制外資進(jìn)入以保護(hù)我國航運(yùn)企業(yè)免受航運(yùn)發(fā)達(dá)國家的航運(yùn)公司的沖擊，保護(hù)我國航運(yùn)企業(yè)在國際通行的方便旗登記制度下能夠具有一定的競爭力。負(fù)面清單需要與我國航運(yùn)市場開放的進(jìn)程相一致，且不能因航運(yùn)負(fù)面清單的長短對(duì)航運(yùn)市場的開放度加以評(píng)判。不應(yīng)當(dāng)開放的領(lǐng)域堅(jiān)決不開放，過去不應(yīng)當(dāng)開放但已經(jīng)開放的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)收回，即使增加負(fù)面清單項(xiàng)目也沒關(guān)系。[1] 同時(shí)，繼續(xù)沿用雙邊海運(yùn)協(xié)定的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)航運(yùn)市場開放可能更為適合，契約國之間彼此對(duì)等的開放有利于形成公平、公正的市場環(huán)境。負(fù)面清單需要為未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)和新興業(yè)態(tài)預(yù)留空間，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，并為負(fù)面清單的推廣奠定基礎(chǔ)。未來，隨著國內(nèi)郵輪公司的發(fā)展，有關(guān)郵輪公司的準(zhǔn)入限制應(yīng)當(dāng)納入到負(fù)面清單中。

4.3 加強(qiáng)航運(yùn)市場事中、事后監(jiān)管

4.3.1 明確權(quán)力清單和責(zé)任清單

“法無授權(quán)不可為”，通過“權(quán)力清單”限制政府的亂作為。目前，交通運(yùn)輸部已經(jīng)推出權(quán)力清單，水運(yùn)局和海事局也推出了相應(yīng)的清單。水運(yùn)行業(yè)的權(quán)力清單在交通運(yùn)輸部的清單中占絕大多數(shù)內(nèi)容，這與水運(yùn)行業(yè)的相關(guān)監(jiān)管更多屬于交通運(yùn)輸部職責(zé)有關(guān)，而在公路運(yùn)營過程中的相關(guān)許可和市場監(jiān)管主要由公安部的交通管理部門負(fù)責(zé)。水運(yùn)行業(yè)對(duì)外開放程度相對(duì)較高，同時(shí)也牽涉諸多與國家安全、人身安全、污染環(huán)保等領(lǐng)域，需要通過設(shè)定相應(yīng)的許可來維護(hù)市場秩序，保障行業(yè)健康發(fā)展。在責(zé)任清單領(lǐng)域，水運(yùn)行業(yè)仍存在政府“缺位”的弊端，需要通過法律授權(quán)、綜合執(zhí)法，以及發(fā)揮中介組織作用，提升事中和事后監(jiān)管的水平，切實(shí)履行責(zé)任清單。

4.3.2 強(qiáng)化法制建設(shè)和綜合執(zhí)法

由于權(quán)力清單和責(zé)任清單都是以法律為準(zhǔn)繩而確立的，因此，需要通過法制建設(shè)，使這兩張清單的每項(xiàng)內(nèi)容都通過具體的法律法規(guī)和部門規(guī)章予以明確規(guī)定。通過公布清單并明晰辦事程序和辦事周期，使政府職權(quán)行使透明化，提高政府效率和政策的可預(yù)期性，減少企業(yè)辦事的顯性成本和隱性成本，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提高航運(yùn)市場開放的質(zhì)量。推進(jìn)水運(yùn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，通過引入多元執(zhí)法主體，減少執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量及執(zhí)法成本。

4.3.3 推進(jìn)非政府組織發(fā)揮作用

在國家治理體系中，政府、市場、社會(huì)組織、群眾自治組織、公民等都是治理主體，其中政府起主導(dǎo)作用。事中和事后監(jiān)管應(yīng)從發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)的作用入手，政府應(yīng)購買非政府組織的服務(wù)，最終形成新的監(jiān)管模式；協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)違規(guī)標(biāo)尺，即確定違規(guī)尺度。因此，非政府組織應(yīng)當(dāng)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和服務(wù)等方面下功夫，真正成為政府與企業(yè)之間的橋梁，并在當(dāng)前的市場環(huán)境下起到政府簡政放權(quán)后市場監(jiān)管真空的防火墻作用。同時(shí)，通過構(gòu)建審計(jì)制度對(duì)航運(yùn)企業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。航運(yùn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)市場信息透明，使航運(yùn)企業(yè)從信息增值服務(wù)中獲益。隨著國家征信系統(tǒng)的不斷完善，海運(yùn)業(yè)的企業(yè)信用管理也需要航運(yùn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用?？蒲袡C(jī)構(gòu)通過綜合企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和航運(yùn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息，充分感知市場運(yùn)行基本面和規(guī)律，進(jìn)而對(duì)行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略、政策等提出改進(jìn)方案，支撐政府決策。

參考文獻(xiàn)：

[1] 徐至寒，徐楓.創(chuàng)新上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的思考[J].江南論壇，2014（5）：24-25.