張乾友

組織理論視野中的虛擬政府*

張乾友

20世紀(jì)后期以來，人類的組織和社會都經(jīng)歷了一個(gè)從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展過程，也使虛擬政府作為一種生成中的政府形式而呈現(xiàn)了出來。當(dāng)前，虛擬政府在組織方面表現(xiàn)出了較為清晰的特征。就組織構(gòu)圖而言，在虛擬政府中，傳統(tǒng)科層機(jī)構(gòu)仍然存在，但其橫向結(jié)構(gòu)的重要性將超過縱向結(jié)構(gòu)，從而更多地表現(xiàn)為一個(gè)分工—協(xié)作體系，而不是命令—控制體系。同時(shí)，任務(wù)型組織與行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)將得到日益廣泛的應(yīng)用，使虛擬政府在整體上更具靈活性與開放性。就規(guī)則分布而言，促進(jìn)性規(guī)則的比重和重要性都將大大增加，控制性規(guī)則則退而承擔(dān)起一種保障性的角色，從而使虛擬政府的規(guī)則體系也表現(xiàn)出更高的靈活性和有機(jī)性。

虛擬政府 行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò) 任務(wù)型組織 控制性規(guī)則 促進(jìn)性規(guī)則

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，人類已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)虛擬化和網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)代，虛擬化和網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)成了當(dāng)今政府變革的兩大背景，①關(guān)于虛擬政府的研究也正方興未艾。虛擬政府可能成為一種新的政府模式，在許多方面呈現(xiàn)出了不同于傳統(tǒng)政府的特征，但就目前而言，已經(jīng)發(fā)展得比較成熟、在可見的未來也可以預(yù)測其趨勢的則是它的組織方面，事實(shí)上，從文獻(xiàn)來看，關(guān)于虛擬政府的研究也主要集中于組織理論的層面，關(guān)注的是政府組織的虛擬化問題。政府的虛擬化主要體現(xiàn)在其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)方式和規(guī)則體系上。在結(jié)構(gòu)方面，與傳統(tǒng)政府依賴于永久性的實(shí)體組織不同，虛擬政府更強(qiáng)調(diào)具有臨時(shí)性特征的任務(wù)型組織與行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，并通過對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的解構(gòu)而實(shí)現(xiàn)自身的開放。在規(guī)則方面，與傳統(tǒng)政府依賴于控制性規(guī)則不同，虛擬政府更強(qiáng)調(diào)促進(jìn)性規(guī)則，并通過對促進(jìn)性規(guī)則的自覺運(yùn)用而獲得了更多的靈活性與有機(jī)性。正是由于有著這兩方面的變化，虛擬政府呈現(xiàn)出了許多不同于傳統(tǒng)政府的特征，表現(xiàn)出了更高的開放性與靈活性。在這些發(fā)展的基礎(chǔ)上，如果加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和建構(gòu)，虛擬政府將很可能成為傳統(tǒng)政府的一種替代形式。

從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的組織發(fā)展

20世紀(jì)后期以前，提到組織，我們想到的一定是一種擁有明確形式和正式結(jié)構(gòu)的實(shí)體性的存在，而隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)在組織生活中的廣泛應(yīng)用，組織也開始獲得了一種虛擬化的存在形態(tài)。這就是科羅巴斯(Jane E.Klobas)與杰克遜(Paul D.Jackson)指出的，“由于組織使用了新的技術(shù)來重新分配工作，使它前所未有地分散在了不同的地點(diǎn)、不同的時(shí)區(qū)甚至不同的組織，過去二十年見證了越來越多組織形式的出現(xiàn)?！@個(gè)世界被認(rèn)為越來越‘虛擬’，在這種狀態(tài)下，組織團(tuán)結(jié)僅僅是表面上的：現(xiàn)實(shí)是一種連接了人員、企業(yè)、過程與專業(yè)技能的高績效的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)，其中，生產(chǎn)和競爭的動(dòng)力取代了對永久性和結(jié)構(gòu)的需要。”②近年來，這種日益失去了存在的永久性與正式結(jié)構(gòu)的虛擬化的組織形態(tài)被越來越多的學(xué)者視為了一種新的組織類型，即虛擬組織(virtual organization)。根據(jù)馬澤斯基(Marco Mazzeschi)的歸納，“虛擬組織是一個(gè)廣闊的地理區(qū)域上的各方(人與/或組織)的一種結(jié)合，它旨在通過共用核心能力與資源來實(shí)現(xiàn)集體目的。”③“虛擬組織是一個(gè)由彼此獨(dú)立的公司組成的臨時(shí)網(wǎng)絡(luò)，它由信息技術(shù)連接起來，以共享技術(shù)、成本與進(jìn)入對方市場的通道。這些公司為抓住一個(gè)特定的機(jī)會而迅速聯(lián)合起來，并在其后解散?！雹芤簿褪钦f，虛擬組織是一種由信息技術(shù)連接起來的網(wǎng)絡(luò)式的組織形態(tài)或組織集群，由于信息技術(shù)使它的存在突破了地理空間、物質(zhì)資源等實(shí)體性因素的限制，因而，這種組織形態(tài)或組織集群在履行功能時(shí)表現(xiàn)出了更多虛擬化的特征，具有了更多的隨機(jī)性和不確定性，而不再表現(xiàn)為一個(gè)特定地物理空間中的某種正式結(jié)構(gòu)權(quán)威性地分配和使用資源的過程。

20世紀(jì)后期以來，由于信息技術(shù)日益廣泛地滲透進(jìn)了我們的生活，虛擬組織這種現(xiàn)象被越來越多的人們所認(rèn)識到，虛擬組織與實(shí)體組織的區(qū)別也成了頗受學(xué)者們關(guān)注的一個(gè)問題。趙春明認(rèn)為，傳統(tǒng)的實(shí)體組織與新興的虛擬組織在三個(gè)方面上有著截然不同的特征，具體而言：在組織功能上，實(shí)體組織是完整化的，即具有完成業(yè)務(wù)活動(dòng)所需的全部功能，虛擬組織則是專長化的，只保留自己的核心專長及相應(yīng)的功能；在組織的資源來源上，實(shí)體組織是內(nèi)部化的，即依靠自身的功能、資源完成組織的活動(dòng)，虛擬組織則是合作化的，它充分利用外部資源，并與具有功能及資源互補(bǔ)性的其它組織進(jìn)行合作；在存在形態(tài)上，實(shí)體組織是集中化的，即將各種所需的功能、資源集中在一個(gè)具有連續(xù)性的地理范圍或空間上，從而使組織有形化，虛擬組織則是離散化的，它具有空間上的不連續(xù)性，是通過信息網(wǎng)絡(luò)而連接在一起的。⑤除此之外，阿胡加(Manju K.Ahuja)與卡利(Kathleen M.Carley)還指出，“虛擬組織的一個(gè)關(guān)鍵特征是它所擁有的廣泛的非正式溝通。由于缺乏正式的規(guī)則、程序、規(guī)范與明確的報(bào)告關(guān)系，它需要更廣泛的非正式溝通。”⑥也就是說，在溝通方式上，實(shí)體組織是正式化的，虛擬組織則具有更多的非正式性。

總的來說，今天，虛擬組織研究方興未艾，在私人部門中，它催生了虛擬企業(yè)(virtual enterprise)的概念，在公共部門中，也催生了虛擬國家(virtual state)⑦和虛擬政府(virtual government)⑧等全新的觀念。然而，考察既有文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，虛擬組織并不是作為一種組織，而是作為一種組織間的網(wǎng)絡(luò)而得到理解的，在當(dāng)前的研究中，“虛擬組織的概念實(shí)際上是關(guān)于在組織間建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)這種思維的正式體現(xiàn)”。⑨在這個(gè)意義上，虛擬組織其實(shí)可以更準(zhǔn)確地被理解為一種組織間網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)打破了實(shí)體組織間原有的界限，同時(shí)也失去了實(shí)體組織內(nèi)部的有效規(guī)則體系，從而使它的活動(dòng)表現(xiàn)出了更多虛擬的特征，而不再具有明確的正式形式。事實(shí)上，完全虛擬的組織是不可能存在的，盡管隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，人際聯(lián)系與社會交往都逐漸呈現(xiàn)出了無邊界的特征，但作為一種理性的人類集群形式，組織則一定是有邊界的——雖然這種邊界本身可能是開放的，因而也有其實(shí)體性的存在形態(tài)，當(dāng)然，這種實(shí)體形態(tài)本身也不再是固定的，而具有了流動(dòng)性。

當(dāng)然，就組織本身而言，虛擬化并不僅僅意味著虛空化，相反，虛空化只是虛擬化的一個(gè)階段。隨著許多組織資源與要素的外部化，組織內(nèi)部的正式結(jié)構(gòu)變得殘缺不整，機(jī)構(gòu)間原有的分工—協(xié)作關(guān)系也受到了破壞，不同機(jī)構(gòu)之間在職能上的模糊地帶和交叉地帶則顯著增多起來。進(jìn)而，與職能邊界的變化相適應(yīng)，組織中的傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了調(diào)整，使由橫縱兩個(gè)維度構(gòu)成的立體結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向了一種更具發(fā)散性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

虛擬政府的組織構(gòu)圖

在某種意義上，行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)類似于早期組織理論家所說的“非正式組織”，但又不等同于非正式組織。首先，非正式組織的概念只適用于組織領(lǐng)域，而行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)則是廣泛存在于組織和社會之中的一種現(xiàn)象；其次，非正式組織是非理性的，它是存在于組織理性結(jié)構(gòu)之外的一種異例性的人際聯(lián)系，而行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)則是理性的，它雖然不擁有一整套理性的規(guī)則體系，卻謀求理性的共同行動(dòng)，甚至可以通過理性的設(shè)計(jì)而轉(zhuǎn)化成正式的組織——當(dāng)然，這種組織在結(jié)構(gòu)上必然不同于傳統(tǒng)官僚組織；再次，非正式組織是封閉的，其成員之間有著強(qiáng)烈的排他性認(rèn)同，并通過這種排他性的認(rèn)同來增強(qiáng)彼此間的凝聚力，而行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)則是開放的，它是通過開放來增強(qiáng)自身的資源獲取能力與共同行動(dòng)能力的。在組織中，非正式組織與行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之間并不是截然對立的，而可能存在某種轉(zhuǎn)換的機(jī)制，一方面，非正式組織可以通過自身的理性化和向“他者”開放而轉(zhuǎn)換為行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，另一方面，如果行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)走向了封閉和非理性的方向，就也可能退化為非正式組織。

由此，經(jīng)過從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展之后，我們看到了一個(gè)更加復(fù)雜、更具多元性的組織世界。就組織內(nèi)部而言，首先，傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)并沒有消失，但它比以往更加水平化了，在重要性上，它的橫向結(jié)構(gòu)開始超過了縱向結(jié)構(gòu)。作為這種發(fā)展的結(jié)果，科層結(jié)構(gòu)也更多地表現(xiàn)為一個(gè)分工—協(xié)作的體系，而不再像以往那樣把控制作為其首要功能了。其次，任務(wù)型組織在組織中得到了日益廣泛的運(yùn)用，并在某些組織職能的行使上表現(xiàn)出了相對于傳統(tǒng)職能機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性。與傳統(tǒng)職能機(jī)構(gòu)遵循嚴(yán)格的分工—協(xié)作原則因而保持明確的界限不同，任務(wù)型組織之間則是互不排斥的，相反，由于不同任務(wù)可能需要運(yùn)用到共同的資源，任務(wù)型組織之間經(jīng)常是相互交叉和重疊的，同一組織成員可能同時(shí)服務(wù)于不同的任務(wù)型組織。結(jié)果，職能機(jī)構(gòu)間的分工—協(xié)作關(guān)系與邊界都被打破了，組織的實(shí)體結(jié)構(gòu)變成了流動(dòng)性的，可以根據(jù)任務(wù)的需要而隨時(shí)進(jìn)行重新組合。此外，組織中還存在一些沒有得到組織化的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，它們不受任何實(shí)體性界限的限制，而在組織內(nèi)外尋找完成共同目標(biāo)所需的資源。由此，組織與組織之間、組織與環(huán)境之間的邊界也變得模糊了，通過行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)與其它組織及環(huán)境的互動(dòng)，組織本身也變成了一個(gè)具有開放性的體系，置身于一個(gè)開放的世界之中了。

傳統(tǒng)上，組織成員間的聯(lián)系通常是單一的和線性的，他們間的關(guān)系是由被分解了的工作所決定的。而現(xiàn)在，組織成員間的聯(lián)系則變成了多元的和非線性的，呈現(xiàn)出了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，一個(gè)人可能既在特定職能機(jī)構(gòu)中擔(dān)任職位，又在某些任務(wù)型組織中承擔(dān)角色，同時(shí)還加入了某些行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，因而，他與其它組織成員的關(guān)系就變得復(fù)雜了，具有了多重性和不確定性。在某種意義上，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有組織成員都是互聯(lián)的，盡管特定成員間的聯(lián)系并不是直接的和顯性的，但只要任務(wù)需要，他就可以與跟自己沒有任何分工關(guān)系的人建立起任務(wù)性的聯(lián)系。相應(yīng)的，這種任務(wù)本身也變成了非線性的，是無法通過任何線性結(jié)構(gòu)而得以完成的。

虛擬政府的規(guī)則分布

我們知道，傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)是通過層級節(jié)制的方式來保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的，而這種層級節(jié)制的依據(jù)和工具就是組織的控制性規(guī)則?？刂菩砸?guī)則既規(guī)定了上下級之間的命令—服從關(guān)系，從而賦予了上級機(jī)構(gòu)和職位以控制性權(quán)威，也規(guī)定了這種權(quán)威的作用方式和作用范圍，從而使上級的權(quán)威和控制性活動(dòng)都有據(jù)可循，而不會由于權(quán)威的濫用而造成背離組織目標(biāo)的后果。在虛擬政府中，科層結(jié)構(gòu)仍然是組織的基本框架，但這種框架不再是固定的和永久性的，而具有了不確定性和流動(dòng)性，因而，層級間的節(jié)制關(guān)系也變得更加靈活。由于下級可能因?yàn)榭刂频倪^于嚴(yán)厲而流失，在科層結(jié)構(gòu)中，控制是否保障組織目標(biāo)的一種有效方式也變成了一件值得懷疑的事情。在很多情況下，上級可能需要通過鼓勵(lì)下級的行動(dòng)來換取下級對于責(zé)任的主動(dòng)承擔(dān)與對于自己的忠誠，另一方面，這種鼓勵(lì)也必然造成下級行為不確定性的增大，從而增加了組織失控的風(fēng)險(xiǎn)。所以，上下級間積極的鼓勵(lì)關(guān)系也需要得到規(guī)則的規(guī)范，而能夠規(guī)范這種關(guān)系的規(guī)則就是促進(jìn)性規(guī)則。由此，隨著科層結(jié)構(gòu)與層級關(guān)系的靈活化，控制性規(guī)則的作用效力與適用范圍都將大打折扣，促進(jìn)性規(guī)則則獲得了充分的成長空間，并將在科層結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行中扮演起日益重要的角色。

作為一種以信任為基礎(chǔ)而建立起來的集群形式，行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)天然地排斥控制性規(guī)則，因?yàn)榭刂凭鸵馕吨恍湃?。但行?dòng)者網(wǎng)絡(luò)也不能僅憑信任而開展行動(dòng)，從彼此信任到開展合作，中間還有一個(gè)達(dá)成共識的環(huán)節(jié)，這需要大量的溝通和協(xié)商，而這種溝通和協(xié)商只有在規(guī)則的引導(dǎo)下才可能是有效的。同時(shí)，在共識與合作之間也存在著距離，即使達(dá)成了共識，行動(dòng)者們的行動(dòng)也可能出現(xiàn)沖突而背離合作，這種情況同樣需要得到規(guī)則的規(guī)范和引導(dǎo)。所以，行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)雖然排斥控制性規(guī)則，卻需要促進(jìn)性規(guī)則來幫助它的成員們達(dá)成共識，也需要利用促進(jìn)性規(guī)則來引導(dǎo)行動(dòng)者們的行動(dòng)。促進(jìn)性規(guī)則可以承擔(dān)起行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的共識管理和目標(biāo)引導(dǎo)的功能，從而保證行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)能夠通過合作來應(yīng)對共同關(guān)注的問題，而這又將反過來使行動(dòng)者間的信任得到鞏固與更新，從而增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的凝聚力和行動(dòng)能力。

總之，在虛擬政府中，作為基本框架的科層結(jié)構(gòu)將保留大部分的控制性規(guī)則，同時(shí)也將運(yùn)用更多的促進(jìn)性規(guī)則；在承擔(dān)起了越來越多新型職能的任務(wù)型組織中，控制性規(guī)則無論在作用范圍還是作用效力上都將大大減小，促進(jìn)性規(guī)則則將成為任務(wù)型組織規(guī)則體系的主體構(gòu)成；而在廣泛存在于組織內(nèi)外的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，控制性規(guī)則受到了普遍的拋棄，促進(jìn)性規(guī)則則成了行動(dòng)者之間達(dá)成共識與開展合作的有效工具。總的來看，在虛擬政府中，促進(jìn)性規(guī)則的比重和重要性都將大大增加，從而使虛擬政府的規(guī)則體系表現(xiàn)出更高的靈活性和有機(jī)性，而這又將對虛擬政府的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)起到一種潤滑的作用，進(jìn)而使虛擬政府的職能活動(dòng)更加順暢，而不像在傳統(tǒng)官僚制政府中那樣機(jī)械而充滿了摩擦。

①鄭家昊：《社會治理意義上的網(wǎng)絡(luò)世界及其治理》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第3期。

②Jane E. Klobas and Paul D. Jackson, eds.BecomingVirtual:KnowledgeManagementandTransformationoftheDistributedOrganization, Heidelberg: Physica-Verlag, 2008, p.1.

③④Marco Mazzeschi, “The Virtual Organisation,” 7th International Conference on Concurrent Enterprising, (June 27-29, 2001), Bremen, p.332, p.331.

⑤趙春明：《虛擬企業(yè)》，浙江人民出版社，1999年，第87-88頁。

⑥Manju K. Ahuja and Kathleen M. Carley, “Network Structure in Virtual Organizations”,OrganizationScience, No.6,Vol.10(1999), p. 742.

⑦Jane E. Fountain, “The Virtual State: Transforming American Government?”NationalCivicReview, No.3,Vol.90(2001), pp.241-251.

⑧Gary Sturgess, “Virtual Government: What Will Remain Inside the Public Sector?”AustralianJournalofPublicAdministration, No.3,Vol.55(1996), pp.59-73.

⑨彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第96頁。

⑩芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第44頁。

〔責(zé)任編輯：成 婧〕

*本文系國家社科基金后期資助項(xiàng)目“行政世界中的社會治理”(項(xiàng)目號：14FZZ008)的階段性成果，同時(shí)受江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地(南京理工大學(xué))開放基金項(xiàng)目資助。

張乾友，管理學(xué)博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院助理研究員，zhangqianyou@ruc.edu.cn。南京，210023