陳寶勝

鄰比沖突治理若干基本問題：多維視閾的解讀*

陳寶勝

鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響的二元沖突是鄰比沖突治理必須考量的核心問題，鄰避設(shè)施公共效用的必要性強(qiáng)弱、設(shè)施局部負(fù)外部性影響的破壞性程度以及設(shè)施設(shè)址的環(huán)境正義倫理，應(yīng)是決定鄰避設(shè)施設(shè)址決策的關(guān)鍵變量，由此可以建立鄰避設(shè)施設(shè)址決策凈值的簡約分析框架。環(huán)境哲學(xué)關(guān)于人和自然關(guān)系的基本邏輯要求應(yīng)從嚴(yán)判斷鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的破壞性程度，變受害者負(fù)外部性影響舉證責(zé)任為受控者否定性結(jié)論舉證責(zé)任。雖然鄰比沖突治理中的公民參與無法確保鄰避設(shè)施得以成功建設(shè)或運(yùn)營，但政府引導(dǎo)的公民參與比將公民排除在鄰避設(shè)施設(shè)址政策過程之外更為必要和理性。即便面臨諸多質(zhì)疑，補(bǔ)償回饋機(jī)制對治理鄰比沖突具有實(shí)踐必要性和倫理正當(dāng)性，有助于提高鄰避設(shè)施設(shè)址接受度，能促進(jìn)鄰比沖突治理。

鄰比沖突 公共效用 負(fù)外部性 公民參與 補(bǔ)償

近年來，國內(nèi)鄰比沖突①頻發(fā)，形式日趨激烈，使某些對公共利益不可或缺的必要型鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營陷入困境。于此，何艷玲主張通過確立政府中立角色，開通協(xié)商性對話渠道，建構(gòu)面向城市邊緣群體的政治吸納機(jī)制及“制度緩解”機(jī)制治理鄰避沖突；②喬艷潔等從公共政策角度對鄰避沖突基本理論問題及治理思路開展研究；③金通認(rèn)為破解鄰避沖突的基本思路是消除設(shè)施周邊居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異；④李曉暉和胡峰則主張從優(yōu)化城市規(guī)劃的角度治理鄰避沖突；⑤陶鵬和童星分析了鄰避型群體性事件的治理戰(zhàn)略框架，建構(gòu)了針對不同階段的鄰避沖突治理配套機(jī)制；⑥陳寶勝對國外鄰避沖突研究的歷史和現(xiàn)狀作出綜合分析，并對鄰避沖突基本理論問題作出反思與重構(gòu)，提出建構(gòu)多元協(xié)作型模式以治理鄰避沖突。⑦雖然學(xué)者從不同視角對鄰比沖突及其治理進(jìn)行了探討，但依然存在諸多值得進(jìn)一步研究的問題。本文試圖從多維視角出發(fā)，厘清鄰比沖突治理若干基本問題，以期為鄰比沖突相關(guān)理論研究和治理實(shí)踐提供智識積累。

鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響沖突的二難選擇

鄰比沖突是指在一定社會政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展背景下，某些成本效用分配不均衡的設(shè)施可能會遭到周邊居民的反對與抗?fàn)幎l(fā)的社會利益沖突。⑧鄰避設(shè)施通常能給特定區(qū)域整體(社區(qū)、街道、縣、市、省、全國乃至全球)帶來某種直接或間接的公共效用，如產(chǎn)品價值、區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮、增加地方就業(yè)機(jī)會和財政稅收、提高人民收入、滿足特定公共服務(wù)需求、改善地方基礎(chǔ)設(shè)施、以及提升政府政績等，然而，受技術(shù)發(fā)展水平限制，鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營可能會對周邊地區(qū)存在某種負(fù)外部性影響，如環(huán)境污染、噪音、威脅區(qū)域安全、降低地方固定資產(chǎn)價值等，使周邊地區(qū)額外承擔(dān)某種負(fù)外部性成本，這是鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營受到周邊居民的反對而引發(fā)沖突的直接原因。通常而言，支持者重視的是鄰避設(shè)施所能夠帶來的公共效用，而反對者則主要是出于鄰避設(shè)施現(xiàn)實(shí)或潛在的負(fù)外部性影響而反對設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營，這實(shí)際上是為了保護(hù)周邊居民的生存和生活環(huán)境，因此，鄰比沖突治理首先需要考量兩個核心問題：一是鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響治理，二是鄰避設(shè)施整體公共效用與負(fù)外部性影響之間的二元沖突問題。

客觀而言，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展催生了各種現(xiàn)代設(shè)施，但科學(xué)技術(shù)存在不確定性和局限性，這種不確定性和局限性導(dǎo)致能夠提供特定公共效用的現(xiàn)代技術(shù)設(shè)施往往存在某種難以控制的負(fù)面影響,使其成為“大規(guī)模殺傷性武器”，⑨如能夠提供通訊功能的現(xiàn)代通訊設(shè)備存在電磁輻射、能夠提供電能的核電站有潛在安全隱患、能夠提供各種生活和生產(chǎn)產(chǎn)品的化工廠會污染周邊環(huán)境、能夠處理生活垃圾并提供電能的垃圾焚燒發(fā)電廠會產(chǎn)生致癌物質(zhì)二惡英，等等。通過技術(shù)手段減少和消除鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響因而是治理鄰比沖突的治本之策，但技術(shù)不確定性和局限性決定了發(fā)展技術(shù)以治理設(shè)施的負(fù)外部性影響并不現(xiàn)實(shí)：新技術(shù)可能會消除現(xiàn)存的負(fù)外部性影響，但它同樣會催生存在特定負(fù)外部性影響的新型鄰避設(shè)施，而且新技術(shù)的發(fā)展會使我們不斷“發(fā)現(xiàn)”既有設(shè)施存在的“未知”負(fù)外部性影響，而某些設(shè)施的負(fù)外部性影響事實(shí)上難以消除，發(fā)展技術(shù)以治理鄰比沖突只能是一種理想。在不能通過發(fā)展技術(shù)以有效治理鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的情況下，如果為了獲得鄰避設(shè)施的公共效用而建設(shè)或運(yùn)營鄰避設(shè)施則必然意味著會對周邊居民生存和生活環(huán)境的負(fù)外部性影響，而如果為了避免對周邊居民生存和生活環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性影響，則通常意味著終止設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營，鄰比沖突治理的核心問題因而即鄰避設(shè)施整體公共效用與設(shè)施負(fù)外部性影響之間的二元沖突問題。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，鄰避設(shè)施整體公共效用和負(fù)外部性影響之間的二元沖突問題似乎不難解決：只要厘清鄰避設(shè)施公共效用和設(shè)施負(fù)外部性影響之間的凈收益值即可，如果設(shè)施社會凈收益值為正，應(yīng)該以同意設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營為前提；如果設(shè)施凈收益值為零或為負(fù)，則應(yīng)該終止設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營；然而實(shí)際問題遠(yuǎn)非如此簡單。首先，鄰避設(shè)施的公共效用難以衡量。除了鄰避設(shè)施的長遠(yuǎn)公共效用和短期公共效用、有形公共效用和無形公共效用難以計量之外，在現(xiàn)實(shí)鄰避設(shè)施設(shè)址過程中，由于信息及權(quán)力的雙重不對稱，地方政府或其領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)或?qū)＜业瓤赡軙鲇谀撤N政治或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動而將個人利益、團(tuán)體利益、企業(yè)利益“公共化”，將某類設(shè)施對特定區(qū)域整體的公共效用夸大，以推動建設(shè)政績工程、形象工程、或引進(jìn)一些污染嚴(yán)重或潛在危害巨大的設(shè)施。這些設(shè)施在一定時期、一定程度上可能符合地方某種政治或經(jīng)濟(jì)需要，給特定區(qū)域整體帶來某種效用，但卻未必是社會發(fā)展和公眾生活之必需，其政治或經(jīng)濟(jì)效用也未必能惠及一般公眾。換言之，雖然鄰避設(shè)施一般確實(shí)存在某種效用，但有時其“收益”存在“被公共”或“被需要”的情形。其次，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響難以計量。鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的直接表現(xiàn)一般是對周邊環(huán)境的影響，并因?qū)Νh(huán)境的影響而影響周邊居民的財產(chǎn)價值、身體健康、生命安全等，從現(xiàn)實(shí)案例來看，由于信息及權(quán)力不對稱，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響常常會被設(shè)施支持者或企業(yè)否認(rèn)，如湖南省衡東縣大浦鎮(zhèn)化工廠附近三百多名兒童被查出血鉛超標(biāo)，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長蘇根林將孩子們的血鉛超標(biāo)歸咎為咬鉛筆所致。而即便設(shè)施負(fù)外部性影響能夠得到確證和承認(rèn)，如血鉛對兒童的智力影響、輻射造成的身體健康影響、飲用水或地下水資源的破壞、土壤的重金屬污染等，其負(fù)外部性影響的成本也無法衡量。最后，即便設(shè)施的公共效用和負(fù)外部性影響可以衡量，鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營還涉及到深層次的政治倫理問題。

自20世紀(jì)80年代以來的大量研究表明，由于社會弱勢群體難以組織有效的抗?fàn)幓顒?，鄰避設(shè)施被大量設(shè)置于貧窮和弱勢群體社區(qū)，這是因為少數(shù)或弱勢群體地區(qū)人群在政治上、經(jīng)濟(jì)上都處于弱勢地位，面對不合理的鄰避設(shè)施設(shè)址，即便他們提出反對設(shè)施設(shè)址的聲音，也由于其相對貧窮的經(jīng)濟(jì)地位、知識的缺乏、對設(shè)施危害性嚴(yán)重程度認(rèn)識的不足、對自身權(quán)利或長遠(yuǎn)利益的認(rèn)識不清晰、組織化程度和政治地位低等原因，容易被低廉的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所收買或分化、或者被強(qiáng)勢集團(tuán)的強(qiáng)力政治能力場所屏蔽或彈壓等，難以有效阻止鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，因而被置于不正義的生存環(huán)境之中。然而，環(huán)境正義論者認(rèn)為人類生于自然，人不分世代、種族、文化、性別或經(jīng)濟(jì)、社會地位等均可同等地享有安全、健康以及永續(xù)性環(huán)境的權(quán)利，而且任何人無權(quán)破壞或妨礙這種環(huán)境權(quán)利。⑩鄰比沖突治理需要考慮鄰避設(shè)施設(shè)址對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人類自身文明進(jìn)步的主體性需要，更需要堅持環(huán)境保護(hù)以促進(jìn)人類可持續(xù)的永續(xù)發(fā)展，還要直面環(huán)境哲學(xué)關(guān)于環(huán)境正義的基本倫理，任何擁有經(jīng)濟(jì)、政治、組織化或暴力優(yōu)勢的強(qiáng)勢利益集團(tuán)或個人，都沒有利用手中的經(jīng)濟(jì)、政治、組織化或暴力優(yōu)勢以迫使社會弱勢團(tuán)體接受環(huán)境不正義的鄰避設(shè)施設(shè)址的權(quán)利，這是政治倫理對鄰避設(shè)施設(shè)址和鄰比沖突治理的基本要求。

因此，在面對鄰避設(shè)施整體公共效用和局部負(fù)外部性影響的二元沖突時，可以在綜合考慮設(shè)施公共效用的必要性及其負(fù)外部性影響的破壞性程度的基礎(chǔ)上，考量環(huán)境正義倫理向度，建構(gòu)鄰避設(shè)施設(shè)址決策分析框架(表1)，通過分析鄰避設(shè)施整體公共效用、負(fù)外部性影響、環(huán)境正義倫理，確定鄰避設(shè)施設(shè)址與否的“凈值”，以確定繼續(xù)或終止鄰避設(shè)施設(shè)址。表1中，白色底框欄表示設(shè)施必要性，因必要性支持設(shè)施設(shè)址，故根據(jù)設(shè)施必要性程度強(qiáng)弱賦3到1個“+”，為設(shè)施必要性程度得分；黑色底框欄表示設(shè)施對周邊地區(qū)負(fù)外部性影響的破壞程度，因設(shè)施負(fù)外部性影響降低設(shè)施設(shè)址的合法性與合理性，故根據(jù)設(shè)施負(fù)外部性影響的破壞程度高低賦3到1個“-”，為設(shè)施負(fù)外部性影響破壞程度得分；深灰色底框欄為設(shè)施政治倫理向度，因鄰避設(shè)施環(huán)境不正義程度同樣降低設(shè)施設(shè)址的合法性與合理性，且環(huán)境不正義程度按照破壞性程度遞增，故根據(jù)設(shè)施環(huán)境不正義程度強(qiáng)弱賦3到1個“-”，為設(shè)施政治倫理得分。淺灰色表示設(shè)施“決策凈值”，即設(shè)施三項得分總值，“+”越多，設(shè)施設(shè)址決策支持度越高，反之，設(shè)施設(shè)址決策支持度低；當(dāng)“+”達(dá)到或超過5個時，支持設(shè)施設(shè)址；當(dāng)“+”少于5個時，不支持設(shè)施設(shè)址；當(dāng)有不可或缺型設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營時，應(yīng)以最小化設(shè)施的負(fù)外部性影響為前提，加強(qiáng)設(shè)施選址和運(yùn)營管理的科學(xué)化、民主化和透明化，并考慮給予負(fù)外部性影響受眾以必要補(bǔ)償。

表1 鄰避設(shè)施設(shè)址決策分析框架

鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的界定應(yīng)該從寬還是從嚴(yán)?

鄰比沖突的直接發(fā)生邏輯是鄰避設(shè)施對周邊社區(qū)環(huán)境和居民的負(fù)外部性影響導(dǎo)致周邊居民反對設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營而引發(fā)沖突，鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的有無和嚴(yán)重程度因而成為鄰比沖突雙方支持或反對鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營論爭的焦點(diǎn)。一般而言，鄰避設(shè)施支持者傾向于弱化設(shè)施的負(fù)外部性影響以降低設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的阻力及補(bǔ)償額，提高設(shè)施成功設(shè)址的可能性；鄰避設(shè)施反對者傾向于夸大設(shè)施的負(fù)外部性影響而增強(qiáng)反對設(shè)施建設(shè)的說服力，增加他們反對設(shè)施設(shè)址的籌碼，或者為支持設(shè)施設(shè)址謀求更大數(shù)量的補(bǔ)償額；鄰避設(shè)施支持與反對雙方對設(shè)施負(fù)外部性影響界定的異質(zhì)傾向?qū)е锣彵葲_突雙方對設(shè)施負(fù)外部性影響的有無和嚴(yán)重程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)截然不同，增加了鄰比沖突過程中達(dá)成一致意見的難度。以何種標(biāo)準(zhǔn)界定鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的嚴(yán)重程度，或者說對鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的界定應(yīng)該從寬還是從嚴(yán)，既是確定設(shè)施補(bǔ)償額的決定性要素，也是決定設(shè)施整體公共效用和負(fù)外部性影響程度的關(guān)鍵變量，因而成為鄰比沖突治理必須考量的又一關(guān)鍵問題。然而，在實(shí)際鄰比沖突治理過程中，信息不對稱、技術(shù)不確定性和局限性等使設(shè)施負(fù)外部性影響的界定成為難題。

環(huán)境哲學(xué)的基本問題是人與自然的關(guān)系問題，環(huán)境哲學(xué)關(guān)于人與自然關(guān)系的哲學(xué)思考為從寬還是從嚴(yán)界定鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響提供了理論基礎(chǔ)。環(huán)境哲學(xué)對人與自然的關(guān)系存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)和以人為中心的環(huán)境哲學(xué)。以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)堅持自然的中心地位，認(rèn)為人是自然環(huán)境的客體和對象物，自然為人的生存和發(fā)展提供了生活空間和物質(zhì)資料。而以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)認(rèn)為，人的生產(chǎn)、生活與發(fā)展等實(shí)踐活動受自然環(huán)境的制約，在自然環(huán)境面前，人的自主能力、可以對自然環(huán)境的改造空間有限；為了人類自身的可持續(xù)發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)活動不應(yīng)以污染和破壞自然環(huán)境為代價，否則必然會遭致自然環(huán)境的反噬和報復(fù)。以人為中心的環(huán)境哲學(xué)堅持人的中心地位，立足于人的主體性需要，認(rèn)為人是自然環(huán)境的主體，自然是人類實(shí)踐活動的客體和主體性需要的對象物，人類的實(shí)踐活動是為了征服和改造自然以使其適應(yīng)自己的生存和發(fā)展。根據(jù)以人為中心的環(huán)境哲學(xué)，人類在自然界中的一切行為都應(yīng)該立足于自身生存與發(fā)展的主體性需要，以利于增進(jìn)和提升人類生活品質(zhì)為前提，離開了人類“自我”生存與發(fā)展的主體性需要，自然環(huán)境毫無意義。

以人為中心的環(huán)境哲學(xué)對人主體性需要的強(qiáng)調(diào)常常被批評為忽視自然環(huán)境保護(hù)，這可能是一種誤解。從滿足人的主體性需要出發(fā)，如果為了人自身的主體性需要而無視自然環(huán)境的承載能力，過度“征服和改造自然”，一旦這種“征服和改造”突破自然環(huán)境的自我調(diào)適能力，自然環(huán)境必然會被破壞而發(fā)生根本性改變，那么已經(jīng)適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)自然環(huán)境的人類勢必面臨生存危機(jī)。當(dāng)然，在不斷改造破壞環(huán)境的同時，人類或許可以不斷進(jìn)化以適應(yīng)被改造和破壞的環(huán)境，但姑且不論人的進(jìn)化和適應(yīng)步伐是否能跟上人類改造和破壞環(huán)境的速度，即便人類能及時進(jìn)化以適應(yīng)被改造和破壞的“新環(huán)境”，可以想象：當(dāng)人某一天在污濁腥臭的污染水、充滿霧霾和異味的空氣中生活得“其樂融融”，人類還是不是現(xiàn)在的人類？可見，以人為中心的環(huán)境哲學(xué)從人的主體性需要出發(fā)，同樣要強(qiáng)調(diào)人對自身生存與發(fā)展環(huán)境的保護(hù)。

從人和自然的歷史發(fā)展規(guī)律來看，在長期生存與發(fā)展的互動中，人和自然之間事實(shí)上已經(jīng)形成了路徑依賴式的“互適性”：自然孕育了人類，它可以通過自身的漸進(jìn)調(diào)適以適應(yīng)人類對自然環(huán)境的漸進(jìn)影響和改造，而人產(chǎn)生并生活于自然環(huán)境之中，人在長期的生存與發(fā)展過程中已經(jīng)在整體上適應(yīng)了地球自然環(huán)境現(xiàn)狀。然而，隨著人類人口數(shù)量的快速膨脹、生產(chǎn)和生活方式的急劇變化，尤其是現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)發(fā)展帶來的人類改造和破壞自然能力的增強(qiáng)，人類對自然環(huán)境的改造和破壞已經(jīng)逐步突破了自然環(huán)境對人類活動的自我調(diào)適能力。換言之，人和自然之間的“互適性”已經(jīng)被打破，其直接表現(xiàn)是自然環(huán)境的持續(xù)惡化，而持續(xù)惡化的自然環(huán)境已經(jīng)開始“反噬”和“報復(fù)”人類，在此背景下，當(dāng)我們反思以人為中心的環(huán)境哲學(xué)和以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)基本觀點(diǎn)后可以發(fā)現(xiàn)：以人為中心的環(huán)境哲學(xué)對人主體性需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)與以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)對保護(hù)自然環(huán)境的吁求之間并不矛盾，而以自然為中心的環(huán)境哲學(xué)對保護(hù)自然環(huán)境的吁求事實(shí)上是為了更好地滿足人的主體性需要，兩種不同的環(huán)境哲學(xué)觀在本質(zhì)上是辯證統(tǒng)一的，都要求在鄰比沖突治理過程中要以堅持環(huán)境保護(hù)為基本原則。

鄰比沖突治理過程中的公共參與及其有效性

在對現(xiàn)代政策執(zhí)行困境進(jìn)行分析的過程中，政策分析理論家認(rèn)為造成傳統(tǒng)政策執(zhí)行困境的關(guān)鍵原因在于傳統(tǒng)政策執(zhí)行過程中自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式的內(nèi)在弊端。他們認(rèn)為自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式立基于傳統(tǒng)官僚制組織理論之上，是傳統(tǒng)官僚制的重要組成部分和典型表征，它們把行政部門內(nèi)部的命令服從原則應(yīng)用于公共政策過程中的政府與社會關(guān)系之中，將政策對象置于公共政策執(zhí)行的被動服從地位，是導(dǎo)致行政國家日益強(qiáng)大、公民社會日益萎縮、政府公信力下降和公民利益受損的重要原因，也是導(dǎo)致公共政策執(zhí)行困境的內(nèi)在原因；隨著信息化技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展、公民意識的逐步興起、民主政治的持續(xù)進(jìn)步，傳統(tǒng)自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代公共政策過程的現(xiàn)實(shí)需要。正因如此，現(xiàn)代政策理論家認(rèn)為，政府官僚雖然在公共政策過程中無處不在，但他們并非萬能，有必要在公共政策過程中引入公民參與，這是破解各種政策執(zhí)行困境的有效途徑。

2014年5月8日至5月10日，一場因垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)址引發(fā)的上萬居民聚集堵路表達(dá)鄰比抗?fàn)幵V求的鄰比沖突事件在浙江余杭上演。事件過程中，鄰比抗?fàn)幦罕姶蛑鴻M幅和標(biāo)語，聚集在當(dāng)?shù)馗咚俟返臉蚨聪潞褪召M(fèi)站附近，并高喊口號要求停建擬建中的九峰垃圾焚燒發(fā)電廠。聚集的人群最高峰時超萬人，他們阻斷高速公路并掀翻了近十輛警車和一輛移動通信車；多名民警、輔警、群眾不同程度受傷。這場爭議最終以政府刑事拘留53人、行政拘留7人，并承諾在項目沒有履行完法定程序并征得公眾理解支持的情況下，一定不開工建設(shè)為結(jié)局。在經(jīng)過暴力沖突的代價后，項目被暫時擱置。實(shí)際上，有資料顯示，早在2012年4月杭州市就已經(jīng)啟動了垃圾焚燒發(fā)電廠的規(guī)劃和建設(shè)議程。此后，在垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的前期系列準(zhǔn)備工作中，當(dāng)?shù)卣紱]有通過任何正式渠道向公眾發(fā)布相關(guān)信息，更沒有引入任何形式的公民參與，然而，設(shè)施建設(shè)信息正式披露后立刻引發(fā)了公民的持續(xù)關(guān)注，并最終演變成暴力沖突事件，在付出高昂的社會成本和政治成本后，設(shè)施建設(shè)被暫時擱置。

浙江余杭中泰垃圾焚燒廠設(shè)址沖突事件表明，雖然引入公民參與的政策效果未必理想，公民參與并不能必然保證設(shè)址標(biāo)的社區(qū)居民能夠接受鄰避設(shè)施設(shè)址，但如果不引入公民參與，一旦引發(fā)公民的非正式參與，其結(jié)果將不僅是設(shè)施建設(shè)政策受阻，還可能要付出高昂的社會成本和政府公信力。此外，從設(shè)施潛在風(fēng)險發(fā)生的概率論角度出發(fā)，如果及時公開信息，使設(shè)施周邊居民了解設(shè)施可能的風(fēng)險，既可以增強(qiáng)居民監(jiān)督設(shè)施運(yùn)營的主動性，也可以提高設(shè)施周邊居民的風(fēng)險防范意識，惟其如此，一旦設(shè)施意外風(fēng)險真實(shí)發(fā)生，也可以提高周邊居民的應(yīng)急反應(yīng)意識和危機(jī)應(yīng)對能力，降低風(fēng)險發(fā)生的損失。由此，可以得出結(jié)論，鄰比沖突治理過程中的公民參與未必總是十分有效，也無法確保設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營決策的成功執(zhí)行，但政府主動引導(dǎo)的公民參與比刻意將公民排除在政策之外的“隱蔽決策”更為理性和必要。

鄰比沖突治理過程中的補(bǔ)償機(jī)制及其有效性

雖然在鄰比沖突治理過程中應(yīng)該遵從環(huán)境保護(hù)的基本原則，從嚴(yán)界定鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響，但當(dāng)面對人類不可或缺的公共效用的主體性需要時，環(huán)境保護(hù)原則只能讓位，或者說此時必須要綜合考量環(huán)境保護(hù)原則和主體性需要之間誰更為重要，如面對三分之一城市的垃圾圍城危機(jī)，國內(nèi)垃圾處理設(shè)施顯然不可或缺。客觀而言，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)事實(shí)上也是為了更好地保護(hù)環(huán)境。如垃圾處理設(shè)施這類對公共利益不可或缺的必要型鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營顯然具有合法性和緊迫性。在承認(rèn)部分對公共利益不可或缺的鄰避設(shè)施設(shè)址的合法性和正當(dāng)性的情形下，鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營所導(dǎo)致的對自然環(huán)境和周邊居民的負(fù)外部性影響不可避免，這是為了獲得對人類不可或缺的公共效用和人類社會發(fā)展所必然要支付的成本。在此情境下，補(bǔ)償論者提出，為了對設(shè)施負(fù)外部性影響的利益受損者給予適當(dāng)補(bǔ)償，也為了有效提高設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的支持率，可以將補(bǔ)償(compensation)和回饋(feedback)作為推動鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的促進(jìn)手段。

補(bǔ)償論者主張給予設(shè)施負(fù)外部性影響者以補(bǔ)償或回饋的基本邏輯是因鄰避設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營對周邊環(huán)境或居民身體健康、財產(chǎn)價值等存在某種影響而使他們利益受損，因此需要對他們的損失給予一定的“補(bǔ)償”或“回饋”。補(bǔ)償與回饋的基本邏輯存在一定差異：補(bǔ)償是由于設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營使設(shè)施周邊社區(qū)及其居民受到某種損失，因而給予他們一定的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等待遇以“補(bǔ)償”其損失。而回饋則是因設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營使設(shè)施經(jīng)營者得到收益，為了感謝設(shè)施周邊社區(qū)及其居民對設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的支持，由設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)營者給予周邊社區(qū)或居民以一定的“回饋”以示回報；補(bǔ)償?shù)那疤崾潜谎a(bǔ)償者受到了某種損失，而回饋的前提是被回饋者對回饋者的支持與幫助，它不以利益受損為前提，被回饋者可能受到利益損失也可能沒有受到利益損失。在實(shí)際鄰比沖突治理中，回饋常常被企業(yè)或政府作為補(bǔ)償?shù)奶娲圆呗?，因為這樣可以改善設(shè)施形象、提升設(shè)施周邊居民對設(shè)施的認(rèn)同和支持度，亦可以向周邊居民傳達(dá)企業(yè)并非因設(shè)施負(fù)外部性影響而給予補(bǔ)償?shù)男畔?，借以弱化設(shè)施負(fù)外部性影響的存在感及周邊居民要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)益意識，改變企業(yè)和政府的談判地位。在此情境下，回饋與補(bǔ)償實(shí)際上沒有本質(zhì)不同。

除了直接的經(jīng)濟(jì)邏輯之外，補(bǔ)償措施的提出實(shí)際上還有兩個更為重要的潛在理由是避免因?qū)怖娌豢苫蛉钡谋匾袜彵茉O(shè)施的設(shè)址沖突和矯治必要型鄰避設(shè)施設(shè)址可能造成的環(huán)境不正義。導(dǎo)致鄰比沖突的直接原因是設(shè)施周邊社區(qū)和居民覺得利益受損而反對鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，面對對公共利益不可或缺的強(qiáng)必要型鄰避設(shè)施設(shè)址，支持設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的開發(fā)商或政府只能通過給予民眾一定數(shù)額的“補(bǔ)償金”以期消除或減緩反對強(qiáng)度以避免沖突。另一方面，必要型鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的直接收益通常為區(qū)域整體、政府或企業(yè)所得，卻要周邊居民承擔(dān)額外的負(fù)外部性成本，而鄰避設(shè)施設(shè)址的現(xiàn)實(shí)邏輯肯定不可能設(shè)置于鬧市繁華地區(qū)或社會強(qiáng)勢群體社區(qū)，這實(shí)際上是一種難以避免的環(huán)境不正義現(xiàn)象，但通過給周邊居民適當(dāng)補(bǔ)償可以在一定程度上達(dá)到矯治環(huán)境不正義的目的。在此情境下，不食人間煙火式的泛道德化環(huán)境正義倫理顯然并不適用，鄰比沖突治理的環(huán)境正義倫理必然要服從現(xiàn)實(shí)生活的強(qiáng)必要性需求，因此，對支持設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營的設(shè)施周邊居民予以補(bǔ)償與回饋在實(shí)踐上具有必要性、在政治倫理上亦具有正當(dāng)性，它有利于強(qiáng)必要型鄰避設(shè)施設(shè)址和鄰比沖突治理。

①“鄰比”一詞來資源于英文“Not in my backyard：NIMBY”，我國臺灣學(xué)者將其譯作“鄰避”并被大陸學(xué)者沿用，因其引發(fā)的社會利益沖突則被稱作“鄰避沖突”。張康之教授認(rèn)為：這一翻譯不符合翻譯“信、達(dá)、雅”的基本要求，因為“鄰避”有“避開”之意，而倘若避開則不會有沖突，因而建議應(yīng)該調(diào)整譯法。受張康之教授啟發(fā)，本研究將其譯作“鄰比沖突”，其理由有四：一是“鄰避沖突”一詞確實(shí)存在張教授所說之缺陷；二是“鄰比沖突”與英文原文縮寫“NIMBY”讀音基本一致，能達(dá)到翻譯“信”之基本要求；三是“比”有靠近和緊挨之意，周制“五戶為一比”，中文古語亦有“比鄰”、“比鄰而居”之說，“鄰比”將“比鄰”二字順序置換，其字面意思易于理解，且“鄰比沖突”能較好地反映出“鄰避設(shè)施”與“鄰比抗?fàn)幹黧w”比鄰而居并引發(fā)沖突之意，滿足翻譯之“達(dá)”的基本要求；四是“鄰比沖突”一詞有古語“比鄰”之意，符合“雅”的基本要求。作者衷心感謝張康之教授的指導(dǎo)意見！

②何艷玲：《“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治觥罚豆补芾硌芯俊?006年第4卷；何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期。

③喬艷潔、曹婷、唐華：《從公共政策角度探析鄰避效應(yīng)》，《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2007年第1期。

④金通：《垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析》，《當(dāng)代財經(jīng)》2007年第5期。

⑤李曉暉：《城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對策探討》，《規(guī)劃師》2009年第12期；胡峰：《城市鄰避性設(shè)施規(guī)劃的思考》，《建筑與環(huán)境》2009年第4期。

⑥陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會科學(xué)》2010年第8期。

⑦陳寶勝：《國外鄰避沖突研究的歷史、現(xiàn)狀及啟示》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2013年第2期；《公共政策過程中的鄰避沖突及其治理》，《學(xué)海》2012年第5期；《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2013年第6期。

⑧陳寶勝：《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2013年第6期。

⑨周軍：《后工業(yè)化進(jìn)程中的社會治理規(guī)劃》，《學(xué)?！?014年第5期。

⑩彭國棟：《淺談環(huán)境正義》，《自然保育季刊》1999年第28期。

〔責(zé)任編輯：吳 明〕

*本文系國家社科基金青年項目“鄰避沖突及其治理模式研究”(項目號：12CGL080)、中國博士后基金面上資助項目“鄰避沖突治理研究：政策工具的視閾”(項目號：2014M561785)、國家社科基金重大招標(biāo)項目“地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究”(項目號：13&ZD040)的階段性成果。

陳寶勝，管理學(xué)博士，溫州大學(xué)法政學(xué)院副教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，silent@wzu.edu.cn。溫州，325035