高小蘭

[摘 要] 縣級(jí)政府公共服務(wù)能力和社會(huì)管理能力是服務(wù)型政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力是行政體制改革的重要戰(zhàn)略部署。本文以民族地區(qū)縣級(jí)政府為研究對(duì)象，梳理當(dāng)前民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)中存在的主要問(wèn)題，分析造成這些問(wèn)題的各種因素，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出提升民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞] 民族地區(qū) 縣級(jí)政府 公共服務(wù)能力

縣級(jí)政府作為我國(guó)行政體系中不可或缺的一級(jí)政府，在我國(guó)管理體制中是一個(gè)非常重要的層級(jí)，起著承上啟下、溝通城市和農(nóng)村，總攬農(nóng)村全面工作的作用。一方面，黨和國(guó)家政策與法律的實(shí)施以及落實(shí)，都與縣級(jí)政府的工作成效密切相關(guān);另一方面，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)良的外部環(huán)境和提供各種公共服務(wù)都由縣級(jí)政府來(lái)完成[1]P175。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方公共需求的增強(qiáng)對(duì)政府的公共服務(wù)能力提出了新的要求。因此，提升政府公共服務(wù)能力，滿足廣大群眾對(duì)公共產(chǎn)品的基本要求，已成為各級(jí)政府的主要任務(wù)。

一、縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的一般理論

（一）公共服務(wù)的內(nèi)涵。公共服務(wù)是指政府為滿足社會(huì)公共需要，運(yùn)用其掌握的資源向社會(huì)提供的直接和間接服務(wù)的總稱(chēng)。公共服務(wù)一般分為三個(gè)方面：一是維護(hù)性公共服務(wù)，是指維持國(guó)家安全、行政管理政策運(yùn)作的公共服務(wù)，比如國(guó)防、外交等;二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)服務(wù)，比如制定各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定經(jīng)濟(jì)政策、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和調(diào)控、投資經(jīng)營(yíng)公共事業(yè)、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等;三是社會(huì)服務(wù)，是指政府對(duì)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)[2]P24。

（二）政府能力的內(nèi)涵。政府能力也稱(chēng)行政能力，反映了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。關(guān)于政府能力的研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的角度提出了不同觀點(diǎn)。古德諾從“政治——行政二分法”的角度出發(fā)，認(rèn)為“政府能力表現(xiàn)為政府行使政策決定與政策執(zhí)行這兩種職能時(shí)的能力”[3]P12—13。阿爾蒙德從結(jié)構(gòu)功能主義的視角，認(rèn)為“政府能力就是政府能否成功適應(yīng)各種環(huán)境給予其挑戰(zhàn)的程度，即在政治行動(dòng)推進(jìn)過(guò)程中所能提供的權(quán)威的大小”[4]P7。國(guó)內(nèi)學(xué)者在吸收國(guó)外研究的合理因素的基礎(chǔ)上，對(duì)政府能力的研究也取得了階段性的成果。比如汪永成認(rèn)為：“政府能力的定義是政府實(shí)現(xiàn)自己職能時(shí)所具有的能量和資源。”[5]P121謝慶奎則將政府能力界定為“政府制定和執(zhí)行政策的勢(shì)能和效力，并將政府的權(quán)威性、有效性和適應(yīng)性作為衡量政府能力的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”[6]P269。

（三）縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的內(nèi)涵。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共服務(wù)和政府能力的論述，我們認(rèn)為縣級(jí)政府公共服務(wù)能力是指縣級(jí)政府根據(jù)職能界定，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)所能運(yùn)用的資源和能力，縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量是其能力的直接表現(xiàn)?？h級(jí)政府公共服務(wù)能力構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行能力、資源汲取與運(yùn)用能力、危機(jī)處理能力、規(guī)劃發(fā)展能力。政策執(zhí)行能力是指縣級(jí)政府將公共服務(wù)政策付諸實(shí)踐、予以實(shí)施的能力，流程控制和反饋糾偏機(jī)制是其主要表現(xiàn)形式。資源汲取與運(yùn)用能力是指縣級(jí)政府汲取各種資源，對(duì)各種資源進(jìn)行合理分配和優(yōu)化組合的能力。危機(jī)處理能力是指縣級(jí)政府通過(guò)制度安排和行動(dòng)，以可持續(xù)化的方式實(shí)現(xiàn)縣域的公共安全的能力，其主要表現(xiàn)為危機(jī)信息溝通、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處置和危機(jī)預(yù)防。規(guī)劃發(fā)展能力是指縣級(jí)政府在把握國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)上立足本縣市，根據(jù)公民對(duì)公共產(chǎn)品的需求以及未來(lái)需求趨勢(shì)，對(duì)縣域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)展的目標(biāo)、計(jì)劃、模式等科學(xué)制訂規(guī)劃的能力。其主要表現(xiàn)為政策把握力、縣域環(huán)境把握力、規(guī)劃的公正性、規(guī)劃內(nèi)容的公平性以及規(guī)劃的可持續(xù)性[7]P15。

二、影響民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力提升的制約因素

（一）民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，制約和限制著政府的公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共服務(wù)之間存在密切的互補(bǔ)關(guān)系：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠增加政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，政府能夠有更多的財(cái)力投入到公共事業(yè)中，為社會(huì)提供更加便捷的公共基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù);同時(shí)，公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有一定的支持和促進(jìn)作用，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的平臺(tái)[8]P34。

影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的原因主要有兩個(gè)方面：

一是由民族地區(qū)自身自然、歷史和區(qū)位等因素造成。改革開(kāi)放以來(lái)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)取得了巨大的進(jìn)步，但是由于民族地區(qū)大多處于西部山區(qū)以及偏遠(yuǎn)的邊疆地區(qū)，“老、少、邊、窮”是其主要特征，這就決定了它們的生態(tài)條件惡劣，交通運(yùn)輸不便，信息閉塞?？傮w而言，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還存在著很大的差距，而且這種差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)2006年《中國(guó)民族自治地方發(fā)展評(píng)估報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)縣域人均GDP為8150元，百?gòu)?qiáng)縣人均GDP為25800元，而自治縣人均GDP只有4719元。全國(guó)自治縣前10強(qiáng)的地方財(cái)政收入只有全國(guó)發(fā)達(dá)縣市前10強(qiáng)的十九分之一[9]P184。

二是現(xiàn)有財(cái)稅制度不合理。稅收資源是縣級(jí)政府最主要的財(cái)政來(lái)源。1994年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制，將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，以確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍。分稅制的推出，較好地解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問(wèn)題，對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但是不可否認(rèn)，與分稅制改革相伴隨的是基層政權(quán)財(cái)政困難，地方政府支出安排捉襟見(jiàn)肘、入不敷出。原因在于好的稅基、稅種歸了中央，留給地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府的稅基普遍偏小、不穩(wěn)定，而且征收難度大。同時(shí)，這項(xiàng)改革并沒(méi)有與事權(quán)分配改革同步進(jìn)行，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)權(quán)集中、事權(quán)下移，基層政府缺乏相應(yīng)的財(cái)力履行自己的職責(zé)，無(wú)力保障農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

（二）民族地區(qū)縣級(jí)政府職能定位不合理，影響政府對(duì)公共服務(wù)的投入。縣級(jí)政府作為直接面對(duì)群眾的低層級(jí)政府，政府職能定位不合理必將導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給不足?，F(xiàn)階段我國(guó)民族地區(qū)縣級(jí)政府職能定位不清主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是縣級(jí)政府與其他層級(jí)政府的職能劃分不清。我國(guó)各級(jí)政府的職責(zé)區(qū)分不明確，公共服務(wù)事項(xiàng)和權(quán)限只有大小之分，而無(wú)內(nèi)容之別。按照有關(guān)法律規(guī)定，除國(guó)防、外交明確屬于中央政府的專(zhuān)有職責(zé)外，其他公共服務(wù)職責(zé)，比如教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、公安等，都屬于中央政府和縣以上地方政府的共有職責(zé)，幾乎一一對(duì)應(yīng)，存在著職責(zé)交叉重復(fù)、模棱兩可等問(wèn)題[10]。這就導(dǎo)致工作上相互掣肘、推諉扯皮等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，影響了公共服務(wù)的效能。

二是縣級(jí)政府重經(jīng)濟(jì)職能，輕社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為了縮小與內(nèi)地縣域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距，很多民族地方政府將“追趕型經(jīng)濟(jì)”作為發(fā)展的首選戰(zhàn)略。將工作的重點(diǎn)放在了招商引資、培植稅源、擴(kuò)展政績(jī)等方面，本應(yīng)用于公共服務(wù)的資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能有余，而公共服務(wù)職能不足。同時(shí)，現(xiàn)有政府績(jī)效考評(píng)體系片面強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并將縣域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人升遷相結(jié)合，也是導(dǎo)致縣級(jí)政府將大量的公共財(cái)政資金用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)城鄉(xiāng)居民關(guān)注的住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等問(wèn)題關(guān)注不夠，公共服務(wù)長(zhǎng)期投入不足。

三是維穩(wěn)工作占用民族地區(qū)縣級(jí)政府大量的精力和資源。維穩(wěn)工作包括社會(huì)治安維護(hù)、外來(lái)人口管理、社會(huì)矛盾化解、信訪總量控制、社會(huì)輿情引導(dǎo)等一系列工作。目前，維穩(wěn)已經(jīng)成為各地基層政府的中心工作，是基層政府不堪重負(fù)的責(zé)任和工作。而民族地區(qū)的維穩(wěn)環(huán)境由于具有區(qū)域性、民族性、宗教性、國(guó)際性、敏感性、復(fù)雜性等諸多特點(diǎn)，民族地區(qū)的縣級(jí)政府在維穩(wěn)方面面對(duì)的困難與內(nèi)地和沿海地區(qū)相比更多，需要投入的精力和資源也更多、更復(fù)雜。因此，大部分民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)在任職期內(nèi)，不求有功，但求無(wú)過(guò)，將大部分精力投放到維穩(wěn)方面，而對(duì)政府公共服務(wù)管理職能投入和重視不足。

（三）民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)的方式和主體單一，公共服務(wù)人員服務(wù)效率不高。一是公共服務(wù)主體的單一。公共服務(wù)范圍廣泛，且大多直接關(guān)系到老百姓的切身利益問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的追求更加個(gè)性化、多元化。政府作為“天然”和主要的公共服務(wù)供給者，其優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)政府權(quán)威保證公共產(chǎn)品與服務(wù)的公平供給，滿足普遍的需求，但政府難以滿足公眾個(gè)性化的需求，同時(shí)也存在著低效率的問(wèn)題。這就迫切需要社會(huì)組織“挺身而出”，分擔(dān)政府想不到、不好辦或無(wú)力承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)。然而，我國(guó)民族地區(qū)由于受歷史及現(xiàn)實(shí)因素的制約，大多數(shù)地區(qū)依舊承襲傳統(tǒng)的公共服務(wù)治理模式，政府是公共服務(wù)供給的唯一主體，在公共服務(wù)中同時(shí)扮演著“慈父”和“全能政府”的角色。社會(huì)組織發(fā)育程度較低，社會(huì)自治能力不強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)協(xié)同缺乏，公眾參與公共服務(wù)意識(shí)不足。

二是公共服務(wù)方式的單一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民族地區(qū)縣級(jí)政府供給公共服務(wù)的方式也開(kāi)始引入市場(chǎng)化、多樣化機(jī)制，其中以購(gòu)買(mǎi)崗位、服務(wù)外包的方式供給公共產(chǎn)品較為普遍。但是，據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以云南省民族縣級(jí)政府為例，目前都只將公共服務(wù)停留在購(gòu)買(mǎi)崗位層面，而不是將整個(gè)服務(wù)過(guò)程和服務(wù)產(chǎn)品外包，這樣既增加了管理成本，也沒(méi)有將服務(wù)外包的效益發(fā)揮到最大。

三是公共服務(wù)人員服務(wù)效率不高。效率是國(guó)家行政管理的生命所在?，F(xiàn)代國(guó)家都在積極推進(jìn)改革以期實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，從人員的選拔、法規(guī)的制定、技術(shù)的改進(jìn)到職能的轉(zhuǎn)變?cè)俚綑C(jī)構(gòu)改革，都是為著一個(gè)目的，那就是更有效率地為社會(huì)服務(wù)。提高效率是社會(huì)的企盼，也是政府改革的壓力和動(dòng)力所在。民族地區(qū)由于交通不便，信息閉塞，教育水平相對(duì)薄弱，縣級(jí)政府公務(wù)人員的文化水平和學(xué)歷層次相對(duì)較低，管理素質(zhì)和管理能力相對(duì)欠缺，服務(wù)水平、服務(wù)效率不高，這在一定程度上制約和影響著縣級(jí)政府公共服務(wù)職能的履行和發(fā)揮。

三、提升民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的路徑選擇

李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中指出，當(dāng)前政府要“加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，著力保障和改善民生，切實(shí)提高發(fā)展質(zhì)量和效益，大力推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧”。加強(qiáng)民族地區(qū)公共服務(wù)管理，提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力，是推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的迫切需求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的必由之路。

（一）科學(xué)定位民族地區(qū)縣級(jí)政府職能，提升縣級(jí)政府公共服務(wù)能力。政府職能定位不清，是民族地區(qū)公共服務(wù)管理中出現(xiàn)“政府缺位”和“政府越位”的重要原因。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)服務(wù)理念，是當(dāng)前民族地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)體系建設(shè)的核心。

其一，對(duì)民族地區(qū)縣級(jí)政府而言，應(yīng)強(qiáng)化其公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能。政府有四大職能，即宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管是中央政府和省市政府主要職能，對(duì)于縣級(jí)政府而言，主要職能應(yīng)放在社會(huì)管理和公共服務(wù)上。民族地區(qū)由于先天地理環(huán)境的局限性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力有限，縣級(jí)地方政府應(yīng)將主要精力放到公共服務(wù)上來(lái)?？h級(jí)政府處于國(guó)家宏觀管理和微觀管理的結(jié)合部，是連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，起著承上啟下的作用，既是有效落實(shí)黨和國(guó)家重大方針政策的執(zhí)行者，又是所管轄縣域政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的指揮者、決策者，承載著國(guó)家的基本使命，因此縣級(jí)政府職能的科學(xué)定位尤為重要。

其二，規(guī)范縱向?qū)蛹?jí)的職能關(guān)系，明確縣級(jí)政府公共服務(wù)職能重心。根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍和民眾對(duì)公共服務(wù)需求層次的差異性，合理劃分中央、省市、縣級(jí)政府間的公共服務(wù)供給職責(zé)，明確哪些公共服務(wù)應(yīng)該由中央、省市承擔(dān)，哪些公共服務(wù)應(yīng)由縣級(jí)政府承擔(dān)。一般來(lái)說(shuō)，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等核心公共服務(wù)上，中央和省市政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，縣級(jí)政府的責(zé)任主要在于初級(jí)醫(yī)療保健、縣域道路、公共交通、供水、供電、供氣、排污、垃圾處理等公用事業(yè)以及消防、地方治安等。教育、社會(huì)保障、福利等中央和地方的共同職責(zé)，可有中央政府負(fù)責(zé)提供資金，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行[11]P15。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)組織、公民參與公共服務(wù)，推進(jìn)縣級(jí)政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化。由于公共物品具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，以及考慮到社會(huì)公平、公正等問(wèn)題，政府是公共物品的最好提供者，也是公共服務(wù)的最好提供者。

民族地區(qū)縣級(jí)政府大多數(shù)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的西部地區(qū)，縣級(jí)政府的收支規(guī)模有限，其直接為居民提供公共服務(wù)的能力受到了很大限制。民族地區(qū)縣級(jí)政府更需要鼓勵(lì)社會(huì)組織、公民參與公共服務(wù)，作為政府公共服務(wù)的補(bǔ)充。

一是通過(guò)宣傳，提高民族地區(qū)公民的公共服務(wù)參與意識(shí)，培養(yǎng)公民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心和關(guān)注。同時(shí)借助電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，暢通參與渠道，引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)，自覺(jué)維護(hù)自身的權(quán)益。

二是開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)組織參與。社會(huì)組織參與公共服務(wù)可以有效提高服務(wù)供給量，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多樣化的需求，增強(qiáng)政府公信力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

社會(huì)組織參與公共服務(wù)可以采取政府購(gòu)買(mǎi)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、使用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等方式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目是指政府將自身承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)按程序交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府按相關(guān)規(guī)定（合同）和履約評(píng)估情況支付服務(wù)費(fèi)用。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍可以包括公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、法律、公共設(shè)施維護(hù)、公共教育、公共文化、養(yǎng)老、社會(huì)保障等。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目，將公共服務(wù)由政府直接提供、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的監(jiān)督，而將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展規(guī)劃、確立服務(wù)目標(biāo)、了解公共需求等方面。

三是加大社會(huì)組織培育力度，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。目前，我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)育程度較低，各類(lèi)社會(huì)組織參與社會(huì)治理往往是被動(dòng)響應(yīng)政府的動(dòng)員和組織，自主性和積極性都不強(qiáng)，造成這一現(xiàn)象的重要原因是社會(huì)組織缺乏必要的扶持和寬松的環(huán)境，發(fā)展較為困難。因此，政府應(yīng)降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)立法、資金支持等方式鼓勵(lì)、促進(jìn)社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。

（三）完善民族地區(qū)財(cái)政體制，增加民族地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政收入。公共財(cái)政收入是政府提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。民族地區(qū)縣級(jí)政府由于受經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，財(cái)政收入偏低，使得公共服務(wù)供給存在困難。要增加民族地區(qū)縣級(jí)政府公共財(cái)政的來(lái)源，其主要措施包括：

一是合理劃分中央與地方政府稅收比重。現(xiàn)有分稅制過(guò)多強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政收入的比重，使中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年增加，而省以下，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入很少，這與財(cái)政分配均等化目標(biāo)相違背，同時(shí)也直接影響縣級(jí)政府對(duì)公共服務(wù)投入的能力。民族地區(qū)縣級(jí)政府由于地區(qū)偏遠(yuǎn)，與內(nèi)地、沿海城市相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后。因此，分稅制體制不能一刀切，應(yīng)針對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。比如在稅權(quán)劃分上，應(yīng)適當(dāng)向民族地區(qū)縣級(jí)政府傾斜，擴(kuò)大縣級(jí)政府稅源?？梢詫⑾M(fèi)稅、社會(huì)保障稅、關(guān)稅作為中央稅收，企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、環(huán)保稅、作為省級(jí)稅收，而城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、印花稅、車(chē)船使用稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅作為民族地區(qū)縣級(jí)政府的稅收來(lái)源。資源稅、個(gè)人所得稅、增值稅則可作為共享稅源。

二是加大對(duì)民族地區(qū)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付力度。（1）中央加大對(duì)民族省區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。為支持民族地區(qū)發(fā)展，國(guó)務(wù)院從2000年開(kāi)始實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2000年至2012年，中央財(cái)政累計(jì)對(duì)西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付8.5萬(wàn)億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排西部地區(qū)累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元，分別占全國(guó)總量約40%[12]。但是，與其他地區(qū)橫向比較，民族地區(qū)的自身財(cái)力水平仍然偏低，例如西藏地區(qū)一直到2007年才結(jié)束長(zhǎng)達(dá)15年的財(cái)政赤字的歷史，導(dǎo)致民族地區(qū)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依存度高于其他地區(qū)。因此，應(yīng)該保證對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付高于全國(guó)水平，并持續(xù)增長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上，建立完整的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算體系，加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，清理和整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效益。（2）健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。民族省區(qū)增加對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付比例。我國(guó)的地方行政區(qū)劃一直實(shí)行的是“省、市、區(qū)—地、市、州—縣、市、區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道”四級(jí)體制。中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付要通過(guò)市（州）來(lái)進(jìn)行，市（州）往往會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移資金進(jìn)行再分配，截留一部分，資金本來(lái)就有缺口，最后到縣一級(jí)的就更少了。在此情況下，縣財(cái)政為了保證自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能大幅度壓縮農(nóng)業(yè)、水利、交通、文化、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的費(fèi)用。因此，民族地區(qū)在是否實(shí)施“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”和“省直管縣”有待商榷的情況下，可以先實(shí)行財(cái)政省直管縣，省財(cái)政與縣財(cái)政直接聯(lián)系，重新劃分市與縣的收支范圍，省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付直接下達(dá)到縣，不再通過(guò)市（州）;市（州）、縣各自單獨(dú)分開(kāi)對(duì)省制定財(cái)政預(yù)算決算，市（州）、縣之間不再有日常資金來(lái)往;市（州）、縣各類(lèi)年終結(jié)算由省級(jí)財(cái)政直接辦理[12]。

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責(zé)任編輯 冷 波