陶俊德

摘 要：隨著公共服務(wù)概念的深入人心，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國政府的長期目標?？h級政府作為基層政府，是提供公共服務(wù)的前沿陣地?？h級政府與其上級政府通過現(xiàn)行行政管理體制相互協(xié)調(diào)處理公共事務(wù)。所以縣級政府公共服務(wù)的能力不僅受到自身因素影響，還受到到其上級政府等多方面因素的影響。本文主要從財權(quán)事權(quán)，績效考核，社會監(jiān)督等方面分析縣級政府公共服務(wù)能力的制約因素，并提出相應(yīng)對策，以期為強化縣級政府的公共服務(wù)能力提供思路與借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級政府；公共服務(wù)能力；制約因素

引言

在傳統(tǒng)公共行政理念中，政府是制度化，官僚制的機構(gòu)，以政府的功能和效率為第一原則，控制人們的言行，維護著社會的穩(wěn)定。二十世紀七十年代開始，人們逐漸意識到政府單憑統(tǒng)治職能無法適應(yīng)不斷發(fā)展的社會，顧客至上的原則開始在政府中得到重視，市場機制成為新公共管理的重要手段?！?11”事件之后，以登哈特為代表的一批提倡新公共服務(wù)的學者重新開始重視政府的重要性，獻身于公益的精神被重新稱頌，公民社會和人本主義思想在社會上得到廣泛認同，政府致力于公民權(quán)利的復(fù)興，服務(wù)于公民成為政府行為的最高準則。

據(jù)資料統(tǒng)計，我國縣域的面積和人口分別占全國的的94%和70%?？h級政府是中央政府、省級政府、地市級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)域，是中央政府部門決策的落實前線，向上承接省市級政府，向下主導(dǎo)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在中國政府體系中具有舉足輕重的地位?？h級政府的公共服務(wù)能力，影響著縣域內(nèi)公民的生活水平和縣級政府的形象。

一、縣級政府公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

我國縣級政府的公共服務(wù)能力自改革開放以來已有了較大提升，但與西方發(fā)達國家相比，仍有很大差距。具體表現(xiàn)在水平低，地域差距較大等方面。

（一）縣級政府提供的公共服務(wù)水平較低

縣級政府作為一個處于中間環(huán)節(jié)的政府，其財政能力受到上級政府的制約，非常有限。但其承擔的共服務(wù)卻是最沉重的。在這種矛盾的體系下，縣級政府常常無法按質(zhì)按量提供社會所必須的公共服務(wù)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公民的安全服務(wù)。另一方面，由于我國政府公共服務(wù)部門創(chuàng)立晚，發(fā)展滯后，公共服務(wù)人員公共服務(wù)意識和專業(yè)水平整體較低，無法滿足我國日益增長的公共服務(wù)需求。

（二）縣級政府提供的公共服務(wù)地域差異較大

1978年實施改革開放政策以來，我國東部地區(qū)的經(jīng)濟水平得到了極大的提高，尤其是東部沿海地區(qū)，其經(jīng)濟指標已經(jīng)接近中等發(fā)達國家。但與此同時，中部和西部地區(qū)受限于環(huán)境等因素，經(jīng)濟增長緩慢。經(jīng)濟增長帶來的不僅僅是財政的增加，還有先進的政府行政體制和行政理念。東部地區(qū)的縣級政府更加重視民生，公平。其提供的公共服務(wù)往往也更加全面細致，深入到民眾生活的細節(jié)；西部地區(qū)則由于行政理念落后，政府往往還停留在管理者的角色，沒有轉(zhuǎn)換到服務(wù)者的角色；另一方面，由于西部地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，財政收入非常有限，可用于公共服務(wù)的財力就更加捉襟見肘，這極大的限制了西部地區(qū)縣級政府的公共服務(wù)能力。

二、我國縣級政府公共服務(wù)能力的制約因素

受多種歷史和現(xiàn)實原因影響，我國縣級政府的公共服務(wù)起步晚，發(fā)展遲緩，并且在財權(quán)事權(quán)匹配，政府職能定位等方面存在諸多不足，對縣級政府的監(jiān)督的效率也十分底下，提升我國縣級政府公共服務(wù)能力任重而道遠。

（一）縣級政府財權(quán)事權(quán)不匹配

1994年，我國進行了一次財政分稅制改革，目的是通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進地區(qū)經(jīng)濟和社會均衡發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化。但收效卻不明顯。這次改革將政府部門的財政權(quán)上收，集中在中央政府部門，將事務(wù)權(quán)下放到各級基層政府。這造成了越到基層，政府所支配的財力越微薄，但承擔的公共事務(wù)責任和公共服務(wù)支出卻越沉重。這極大的制約了縣級政府的公共服務(wù)能力。與此同時，縣級政府有限的財政預(yù)算中，有相當一部分是來自上級政府部門的財政劃撥，這種財政劃撥經(jīng)常是由上級政府部門根據(jù)上級政府所處情況所作出的預(yù)算，往往不能適應(yīng)與縣級政府等基層政府的實際情況，而縣級政府大部分情況下都是直接按照上級政府部門的要求使用這些資金，從而難以使這些財政劃撥的實際使用取得公共效益最大化。部分縣級政府往往在上臺時，為了提高財政收入，寅吃卯糧，大量增加土地出讓，這為以后的政府帶來了巨大的負擔。

（二）對縣級政府的有效監(jiān)督不足

在我國，“慎獨”縣級政府很少，究其原因，在我國現(xiàn)行的不完善的政府監(jiān)督體系下，出于于人的利己動機，縣級政府公務(wù)人員傾向于將公共資源私人化，滿足私人或者親友的需求，這或多或少的的造成了公共利益的損失。我國現(xiàn)行的縣級政府監(jiān)督機制，主要是縣級政府的上級政府部門對其的監(jiān)督。這種自上而下的監(jiān)督大多數(shù)情況下是在縣級政府任期內(nèi)考核其上級指標的完成情況。上級政府部門為縣級政府規(guī)定的指標便成了縣級政府工作的目標，很多時候這些指標僅僅是上級政府部門根據(jù)國家政策制定，并沒有深入考慮到各個縣級政府所處的實際情況和當?shù)孛癖姷膶嶋H偏好，雖然完成了上級指標，但公共服務(wù)能力并沒有得到提高。

（三）縣級政府職能定位模糊

受各種因素的影響，我國政府的第一核心任務(wù)一直是發(fā)展經(jīng)濟。從中央政府到地方基層政府，各級政府的主要工作方向是提升經(jīng)濟發(fā)展水平，這點在縣級政府中體現(xiàn)的尤為明顯。經(jīng)濟發(fā)展較好的縣，中央和省市政府給其的政策扶持力度就會越大，縣級政府為了爭取更好的發(fā)展契機，將大部分精力都放在了促進當?shù)亟?jīng)濟增長上，在關(guān)乎民生基礎(chǔ)的公共服務(wù)方面卻投入不多，從而造成了縣級政府職能的偏移和錯位；有些縣級政府為了提高工作效率，處處干預(yù)公共事務(wù)。也會帶來很多問題，激發(fā)民眾同政府間的矛盾，影響社會的和諧。過分作為的政府同樣無法提供高效，民眾滿意的的公共服務(wù)。

三、我國縣級政府公共服務(wù)能力提升策略

根據(jù)我國縣級政府公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀和制約因素，縣級政府應(yīng)從加速縣級政府職能轉(zhuǎn)化，促進政府財政體制改革，強化基層監(jiān)督，創(chuàng)建公共服務(wù)多元化平臺等四個方面來提升自身的公共服務(wù)能力。

（一） 加快縣級政府職能轉(zhuǎn)化，完善縣級政府公共服務(wù)部門結(jié)構(gòu)

當代社會中，政府所扮演的角色越來越傾向于一個服務(wù)者，而不再是以前的統(tǒng)治者。政府的職能也逐漸向社會職能轉(zhuǎn)化，統(tǒng)治的意味越來越淡。我國政府，尤其是縣級政府，在面對日益復(fù)雜的社會問題時，要改變官本位意識，要已人本主義為中心，最大限度的滿足民眾的合理公共服務(wù)需求；在工作重心上，要從經(jīng)濟至上的桎梏中走出來，不單純以促進縣域經(jīng)濟水平增長為政治目標，調(diào)整其財政支出方向，以民生基礎(chǔ)為重心，要強化自身服務(wù)意識和責任，和諧的處理民事問題，為公共服務(wù)的供給營造一個良好的社會環(huán)境。

此外，縣級政府在其內(nèi)部應(yīng)使權(quán)責有機統(tǒng)一，建立健全縣級政府下屬公共服務(wù)組織部門，科學規(guī)劃，根據(jù)縣域內(nèi)實際情況調(diào)整現(xiàn)有公共服務(wù)供給部門，通過法律規(guī)范各個公共服務(wù)部門的職能和人員崗位制度，對現(xiàn)有公共服務(wù)部門人員進行培訓，強化其服務(wù)意識，提高其公共服務(wù)水平，從而滿足社會日益增長的對公共服務(wù)的需求。

（二） 促進政府財政體制改革，為縣級政府的公共服務(wù)提供物質(zhì)保障

現(xiàn)有的政府財政體制下，縣級政府財權(quán)事權(quán)嚴重不匹配，縣級政府在公共服務(wù)上所能提供的財力分量很少，其承擔的公共服務(wù)卻十分沉重。要改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)當適當增加“國管縣”“省管縣“在縣級行政層次所占比重，減少財政體系在自上而下運行中的損失；其次，國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策，限制財政專項支付在財政總體中的占比，增加縣級政府財政自由權(quán)，以適應(yīng)其承擔的公共服務(wù)。最后，縣級政府要加大對于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基本醫(yī)療衛(wèi)生和教育，以及社會保障的財政扶持力度。要大力籌集社會資金，完善公共服務(wù)投資機制，讓一切有利于公共服務(wù)的資金在有效監(jiān)管下充分涌流，從而提高其公共服務(wù)能力。

（三） 強化基層監(jiān)督在縣級政府行政監(jiān)督中的作用，提高縣級政府公信力

在我國現(xiàn)行行政管理體制下，對縣級政府的監(jiān)督主要是其上級政府部門對其的監(jiān)督，這種監(jiān)督是建立在上級政府對其設(shè)立的指標完成度上的?？h級政府屬于基層政府，容易受到基層民眾的監(jiān)督，這種基層監(jiān)督信息傳遞橫向化程度高，縱向?qū)訑?shù)少，監(jiān)督的效果相對而言較好。因此，我國應(yīng)提高基層民眾在政府監(jiān)督中的參與程度，提高公民的監(jiān)督意識；積極建立縣級政府政策實施的基層反饋機制；在基層監(jiān)督下，縣級政府工作人員的利己動機由于監(jiān)督反饋快，往往無法轉(zhuǎn)換為公共資源的浪費，從而限制了其對公共利益的損害，提升了縣級政府在社會中的效率和公信力，進而提高其公共服務(wù)的能力。

結(jié)語

縣級政府在我國政府體系中具有承上啟下的重要地位，提高縣級政府的公共服務(wù)能力對于提高政府公信力和縣域民眾生活水平具有重要作用。在政府逐漸以公民權(quán)利為行政核心要素的大背景下，我國縣級政府應(yīng)以人為本，充分發(fā)揮自身的社會職能，積極同縣域內(nèi)社會組織合作，推進基層監(jiān)督，創(chuàng)建公共服務(wù)多元化格局以滿足民眾不斷增長的公共服務(wù)需求，此外，中央政府部門要推進財稅體制改革，使縣級政府的財權(quán)和事權(quán)相匹配，從而提高縣級政府的公共服務(wù)能力，實現(xiàn)我國和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)目標。（作者單位：云南師范大學歷史與行政學院）

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