何丹

摘 要 通過(guò)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃，集中建設(shè)居民生活區(qū)，使分散占用耕地的農(nóng)村居民戶，退宅基地為良田，將大量節(jié)約土地，提高農(nóng)村土地的整體連片開(kāi)發(fā)能力，增加農(nóng)村可耕地面積。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展十分迅速，地方政府為了解決人口城市化、新民居建設(shè)和建設(shè)用地指標(biāo)緊張等問(wèn)題，逐步探索出了這種集多種功能于一身的模式?；诖耍瑢⒅饕接懗擎?zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地合理利用措施。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；合理利用

中圖分類號(hào)：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2015）09-091-02

宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要，撥給農(nóng)戶建造房屋使用的土地。包括住房地基、倉(cāng)庫(kù)、庭院、廁所、畜圈、沼氣池及柴草垛等。農(nóng)戶對(duì)宅基地有長(zhǎng)期使用權(quán)，但無(wú)所有權(quán)，所有權(quán)屬于所在集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)戶對(duì)宅基地不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶對(duì)宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利，不受他人侵犯。房屋出賣或出租后，宅基地的使用權(quán)始終為集體所有，若國(guó)家建設(shè)需要征用宅基地，或農(nóng)戶宅基地的實(shí)際使用面積過(guò)多，其宅基地使用權(quán)將發(fā)生改變，對(duì)宅基地上的附著物要給予補(bǔ)償。出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)[1]。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地的特征

1.1 對(duì)初始取得宅基地實(shí)行有償有期使用

1.1.1 有償有期使用的對(duì)象

目前，宅基地的初始取得只有申請(qǐng)、審批一種途徑，為了更好地提高宅基地的利用效率，釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)性，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值，應(yīng)建立初始取得宅基地的有償有限期使用制度，對(duì)象是本村符合申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)民。

1.1.2 實(shí)施“有償勾地”模式

宅基地“有償勾地”模式是借鑒香港“勾地表制度”，即由村集體根據(jù)村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃制定出宅基地“勾地表制度”，即由村集體根據(jù)村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃制定出宅基地“勾地表”，如果本村村民對(duì)“勾地表”內(nèi)某宗宅基地有購(gòu)買意向，可以向村集體提出申請(qǐng)，申請(qǐng)人必須開(kāi)出購(gòu)買該宗宅基地最低價(jià)并交繳保證金。如果申請(qǐng)人的出價(jià)符合村里宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，那么就將該宗宅基地勾出來(lái)公開(kāi)競(jìng)拍。當(dāng)只有一個(gè)申請(qǐng)人，就按其出價(jià)確定該宗宅基地的價(jià)格，如果有多個(gè)申請(qǐng)人，那就根據(jù)價(jià)高者確定購(gòu)買者[2]。

1.2 對(duì)舊宅基地實(shí)行部分有償使用

對(duì)象：改革對(duì)象是實(shí)施有償使用時(shí)點(diǎn)以前獲得宅基地的農(nóng)民。確定農(nóng)民宅基地面積：按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件，確定每戶的宅基地合法面積以及超標(biāo)的宅基地面積（包括院壩、林盤等）。對(duì)超標(biāo)的宅基地采用累進(jìn)收費(fèi)法：以當(dāng)?shù)卣貥?biāo)準(zhǔn)面積為基準(zhǔn)點(diǎn)，基準(zhǔn)點(diǎn)以內(nèi)的不收費(fèi)，對(duì)超過(guò)基準(zhǔn)點(diǎn)的累進(jìn)遞增收費(fèi)，超標(biāo)面積越多則收費(fèi)越多。在貧困地區(qū)，超標(biāo)宅基地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以從低，在宅基地資源緊缺地區(qū)，可以適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。超標(biāo)使用費(fèi)的使用：超標(biāo)宅基地使用費(fèi)統(tǒng)一上繳村集體，由村集體對(duì)這部分費(fèi)用進(jìn)行再分配，以宅基地補(bǔ)貼金的形式對(duì)那些沒(méi)有達(dá)到宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，超標(biāo)使用費(fèi)分配后的剩余費(fèi)用可作為農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)資金。

1.3 對(duì)空置宅基地實(shí)行有償使用

對(duì)象：指那些已經(jīng)在城市或其他地方定居的農(nóng)民，長(zhǎng)期將本村原有的宅基地閑置。從調(diào)查的情況來(lái)看，這種情況在農(nóng)村已經(jīng)有增長(zhǎng)的勢(shì)頭，造成這種現(xiàn)象的原因有二點(diǎn)：一是農(nóng)民的子女已經(jīng)有城市戶口、穩(wěn)定的工作及住房，他們把原來(lái)在農(nóng)村的老人接到城市居??；二是一些農(nóng)民已經(jīng)在城市置業(yè)并且擁有住房。建立準(zhǔn)市場(chǎng)化的退出機(jī)制：根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》“對(duì)‘一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地”[3]。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地存在的問(wèn)題

2.1 基層土地管理人員變動(dòng)頻繁，業(yè)務(wù)生熟，執(zhí)法不嚴(yán)

基層土地所人員素質(zhì)的高低，工作質(zhì)量好壞直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作質(zhì)量。但我國(guó)基層管理人員的人、財(cái)、物均由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，市局只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，土地所人員隨時(shí)有變動(dòng)，一些人員剛剛熟悉工作，就又被調(diào)走了，新上來(lái)的人員又要重新學(xué)習(xí)和掌握土地管理政策、法規(guī)和熟悉業(yè)務(wù)，短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)，致使工作中難免會(huì)出現(xiàn)一些失誤，工作連續(xù)性差。

2.2 農(nóng)村干部法制觀念淡薄

一些農(nóng)村干部法制觀念淡薄，尤其是在宅基地審批問(wèn)題上優(yōu)親厚友，違背村民民主議事原則，暗箱操作，使群眾產(chǎn)生意見(jiàn)。有些村干部私自作主，亂批亂放宅基地，包庇縱容違法占地。當(dāng)前，農(nóng)民蓋房，幾天就可以封頂，土地管理部門對(duì)其違法行為下達(dá)停工通知書，等走完法定程序，將其移交強(qiáng)制執(zhí)行，房子早蓋好了，人也住進(jìn)去了。且農(nóng)民建住宅傾其多年積蓄，一旦拆除，便會(huì)激化矛盾。因此，很多申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行案，往往是不了了之[4]。

2.3 宅基地超占現(xiàn)象普遍

受傳統(tǒng)觀念和老的村鎮(zhèn)規(guī)劃影響，我國(guó)農(nóng)村宅基地普遍超標(biāo)，亦是由多方面原因造成的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有生產(chǎn)生活觀念上的原因，也有法制和經(jīng)濟(jì)利益方面的原因。一是原來(lái)老宅基地面積過(guò)大。二是長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村建房習(xí)慣是既建房又圈院，真正超面積的是院落部分。歷年來(lái)，由于庭院養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)，需要一定的院落作保障，從而形成了圈大院占地。三是法律法規(guī)不完善。第一，無(wú)論是國(guó)家土地管理法，還是地方性法規(guī)，對(duì)村民多占用集體土地都沒(méi)有明文收費(fèi)規(guī)定，集體土地多占一般是頂著口糧地或承包地，加劇了村民超占面積建房的欲望。第二，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有，但現(xiàn)在還有一部分戶口在村在外工作、經(jīng)商辦企業(yè)的人員，有的在市內(nèi)已有住房，但在原藉農(nóng)村還有房屋。在種情況下，對(duì)于怎樣處置法律上沒(méi)有明確規(guī)定，造成一部分閑置房屋。第三，對(duì)于村干部亂批亂放宅基，屬于哪種違法行為，《土地管理法》沒(méi)有明確規(guī)定，一旦違法不好追求其責(zé)任，也助長(zhǎng)部分村干部亂批濫放宅基地，這是造成一戶多宅的一個(gè)重要因素。第四，法律規(guī)定超占只能拆除操作起來(lái)十分困難。另外，地政管理中發(fā)證時(shí)可以劃虛線，這也給超占者提供了一個(gè)“充分”的理由。

3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地合理利用的策略

3.1 試行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與抵押制度

參考農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍、培育發(fā)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、設(shè)立與宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的一系列制度措施。進(jìn)一步加快農(nóng)村土地確權(quán)登記的步伐，將物權(quán)變動(dòng)登記擴(kuò)大到農(nóng)村宅基地，減少權(quán)屬糾紛。在流轉(zhuǎn)制度逐步顯現(xiàn)出宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)上，放開(kāi)對(duì)宅基地抵押的限制，滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的融資需求[5]。

3.2 建立健全農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

一是鼓勵(lì)農(nóng)民自主退回閑置宅基地。主動(dòng)退出宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)償或者政府予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)閑置宅基地和超出多占的宅基地，規(guī)定由使用人向宅基地所有權(quán)主體繳納一定數(shù)量的宅基地有償使用費(fèi)。進(jìn)一步加強(qiáng)與規(guī)范宅基地?fù)Q住房試點(diǎn)工作，在總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。二是由土地管理部門依職權(quán)收回宅基地。在農(nóng)村土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，對(duì)查明確實(shí)屬于超出多占宅基地，以及長(zhǎng)期閑置的宅基地，土地管理部門有權(quán)在給予地上建筑物一定補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢栈卣?，并將其再次納入用地計(jì)劃。

3.3 穩(wěn)步推行農(nóng)村宅基地整治

對(duì)現(xiàn)存“一戶多宅”以及“空心村”問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制大力整治。對(duì)查明確實(shí)屬于“一戶多宅”以及超出多占的宅基地，限制其流轉(zhuǎn)，只允許合法合規(guī)的宅基地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，力圖通過(guò)內(nèi)在的激勵(lì)，鼓勵(lì)宅基地使用人主動(dòng)參與配合宅基地整治。對(duì)于“空心村”問(wèn)題應(yīng)配合退出機(jī)制，由集體組織收回納入土地利用規(guī)劃，再根據(jù)規(guī)劃合理利用收回的宅基地[6]。

4 結(jié)論

以往我國(guó)對(duì)土地市場(chǎng)的分化，城市與鄉(xiāng)村二元化運(yùn)作機(jī)制，使宅基地使用權(quán)這套法律制度在賦予農(nóng)民特享宅基地使用權(quán)的同時(shí)，間接也禁錮了農(nóng)民應(yīng)得的自由，無(wú)法分享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來(lái)的土地增值收益的自由。農(nóng)村宅基地集約利用的目的是促使土地資源的持續(xù)利用，改善農(nóng)村村民生產(chǎn)生活條件，注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)

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[6]王娟娟，陳廣亮.新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題研究綜述[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2015（9）：5-7.

（責(zé)任編輯：趙中正）