許欣

【摘要】第十二屆全國人大二次會議中，國家提出擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和高校辦學自主權。擴大高校辦學自主權，首先應該擴大高校財政自主權。高校經(jīng)費來源主要依靠國家財政性教育經(jīng)費的撥款以及學校的自籌經(jīng)費。高校財政在國家撥款層面主要存在的問題有：1、國家教育經(jīng)費投入總量不足;2、國家財政撥款依照硬性指標，資金多為帶帽下達。在高校自籌經(jīng)費方面主要存在的問題有：1、政府對高校收費制度進行規(guī)制，高校收費總量不足，卻要填補高校諸多方面的資金短缺;2、高校負債經(jīng)營，高校財務運營風險增大。針對以上問題，提出建議：1、增加國家財政性教育經(jīng)費投入總量，加大國家對教育事業(yè)的扶持力度;2、調整和細化財政性教育經(jīng)費的撥款方式和撥款依據(jù);3、加快高校收費立法進程，建立動態(tài)高等教育收費標準;4、政府與高校明確分工，共同促進高等教育的發(fā)展。

【關鍵詞】高校;高校財政;自主權

一、高校財政及高校財政自主權的概念

“高校財政是指以高校為主體，為了維持學校的正常運行而對辦學資源所進行的配置活動，主要包括收入和支出兩個方面?！盵1]基于高校財政的概念，我們不難推論出，高校財政自主權是指高校在財務制度的規(guī)范下，為了保證教學活動和學校日常事務的正常運轉，擁有對資源進行再分配的權力。

二、高校財政自主權在高校發(fā)展中的地位及意義

1985年國家出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，文件中國家首次提出了要擴大高等院校的辦學自主權。高等教育的發(fā)展離不開高等院校的發(fā)展，高等院校要想有所發(fā)展，必須具備一定的辦學自主權。高校擁有辦學自主權的首要條件是必須具備高校財政自主權。高校的運行需要巨額的資金支持，同時，高校的任何活動都需要付出相應的成本。根據(jù)資源依賴理論的觀點，組織總是容易受到控制著它們所需資源的組織的影響。[2]由于，我國的高等教育經(jīng)費來源主要依靠政府的財政投入，所以高校的運作很容易受到政府的影響。財政是高校的命脈，國家從根源上控制了高校，使得高校擁有很少的辦學自主權，極大的限制了高校的發(fā)展。正如熊丙奇先生所提出的觀點，高校財政不獨立自主，談何高校的辦學自主。[3]因此，只有高校財政獨立自主了，才能為高校自主辦學提供物質基礎。由此可見，高校財政自主權對于促進高校的發(fā)展至關重要。

三、高校財政現(xiàn)狀

1、國家教育經(jīng)費投入總量不足

根據(jù)教育部國家統(tǒng)計局財政部發(fā)布的全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告，2012年全國國內生產(chǎn)總值為518942.11億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值比例為4.28%，比上年的3.93%增加了0.35個百分點。[]如圖一，2012年，我國財政性教育經(jīng)費的總量達到了《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的4%的目標，但是與2012年GDP 7.7%的增長率相比，2012年國家財政性教育經(jīng)費的增長率僅為0.35%，這說明國家對于教育事業(yè)的投入總量不足。

資料來源：2007-2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表

2、國家財政撥款依照硬性指標，資金多為帶帽下達

自1985年至今，我國一直采用“綜合定額加專項補助”的撥款模式，“綜合定額”依據(jù)的是在校生數(shù)和生均成本，也就是說高校普通經(jīng)費等于在校生實際人數(shù)乘以生均綜合定額標準。““專項補助”主要包括專業(yè)設備補助、長期外籍專家經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、世行貸款設備維護費、軍訓補助費等?！盵5]“專項補助”作為“綜合定額”的必要補充，滿足了高校發(fā)展的特殊需求，是依據(jù)國家的政策傾向單獨下達給高校使用的專項經(jīng)費。這樣的撥款模式與“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式相比，它將高校進行分類，將屬于一類的高校實行相同的定額標準，這樣有利于激勵高校提高辦學資金的使用效率，同時縮小了不同高校之間撥款的差異，體現(xiàn)了透明性和公平性。但是這樣的撥款模式，同樣具有缺陷。就“綜合定額”而言，存在撥款參數(shù)單一，撥款標準模糊的現(xiàn)象。高校以在校生數(shù)和上一年度的生均成本為依據(jù)，確定下一年度的經(jīng)費數(shù)量，由于不同層次的學校培養(yǎng)同一專業(yè)的學生所花費的成本不同，以及各個學校資金的使用效率存在差異，可見，生均綜合定額標準過于籠統(tǒng)，這樣的撥款方式不夠精細化，缺乏靈活機制。針對用于學科建設和科研領域的“專項補助”而言，在高校向上級部門申請經(jīng)費時，上級部門對高校提出的申請缺乏有效的分析和評估，往往撥款的數(shù)額低于申請的數(shù)額，學科的建設一旦缺少資金的支持，就必定會制約高校在學科建設方面的潛能。

3、政府對高校收費制度進行規(guī)制，高校收費總量不足，卻要填補高校諸多方面的資金短缺

如今的高等教育進入全面收費階段。根據(jù)“誰受益，誰付費”的原則，實施全面收費制度是有其理論和現(xiàn)實意義的，它的實施對于擴大教育規(guī)模，減輕國家財政負擔，擴大高校收入來源，促進教育公平具有積極的作用。政府部門根據(jù)“任何一筆公共支出必須是多數(shù)納稅人受益”的原則，在制定高校收費規(guī)制時，主要依據(jù)的是該地區(qū)人民的平均收入水平，并且一旦確定高校的收費，就很長一段時間不再進行更改，缺乏了動態(tài)性。這樣的高校收費定價，不能完全地、真實地反映出該地區(qū)高等教育的價值和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化，也不能體現(xiàn)出高等教育資源的稀缺性。政府部門一方面強調著高校要通過收取學費彌補教育經(jīng)費的不足，一方面又對目前的高校收費制度做出種種限制，這是造成高校自籌經(jīng)費能力一直未發(fā)揮出最大潛能的原因之一，其直接后果就是高校收費總量的不足。

從高校經(jīng)費運營方面，高校為數(shù)不多的學雜費收入?yún)s有很大的用途。我國高等教育由精英化向大眾化邁進的過程中，為了滿足更多的人能夠接受高等教育，高校的規(guī)模不斷擴大，在在校生數(shù)量急劇增長的情況下，要使教育質量不降低，就必須使高校的生師比滿足《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》中的規(guī)定。高校辦學層次越高其生師比越低，辦學層次越低其生師比越高。因此，高校需要根據(jù)自身的辦學規(guī)模，適時適量聘任一些優(yōu)秀教師，高校吸引優(yōu)秀教師的一個主要因素就是教師待遇的高低。2006年，國家人事部、財政部頒發(fā)的《關于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》和《關于印發(fā)<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實施辦法>的通知》兩份文件，規(guī)定高校教師收入分配實行崗位績效工資制度，教師工資由崗位工資、薪級工資、津貼補貼及績效工資構成。教師工資由國家和學校共同支出，基本工資由國家承擔，獎金部分由高校承擔。但是，國家撥付給高校教師崗酬金不足，不足部分仍需要高校用自籌經(jīng)費，多為高校收取的學費進行彌補，這給高校的運營帶來較高的經(jīng)濟負擔。

4、高校負債經(jīng)營，高校財務運營風險增大

高等教育大眾化階段，高校擴大規(guī)模的一個重要表現(xiàn)就是進行新校區(qū)的建設。由于新校區(qū)的建設往往耗資巨大，理論上政府應該承擔數(shù)以億計的建設費用，但是由于高等教育經(jīng)費總量投入不足，其中用于支持新校區(qū)建設的資金更是非常有限，所以，新校區(qū)建設所需要的資金需要高校自身來解決一部分。在這種情況下，高校為了開辟更多的融資渠道，尋求多元化的資金支持，轉向銀行進行貸款成為高校解決一時財政困難的辦法。[4]但是，大部分高校往往無力償還高額的貸款，在缺少政府資金支持的前提下，高校只能用每年的學雜費收入來填補財政缺口，這樣的做法增加了高校財務運作的風險。長此以往，將不利于高校的良性發(fā)展。

四、擴大高校財政自主權的建議

1、增加國家財政性教育經(jīng)費投入總量，加大國家對教育事業(yè)的扶持力度

“百年大計，教育為本?！苯逃聵I(yè)的發(fā)展關乎國家的命運。根據(jù)教育成本分擔理論，“誰受益，誰付費”的原則，國家是教育事業(yè)最大的受益者，因此，國家應當承擔最多的教育經(jīng)費。在當前情況下，保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例穩(wěn)定在4%以上的水平，是符合目前我國國情的。《中華人民共和國教育法》第五十五條規(guī)定“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長?！?中央政府以及各級地方政府，應當以“三個增長”作為實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費投入目標的策略，加大財政性教育經(jīng)費的投入力度。

國家通過制定教育政策，保證教育事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。政府部門可以通過立法的形式，將教育投入的分配比例、數(shù)額、使用情況確定下來，為各級政府的教育經(jīng)費投入提供法律依據(jù)和基礎。確保各級政府在安排各項財政支出時，優(yōu)先保證對教育經(jīng)費的投入，絕不能讓其他類型的支出擠占、挪用了財政性教育支出的份額。另外，政府部門在制定法律的同時，應當做好關于教育投入的監(jiān)督工作，確保財政性教育經(jīng)費足額撥付到位，確保法律的順利執(zhí)行。

2、調整和細化財政性教育經(jīng)費的撥款方式和撥款依據(jù)

我國目前所實行的“綜合定額加專項補助”的撥款模式，較之前的“基數(shù)加增長”的撥款模式，雖有諸多進步之處，但是仍然存在不合理的地方。近年來，受通貨膨脹的影響，高校維持運轉的壓力越來越大，要求財政部門必須對生均綜合定額的標準作出調整，要根據(jù)國家和地方物價部門提供的教育培養(yǎng)成本監(jiān)測數(shù)據(jù)，制定出新的、合理的生均綜合定額撥款標準。在這一撥款模式中，學生數(shù)量是主要的撥款因素，對于不同專業(yè)、不同學校以及高校經(jīng)費使用效率等因素考慮不足。我國可以效仿發(fā)達國家，對不同專業(yè)進行劃分，設置專業(yè)折算系數(shù)，結合浮動系數(shù)，為不同專業(yè)設置不同的生均綜合定額標準，細化撥款依據(jù)。另外，引入績效撥款機制，“績效撥款”主要是對提升學校辦學水平和發(fā)展能力的額外獎勵撥款。從而形成“綜合定額+專項補助+績效撥款”的模式，促進高校提高資金的使用效率，避免教育資源的浪費。

3、加快高校收費立法進程，建立動態(tài)高等教育收費標準

高校收費制度是以政府管理控制為導向的學費政策。高校收費實質上是受教育者個人及其家庭承擔了一部分教育成本，由于高等教育能夠帶來社會效益，所以政府必須對教育進行投入，以此彌補教育的外部性。因此，政府和個人（家庭）如何劃分培養(yǎng)成本的承擔比例成為關鍵問題。政府規(guī)定“繳費的標準由教育行政部門按生均培養(yǎng)成本的一定比例和社會及學生家長的承受能力因地、因校（或專業(yè)）確定”，但是這個“一定比例”的描述過于模糊，沒有給各級地方政府以明確的指示。一般來說，一定時期內，學生的培養(yǎng)成本是一定的，因此，政府教育部門和法律部門相配合，在高校收費法律制定過程當中，以人民的實際支付能力為依托，考慮城市、農(nóng)村差異，地區(qū)差別所帶來的經(jīng)濟收入懸殊的因素，細化不同地區(qū)的收費標準，確定個人（家庭）承擔的合理比例，加快教育收費立法的進程。經(jīng)濟的不斷發(fā)展，外部環(huán)境的變化會帶來教育成本的變化，因此，教育成本不能一成不變。一方面，國家、地方物價部門及高校進一步對教育培養(yǎng)成本進行相關研究，確定不同時期，不同學校，不同專業(yè)的生均培養(yǎng)成本。另一方面，可以在教育收費立法中，規(guī)定要根據(jù)相關部門發(fā)布的生均培養(yǎng)成本的最新數(shù)據(jù)，聽取高校、社會、學生家長各方意見，變更高校的收費標準，使高校在制定收費標準時，具有話語權，以此使高校的收費標準更適應時代的發(fā)展。[5]

4、政府與高校明確分工，共同促進高等教育的發(fā)展

政府作為教育事業(yè)的首要推動者和最大受益者，應該站在宏觀的角度，促進教育事業(yè)的發(fā)展，因此，政府與高校分工合作，成為促進高等教育發(fā)展的一條可持續(xù)發(fā)展道路。過去，政府是以“全能者”的形象出現(xiàn)，對于高校事務大包大攬，現(xiàn)在，政府逐漸轉變了職能角色，由管理型向服務型進行轉變。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，并引入了治理理論，要求政府為高校進行服務，包括制定有效的制度規(guī)則、建立和維護良好的市場秩序以及為高校提供公平競爭的外部環(huán)境等間接服務形式，也包括政府為高校提供國內外教育信息、為高校學生提供信貸優(yōu)惠等直接服務形式。也就是說，政府的職能向更加宏觀的方向發(fā)展，政府要做的是辦教育，而不是辦學校。政府不再控制高校的管理權，僅對高校發(fā)展起決定性作用的重要事項保持決策權和控制權，政府最大的作用就是保障財政性教育經(jīng)費的投入。對于高校的職責而言，在政府放權的同時，高校切實承擔起辦學校的責任，將教育經(jīng)費用于辦學，提高教育質量。只有政府與高校分工合作，各自承擔起各自的職責，才能使高等教育事業(yè)在發(fā)展的道路上走的更遠。

參考文獻：

[1]郭海.大學內部財政分化[M].北京：北京大學出版社，2007：

[2]郭海.大學內部財政分化[M].北京：北京大學出版社，2007：52

[3]熊丙奇.財政不獨立，何談辦學自主權[N].珠江晚報，2010-2-4

[4]教育部國家統(tǒng)計局財政部.2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表[Z].2013-12-18

[5]張學敏.教育經(jīng)濟學[M].重慶：西南師范大學出版社，2001.06：172