勞富順 曹會(huì)勤

摘 要：針對(duì)我國(guó)科技高投入低產(chǎn)出的現(xiàn)狀，分析科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于科技投入產(chǎn)出的效應(yīng)，剖析我國(guó)科技投入機(jī)制存在的問(wèn)題，提出了在改革科技投入模式、完善科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入聯(lián)動(dòng)機(jī)制的創(chuàng)新改革思路。

關(guān)鍵詞：科技投入 績(jī)效評(píng)價(jià) 聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基金項(xiàng)目：廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于雙向反饋互動(dòng)的科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”（S2013010011523）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)提出了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的理念，實(shí)行科技興國(guó)戰(zhàn)略方針，不斷加大對(duì)科技的投入，據(jù)中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院最新發(fā)布的《國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告2013》顯示，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)達(dá)到10298.4億元，穩(wěn)居世界第3位，占全球份額由2000年的1.7%迅速提高到11.7%，與美國(guó)、日本的差距進(jìn)一步縮??；研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量達(dá)到324.7萬(wàn)人年，居世界首位，占到全球總量的29.2% 。但不斷增長(zhǎng)的科技人力物力的投入并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的科技產(chǎn)出，真正重大科技成果的產(chǎn)出乏善可陳，科技成果轉(zhuǎn)化率低，科研經(jīng)費(fèi)管理混亂，這些問(wèn)題一直被社會(huì)所詬病。

政府有關(guān)管理部門(mén)也很早就意識(shí)到科技投入與產(chǎn)出不配比的問(wèn)題，借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)，并不斷加以完善。目前，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系不可謂不完整，付出了人力物力也不可謂不多，但科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)似乎并沒(méi)有對(duì)科技投入的產(chǎn)出帶來(lái)立竿見(jiàn)影的促進(jìn)效果。

筆者認(rèn)為，要發(fā)揮科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的引導(dǎo)作用，改變科技投入低產(chǎn)出、低效率的局面，應(yīng)該從機(jī)制體制上對(duì)科技投入進(jìn)行改革創(chuàng)新，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入的結(jié)合。

一、我國(guó)科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的效應(yīng)分析

我國(guó)科技評(píng)價(jià)工作起步于1986年，績(jī)效評(píng)價(jià)工作則從2001年開(kāi)始試點(diǎn)，2005年，財(cái)政部對(duì)中央部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了規(guī)范，明確評(píng)價(jià)對(duì)象、范圍和基本方法。至此，績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)入全面推廣和趨于完善的階段。從科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施以來(lái)，究竟對(duì)科技投入的產(chǎn)出起到多大的作用呢？為了科學(xué)衡量科學(xué)投入產(chǎn)出效益，我們以2006-2013年度數(shù)據(jù)為樣本，選取R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出、R&D人員全時(shí)當(dāng)量作為科技投入指標(biāo)，選取國(guó)外主要檢索工具收錄中國(guó)科技論文數(shù)、專(zhuān)利申請(qǐng)受理數(shù)、專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)、技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額作為科技產(chǎn)出指標(biāo)。

表1 2006—2013年度科技投入與產(chǎn)出分析

數(shù)值

指標(biāo) 2006年度 2013年度 增長(zhǎng)率

科技投入指標(biāo)

R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出 3003.10 11846.60 294.48%

R&D人員全時(shí)當(dāng)量 150.25 353.28 135.13%

科技產(chǎn)出指標(biāo)

國(guó)外主要檢索工具

收錄中國(guó)科技論文數(shù) 171878 394661 129.62%

專(zhuān)利申請(qǐng)受理數(shù) 470342 2234560 375.09%

專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù) 223860 1228413 448.74%

技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額 18181813 74691254 310.80%

注：國(guó)外主要檢索工具收錄中國(guó)科技論文數(shù)因2013年度數(shù)據(jù)尚未統(tǒng)計(jì)公布，故采用2012年度數(shù)據(jù)。

表1數(shù)據(jù)顯示，2006-2013年間，隨著科技投入的加大，科技產(chǎn)出各項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)，其中：專(zhuān)利申請(qǐng)受理數(shù)、專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)、技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額指標(biāo)增長(zhǎng)率大于科技投入增長(zhǎng)率，而國(guó)外主要檢索工具收錄中國(guó)科技論文數(shù)增長(zhǎng)率則小于科技投入增長(zhǎng)率。另外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)每年有省部級(jí)以上的科技成果3萬(wàn)多項(xiàng)，但是能大面積推廣產(chǎn)生規(guī)模效益的僅占10%-15%；每年的專(zhuān)利技術(shù)有7萬(wàn)多項(xiàng)，但專(zhuān)利實(shí)施率僅為10%左右。一些耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力研究出的科技成果，甚至被鑒定“國(guó)內(nèi)首創(chuàng)”、“國(guó)際領(lǐng)先”，卻都被束之高閣。

數(shù)據(jù)分析說(shuō)明，科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施以來(lái)，科技產(chǎn)出在“量”上得以提升，但并沒(méi)有帶來(lái)“質(zhì)”的嬗變，科技成果轉(zhuǎn)化率一直在低位徘徊，科技產(chǎn)出沒(méi)有高效地創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)值，科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)還沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)、激勵(lì)、孵化等作用，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于科技投入產(chǎn)出的效應(yīng)作用不夠明顯。

二、我國(guó)科技投入機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）科技投入導(dǎo)向不科學(xué)

在科技投入管理上，我國(guó)科技管理一直存在著“重立項(xiàng)、輕驗(yàn)收”的導(dǎo)向，很多科研人員和科研團(tuán)隊(duì)從自身利益出發(fā)，把過(guò)多精力放在跑項(xiàng)目上，科研工作追求“短平快”，形成了浮躁的科研風(fēng)氣，導(dǎo)致科研成果重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，缺少高端科技創(chuàng)新和技術(shù)突破；在科技投入方向上，重試驗(yàn)發(fā)展，輕基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，以2013年度R&D經(jīng)費(fèi)投入為例，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)總量的比重分別為4.7%、10.7%和84.6%，在投入結(jié)果上與發(fā)達(dá)國(guó)家呈倒置比例，在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究投入不足，導(dǎo)致科技團(tuán)隊(duì)和科技人員在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究上缺乏研究動(dòng)力和資金保障，難以產(chǎn)生大量的先進(jìn)原創(chuàng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究成果，科技進(jìn)步主要依賴(lài)于消化吸收外部技術(shù)。

（二） 科技投入立項(xiàng)論證不充分。

在我國(guó)科技管理體系中，立項(xiàng)是決定科技經(jīng)費(fèi)投入的主要手段，但一直以來(lái)，立項(xiàng)申報(bào)和審批都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的科學(xué)論證，立項(xiàng)工作表面化，走過(guò)場(chǎng)。一方面是項(xiàng)目申報(bào)人對(duì)于立項(xiàng)的可行性分析沒(méi)有花費(fèi)足夠的時(shí)間和精力深入地進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性分析，另一方面，立項(xiàng)審批部門(mén)對(duì)于立項(xiàng)的評(píng)價(jià)大多數(shù)只限于項(xiàng)目申報(bào)書(shū)的書(shū)面材料，沒(méi)有科學(xué)的論證。

（三）第三方評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善

第三方評(píng)價(jià)起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，對(duì)于保證科技活動(dòng)的健康發(fā)展具有不可替代的作用，我國(guó)正在逐步引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)科技投入政策制定和項(xiàng)目立項(xiàng)都是以政府為主導(dǎo)的，近年來(lái)，雖然成立或認(rèn)定科技評(píng)價(jià)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，但多數(shù)是科技系統(tǒng)下屬單獨(dú)，真正具有“第三方”立場(chǎng)的機(jī)構(gòu)不多，難以發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)的獨(dú)立作用。同時(shí)，我國(guó)還缺乏第三方評(píng)價(jià)的法律和政策土壤，第三方評(píng)價(jià)的權(quán)威性和獨(dú)立性沒(méi)有得到維護(hù)，政府部門(mén)越位和強(qiáng)勢(shì)還沒(méi)有得到有效的遏制。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有充分與經(jīng)費(fèi)投入掛鉤

我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)已經(jīng)開(kāi)展多年，績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)日趨成熟，但績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)促進(jìn)科技投入效益和效率的作用還沒(méi)有明顯體現(xiàn)，問(wèn)題不在績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身，而在于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有得到有效利用。

科技項(xiàng)目的開(kāi)展大致可分為立項(xiàng)、研究、驗(yàn)收三個(gè)環(huán)節(jié)，科技經(jīng)費(fèi)往往在立項(xiàng)后就全部劃撥，而績(jī)效評(píng)價(jià)一般在驗(yàn)收環(huán)節(jié)或者驗(yàn)收后進(jìn)行，科技經(jīng)費(fèi)投入完全取決于立項(xiàng)審批，而與績(jī)效評(píng)價(jià)完全脫節(jié)。其結(jié)果，一方面，錯(cuò)誤引導(dǎo)科技人員重立項(xiàng)而輕績(jī)效，把主要精力放在跑項(xiàng)目立項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目的研究過(guò)程和結(jié)果投入精力不夠，只求驗(yàn)收通過(guò)，不求精益求精，直接影響科技成果的質(zhì)量；另一方面，由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不與科技經(jīng)費(fèi)投入掛鉤，沒(méi)有形成獎(jiǎng)懲的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致科技管理人員和科技研究人員對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)重視不夠，科技績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，不能深入、客觀地評(píng)價(jià)科技投入的績(jī)與效。

三、完善我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的對(duì)策

（一）改革科技投入模式

現(xiàn)行的科技投入模式單一、僵化，不利于提高科技投入效率和科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)踐證明，科技投入模式已經(jīng)落后于科技發(fā)展的需求，急需打破現(xiàn)有模式，建立更加科學(xué)、高效的科技投入新模式。

1、分類(lèi)管理?？萍蓟顒?dòng)按性質(zhì)可分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技產(chǎn)業(yè)化，不同的科技活動(dòng)類(lèi)別具有不同的特點(diǎn)，在科技投入上也需要區(qū)別對(duì)待，進(jìn)行分類(lèi)管理。基礎(chǔ)研究具有顯性成本低、研究周期長(zhǎng)、績(jī)效不確定性大等特點(diǎn)，應(yīng)以研究前期和期中投入為主，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)為輔，確?；A(chǔ)研究的資金投入，減少基礎(chǔ)研究的功利化和短期行為；應(yīng)用研究相對(duì)基礎(chǔ)研究而言，目的性強(qiáng)，研究周期短，績(jī)效明確，并且研究顯性成本較大，應(yīng)在投入上保證研究基本條件的情況下，更加突出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；科技產(chǎn)業(yè)化一般以企業(yè)為主，投入大，但一旦成功，會(huì)帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)以政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)為主，適當(dāng)給予一些前期啟動(dòng)成本補(bǔ)償，降低企業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化的負(fù)擔(dān)。

2、分次下達(dá)。現(xiàn)行科技投入一般是在項(xiàng)目立項(xiàng)后一次性下達(dá)科技經(jīng)費(fèi)，使得科技經(jīng)費(fèi)投入決定于項(xiàng)目立項(xiàng)，而不是科技成果質(zhì)量，誤導(dǎo)科技人員把重點(diǎn)放在爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)上，而對(duì)項(xiàng)目成果質(zhì)量不夠重視，導(dǎo)致科技投入與科技成果脫節(jié)。因此，科技投入應(yīng)改為分次下達(dá)，將科技投入后移，在審批通過(guò)立項(xiàng)后預(yù)下達(dá)一部分，作為項(xiàng)目啟動(dòng)和開(kāi)展的基本保障經(jīng)費(fèi)，剩余部分等驗(yàn)收后再行下達(dá)。金額較大、研究時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目可以按進(jìn)度逐年下達(dá)。

3、獎(jiǎng)補(bǔ)并行。對(duì)于科技經(jīng)費(fèi)投入的內(nèi)涵，我們?cè)谟^念和管理上一直視為對(duì)科技活動(dòng)的成本補(bǔ)償，包含科技活動(dòng)中的材料費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和其他相關(guān)費(fèi)用，但由于科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算不實(shí)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)往往比項(xiàng)目研究的實(shí)際需要要多，造成科技人員為了用完項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而虛列費(fèi)用、轉(zhuǎn)移支付等違規(guī)行為。因此，很有必要對(duì)科技經(jīng)費(fèi)投入的內(nèi)涵和外延進(jìn)行重新定義，將其中一部分經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)化為科技獎(jiǎng)勵(lì)，允許科技人員通過(guò)科技成果取得合理的個(gè)人報(bào)酬，這部分獎(jiǎng)勵(lì)在科技項(xiàng)目驗(yàn)收后，根據(jù)項(xiàng)目成果質(zhì)量分配，形成激勵(lì)機(jī)制。

（二）完善科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系

現(xiàn)行科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性不足和效率低下是影響科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用效果，使得績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，應(yīng)進(jìn)一步改革和完善，形成更為科學(xué)、高效的科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

1、建立健全科技立項(xiàng)與評(píng)價(jià)分離機(jī)制。把科技評(píng)價(jià)職能從科技行政主管部門(mén)剝離，由人大等監(jiān)督部門(mén)組織實(shí)施，改變現(xiàn)行科技行政主管部門(mén)既是立項(xiàng)部門(mén)，又是評(píng)價(jià)組織部門(mén)的雙重角色。同時(shí)，聘請(qǐng)第三方的民間機(jī)構(gòu)作為評(píng)審機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)機(jī)制，減少行政和人情干預(yù)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和獨(dú)立性。

2、探索建立科技項(xiàng)目驗(yàn)收、科技評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的融合體系。目前，項(xiàng)目驗(yàn)收、科技評(píng)價(jià)、科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是獨(dú)立組織開(kāi)展，導(dǎo)致三項(xiàng)工作相互脫節(jié)，三項(xiàng)工作中交叉的部分內(nèi)容重復(fù)進(jìn)行，又造成人力物力的資源浪費(fèi)，使得科技活動(dòng)的事后管理出現(xiàn)多頭管理、工作繁雜、效率低下的局面，牽扯了科技活動(dòng)組織者和承擔(dān)者過(guò)多的精力。因此，應(yīng)探索建立科技項(xiàng)目驗(yàn)收、科技評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的融合體系，主要包括：明確各項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)的分工，做到邊界清晰、各有側(cè)重，減少重復(fù)評(píng)價(jià)；加強(qiáng)信息和數(shù)據(jù)的互相傳遞和利用，達(dá)成資源共享；探索三項(xiàng)工作互相配合開(kāi)展的機(jī)制，形成相互呼應(yīng)的共鳴并行體系。

3、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立評(píng)價(jià)信息平臺(tái)，形成資源共享。所有績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的數(shù)據(jù)收集、分析都通過(guò)信息平臺(tái)處理，消除數(shù)據(jù)孤島，形成數(shù)據(jù)整合。信息平臺(tái)既可以收集歷史數(shù)據(jù)和類(lèi)比指標(biāo)，為科技評(píng)價(jià)提供科學(xué)的依據(jù)；可以形成數(shù)據(jù)在不同評(píng)價(jià)活動(dòng)之間的共享，提高評(píng)價(jià)工作的效率；還可以通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)行信息公開(kāi)，增加績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的公開(kāi)性、透明度，讓績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果接受公眾監(jiān)督，促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

（三）建立績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，形成制度規(guī)范和保障。第一、把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為制定科技投入決策、計(jì)劃的重要參考，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)科技投入方向和領(lǐng)域；第二、在科技投入分配上考慮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣，在科技投入上形成績(jī)效激勵(lì)機(jī)制；第三、根據(jù)科技投入情況確立績(jī)效總體目標(biāo)，再向下層層分解，形成科技項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，保證科技投入績(jī)效總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)投入與績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步搭建科技投入體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系的有效溝通橋梁，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科技投入決策相互作用的雙向反饋互動(dòng)系統(tǒng)。如圖1：

圖1 績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立績(jī)效評(píng)價(jià)與科技投入的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行科技投入要與績(jī)效掛鉤，充分發(fā)揮科技績(jī)效評(píng)價(jià)在科技投入上的引導(dǎo)、激勵(lì)作用，可以激發(fā)科技活動(dòng)的活力，加大科技投入的產(chǎn)出。

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作者簡(jiǎn)介：

勞富順 （1974-），男，廣東廉江人，學(xué)士，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)稅政策。

曹會(huì)勤 （1976-），女，河南安陽(yáng)人，博士研究生，講師，主要研究方向：科技金融、區(qū)域金融與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。