劉晶

摘要：參照西方實(shí)踐哲學(xué)之實(shí)踐譜系，公共行政實(shí)踐在百余年的歷程中存在著四種基本敘事：泛技術(shù)化、道德謀求、闡釋主義與批判主義。當(dāng)前，公共行政實(shí)踐呈現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化狀況，并有著深層次的根源。作為公共行政實(shí)踐的一個(gè)具體領(lǐng)域，當(dāng)前廉政建設(shè)實(shí)踐所面臨的諸多困境是公共行政實(shí)踐碎片化及其一系列危機(jī)后果的集中體現(xiàn)。反思與批判長久以來公共行政實(shí)踐碎片化所導(dǎo)致的各種困境與危機(jī)，推進(jìn)公共行政實(shí)踐從碎片化走向總體性，并為公共行政實(shí)踐正名，是當(dāng)前公共行政理論與實(shí)務(wù)界必須關(guān)注和回應(yīng)的迫切性重要議題。

關(guān)鍵詞：公共行政實(shí)踐；基本敘事；泛技術(shù)化；碎片化；廉政建設(shè)

中圖分類號：D035；D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）06-0031-10

公共行政作為一項(xiàng)特殊的人類管理活動，通過解決各種公共問題為社會成員提供生存與發(fā)展所需的條件，本質(zhì)上有著強(qiáng)烈的人性關(guān)懷與現(xiàn)實(shí)考量。但從公共行政實(shí)踐的發(fā)展與演進(jìn)歷程來看，公共行政作為一種現(xiàn)代性的產(chǎn)物，其所脫胎的時(shí)代特點(diǎn)，尤其是當(dāng)時(shí)盛行的對自然科學(xué)技術(shù)方法及其成果的極度崇拜，使得公共行政在其產(chǎn)生之時(shí)就有著嚴(yán)重的先天不足，即其公共性的本質(zhì)屬性與借用自然科學(xué)技術(shù)邏輯來解決人類問題之間的必然矛盾。盡管人們對公共行政領(lǐng)域過于崇尚技術(shù)理性和形式合理性而祛除人格化因素以及無視復(fù)雜情境的取向一直進(jìn)行著批判，并提出了一系列解救措施與出路，但這些努力或者因?yàn)閮H僅停留在理論研討中而成為一股極具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因?yàn)闊o法超越效率與公平、預(yù)先設(shè)計(jì)與具體執(zhí)行、集體權(quán)威與個(gè)體自主性等一系列二元論范疇而深陷于爭論困境之中，鮮有從實(shí)踐哲學(xué)的角度來對公共行政實(shí)踐進(jìn)行反思與批判。本文在考察西方實(shí)踐哲學(xué)之實(shí)踐譜系的基礎(chǔ)上，嘗試著提出一個(gè)進(jìn)行實(shí)踐分析的基本框架，并進(jìn)一步揭示公共行政實(shí)踐的基本敘事及其當(dāng)前狀況，謀求破解之路，希冀最終為實(shí)現(xiàn)政府的有效治理，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，提供一定的理論貢獻(xiàn)。

一、公共行政實(shí)踐的四種基本敘事

在哲學(xué)家的眼中，探索實(shí)踐在人類生活中的重大意義，一直是個(gè)有魅力的議題。實(shí)踐無論作為一個(gè)抽象概念，還是作為一個(gè)可經(jīng)歷或可操作的人類活動，其內(nèi)涵都經(jīng)過了一個(gè)漫長的演變歷程。亞里士多德是西方實(shí)踐哲學(xué)的奠基人，其實(shí)踐哲學(xué)最重要的理論貢獻(xiàn)和最突出的特性就是從人的主體性和人的存在方式這一視角出發(fā)，將實(shí)踐視為其本身即為目的且充滿善的人類活動，因此，他的實(shí)踐哲學(xué)又被稱為道德實(shí)踐哲學(xué)。區(qū)別于亞里士多德強(qiáng)調(diào)實(shí)踐的倫理之維和人類終極關(guān)懷的實(shí)踐哲學(xué)傳統(tǒng)，培根與同時(shí)期的自然科學(xué)家們在對亞氏實(shí)踐哲學(xué)進(jìn)行批判與揚(yáng)棄的過程中，提出了一種技術(shù)實(shí)踐觀，從此也扭轉(zhuǎn)了實(shí)踐哲學(xué)的發(fā)展軌道，即從praxis轉(zhuǎn)化為practice。至此，古希臘的道德實(shí)踐被完全替換成技術(shù)性實(shí)踐。近年來，出現(xiàn)了一股復(fù)興古典實(shí)踐哲學(xué)及其實(shí)踐概念的強(qiáng)勁之風(fēng)，伽達(dá)默爾和麥金太爾在繼承亞氏的經(jīng)典實(shí)踐哲學(xué)思想的同時(shí)，分別提出了實(shí)踐解釋學(xué)和追求美德的倫理學(xué)，為人們分析和批判近現(xiàn)代以來因“實(shí)踐”概念的誤解或抽空所導(dǎo)致的一系列現(xiàn)代化困境，并進(jìn)一步探尋出路，提供了全新的闡釋主義與批判主義視角。論述至此，西方實(shí)踐哲學(xué)的譜系逐漸清晰，在此基礎(chǔ)上，可以總結(jié)歸納出一個(gè)由道德性、技術(shù)性、闡釋性和批判性四大維度組成的實(shí)踐分析基本框架。借用此框架可以發(fā)現(xiàn)，在百余年的公共行政實(shí)踐歷程中，存在著公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化、公共行政實(shí)踐的道德謀求、公共行政實(shí)踐的闡釋主義與批判主義四種基本敘事，當(dāng)前公共行政實(shí)踐的基本狀況呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化。

公共行政是一種解決公共問題和實(shí)現(xiàn)公共利益的特殊的人類實(shí)踐活動，然而當(dāng)前公共行政的泛技術(shù)化傾向卻漸漸遠(yuǎn)離了有著豐富內(nèi)涵的真實(shí)實(shí)踐，而成為一種先在的理性模型設(shè)計(jì)。近代以來，技術(shù)性生產(chǎn)實(shí)踐與科學(xué)發(fā)展相結(jié)合，加之科學(xué)與技術(shù)在自然科學(xué)領(lǐng)域所取得的巨大成就，誘惑著公共行政領(lǐng)域的人們企圖通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)分析思維與廣泛應(yīng)用科學(xué)技術(shù)，使得公共行政也能獲得科學(xué)般的精確與客觀。因此，本文將公共行政中技術(shù)理性和科學(xué)方法與思維的極端應(yīng)用及公共行政實(shí)踐的功利取向稱為公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化。這主要體現(xiàn)為以下方面：公共行政領(lǐng)域中人們對科學(xué)分析方法與思維以及技術(shù)進(jìn)步的信奉，推動著公共行政領(lǐng)域技術(shù)理性與專業(yè)主義之間不可抵擋的相互作用；公共行政實(shí)踐遵循著適用于自然科學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)實(shí)證主義思維，即強(qiáng)調(diào)對研究對象的觀察、分解、還原與簡化；公共行政管理實(shí)踐就是使行政行為嚴(yán)格遵守客觀性制度規(guī)范，謀求一種穩(wěn)定秩序，并注重結(jié)構(gòu)性控制與結(jié)果，而非過程與價(jià)值；為了實(shí)現(xiàn)公共行政的標(biāo)準(zhǔn)化和高效率的科學(xué)化目標(biāo)，對主體采取一種祛魅態(tài)度，甚至將主體視為“噪音”而加以消解；遵循著形式合理性和因果律的行動邏輯，突出體現(xiàn)為對理性化程序的強(qiáng)調(diào)與重視；受技術(shù)理性和科學(xué)思維方法的影響，公共行政實(shí)踐的目的就是經(jīng)濟(jì)地和有效地生產(chǎn)出大量的公共物品或公共產(chǎn)品，提倡新公共管理中的企業(yè)家政府、民營化和顧客導(dǎo)向的管理理念與方式。綜上所述，非常有必要全面認(rèn)識公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化趨向所暗藏的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，例如：公共行政實(shí)踐存在著大量的異化與碎片化現(xiàn)象，公共行政實(shí)踐主體的缺席或被懸置，公共行政實(shí)踐的道德缺失與合作受阻，以及真實(shí)行政實(shí)踐因被簡化或被建構(gòu)而漸行遠(yuǎn)離，等等。

在公共行政領(lǐng)域，與公共行政實(shí)踐泛技術(shù)化這一主流相伴的，還有一股暗流，即為實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德謀求而進(jìn)行的道德重建與價(jià)值返魅。伴隨著公共行政領(lǐng)域中過度技術(shù)化、科學(xué)化和形式理性的實(shí)踐傾向日漸表現(xiàn)出諸多弊端，強(qiáng)勁的公共行政反思與批判浪潮不斷襲來，并不斷地推出一系列立法與改革舉措，高舉著民主與公平正義的大旗，高呼著恢復(fù)主體人格與價(jià)值的口號，開始了公共行政實(shí)踐道德重建與價(jià)值返魅的漫長之路。在受技術(shù)理性支配的公共行政初期，仍然存在著謀求道德合法性的行政理念。但受工具理性的影響，此時(shí)公共行政實(shí)踐謀求道德合法性的邏輯是形式合理性，主要通過道德立法、成立專門的道德管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)道德管理，并通過道德知識的傳授與教育的路徑來實(shí)現(xiàn)。在初期，建立在官僚制組織和科學(xué)管理基礎(chǔ)上的遵循政治一行政二分法與價(jià)值中立原則的行政模式，導(dǎo)致了無論在政府官僚組織內(nèi)部還是對外管理過程中，都出現(xiàn)層出不窮的道德沖突與倫理困境。為了克服這種局面，大量的公共行政學(xué)者和實(shí)干家都嘗試通過道德立法和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行道德重建與道德管理。具體來說，就是制定和強(qiáng)化一套由權(quán)威主導(dǎo)的清單式道德原則，“試圖運(yùn)用各種可行的手段，如頒布法律、宣傳規(guī)章等，通過制定規(guī)章——基本上是為了確保其他規(guī)章的實(shí)施——來強(qiáng)化道德行為”，并成立專門的機(jī)構(gòu)如美國政府道德辦公室來貫徹其體系性的道德原則與行為準(zhǔn)則。在公共管理者的職業(yè)培訓(xùn)中，道德教育與培訓(xùn)越來越成為重要內(nèi)容之一，這構(gòu)成了公共行政實(shí)踐實(shí)現(xiàn)道德重建的基本路徑。盡管以約翰·羅爾為首的黑堡學(xué)派通過至高無上的憲法權(quán)威與憲法精神來實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德重建，近年來興起的后現(xiàn)代公共行政將公共行政實(shí)踐的道德重建轉(zhuǎn)化為一種主體間的商談倫理，即公共行政實(shí)踐話語的四種正當(dāng)性依據(jù)：真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)，但是，公共行政實(shí)踐的道德重建仍存在著道德重建技術(shù)化思維與路徑，無法超越內(nèi)部控制和外部控制之分歧，以及過于強(qiáng)調(diào)人的道德性而缺乏對人的完整認(rèn)識等問題。endprint

區(qū)別于上述受技術(shù)理性所導(dǎo)致的公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化和為實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德謀求而進(jìn)行的道德重建與價(jià)值返魅，公共行政領(lǐng)域中以探究意義與理解為宗旨的闡釋主義和以反思與解放為宗旨的批判主義對公共行政實(shí)踐的理解則更為具體和真實(shí)。

對公共行政實(shí)踐采取闡釋主義的視角進(jìn)行分析始于20世紀(jì)70年代前后，公共行政學(xué)者從現(xiàn)象學(xué)、闡釋主義、常人方法學(xué)以及后現(xiàn)代主義中吸收理論精華，從而形成了一種更為徹底的公共行政實(shí)踐的闡釋主義取向。這一取向促使公共行政實(shí)踐從對理性行政模式與法律規(guī)則的完全遵行，轉(zhuǎn)向了實(shí)踐主體通過發(fā)揮自主性和能動性，從而對公共行政實(shí)踐中的各種主客觀要素進(jìn)行理解與選擇。其中，實(shí)踐主體從被動的行動者轉(zhuǎn)向了積極的行動者。典型的公共行政實(shí)踐的闡釋主義代表有哈蒙（Michael M.Harmon）的公共行政行動理論。闡釋主義的公共行政實(shí)踐，鐘愛于意義與理解，強(qiáng)調(diào)那些卷入社會情境的人們對該情境的理解，以及這些行動者賦予其置身于其中的情境與各種事件、其意向性行動以及他人行為的意義。在短短的三十年左右的時(shí)間里，有許多公共行政學(xué)者借助于解釋學(xué)來研究公共行政，并取得了豐碩的成果，極大地豐富了我們對公共行政實(shí)踐的認(rèn)識，也為更好地實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的公共性本質(zhì)提供了獨(dú)特的視角與行動邏輯。闡釋主義的公共行政實(shí)踐的最突出貢獻(xiàn)，就是將關(guān)注焦點(diǎn)從個(gè)體和思想及其與符號系統(tǒng)的沖突與對立轉(zhuǎn)化為它們在社會實(shí)踐或情境中是如何運(yùn)行的。

公共行政批判理論是一個(gè)理論“群”，其內(nèi)部存在著多種反思與批判公共行政實(shí)踐和釋放人類潛能的理解與解決方案。其共同旨趣是，通過對公共行政實(shí)踐的自我反思與批判，將人的理性、自由與社會的公平、民主及其實(shí)踐形式結(jié)合起來，以達(dá)到對人類及其社會生活的真正關(guān)切，即揭露和消除諸種不平等，實(shí)現(xiàn)公共行政中人的完整與人的自由，并借用理論來對社會現(xiàn)實(shí)進(jìn)行重塑，以達(dá)到改造公共行政實(shí)踐的目的。公共行政的批判理論具有兩種非常明顯的特點(diǎn)，一是具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向，二是非常關(guān)注公共行政中的主體狀況，這兩個(gè)特點(diǎn)又是通過對技術(shù)理性的批判和對世界的革命與改造來實(shí)現(xiàn)的。公共行政批判理論的出現(xiàn)始于1981年登哈特的《面向公共組織的批判理論》，文中第一次將批判理論與公共組織相結(jié)合。此后，出現(xiàn)了一系列具有廣闊的批判視野、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐蟹椒ê蛷?qiáng)烈的實(shí)踐關(guān)照與人性關(guān)懷的社會批判理論，被用來揭露公共行政實(shí)踐中的各種異化現(xiàn)象和遠(yuǎn)離或歪曲真實(shí)的公共行政實(shí)踐的病態(tài)。這些層出不窮、視角獨(dú)特的公共行政批判理論，不僅豐富了公共行政的研究成果，更重要的是使我們獲得了從批判性的實(shí)踐視角與事關(guān)人類終極關(guān)懷的高度，重新審視公共行政的當(dāng)前狀況和下一步改革方向的視野。

二、當(dāng)前公共行政實(shí)踐的碎片化狀況及其根源

基于上述對公共行政實(shí)踐基本敘事的考察可以發(fā)現(xiàn)，公共行政實(shí)踐在很大程度上被片面理解為彼此隔離、專屬于其中之一的技術(shù)性、道德性、闡釋性或批判性。也就是說，作為一種特殊的人類實(shí)踐活動，公共行政實(shí)踐在當(dāng)前存在著嚴(yán)重的碎片化狀況?！八槠弊鳛橐环N隱喻，被廣泛應(yīng)用于各種領(lǐng)域，其原意是指完整的東西被呈現(xiàn)為諸多零碎片。具體而言，公共行政實(shí)踐的碎片化主要表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，目前占據(jù)主流的仍然是公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化，其對道德謀求、闡釋主義和批判主義的公共行政實(shí)踐敘事有著直接或間接的壓制，而其主要的壓制方式就是對來自個(gè)體層面的各種能力的否定以及設(shè)計(jì)與應(yīng)用基于技術(shù)理性的公共行政的理性模式。與培根的技術(shù)實(shí)踐哲學(xué)一脈相承，建立在威爾遜的政治-行政二分法、韋伯的官僚制和泰勒的科學(xué)管理理論之上的公共行政理性模式具有濃重的泛技術(shù)化傾向，在技術(shù)理性的支配和科學(xué)方法的雙重作用下，來自人的自主性、感情與道德方面的內(nèi)容被嚴(yán)重地扼殺，公共行政的實(shí)踐成為了沒有人性與道德的荒漠，以至于道德視角下的公共行政實(shí)踐也在嘗試著通過技術(shù)理性來實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德考量與價(jià)值追求。同時(shí)，公共行政理性模式是經(jīng)過科學(xué)觀察與論證而設(shè)計(jì)出來的，并具有預(yù)測性和嚴(yán)格的程序性，其中的主體不必也不允許進(jìn)行意義探究和反思批判。此外，公共行政理性模式也依據(jù)其理性預(yù)設(shè)而對公共行政實(shí)踐所面向的情境采取一種靜態(tài)的、先在的假設(shè)，以創(chuàng)造其理性模式的適用環(huán)境?？傊?，公共行政的泛技術(shù)化實(shí)踐被處理為一個(gè)不容許追求意義理解和置疑與批判的機(jī)械化領(lǐng)域。

其次，公共行政實(shí)踐的道德謀求除了前述的主要通過道德立法，成立專門的道德管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)道德管理，以及通過道德知識的傳授與教育來對道德進(jìn)行技術(shù)化處理與培育之外，還存在著另一種基于德性論的道德重建與價(jià)值返魅之路。但這一路徑在批判官僚制組織價(jià)值中立與非人格化的同時(shí)，走向了過度強(qiáng)調(diào)公共行政的價(jià)值與人格化的另一端，沒有認(rèn)識到，實(shí)現(xiàn)公共行政實(shí)踐的道德化，不僅應(yīng)依托于具有道德能力的個(gè)體，更要有其他的條件保證。況且，個(gè)體作為一個(gè)社會存在，除了有生物學(xué)層面的自然需求，還有著復(fù)雜的精神層面和社會層面的需求。個(gè)體的道德情感雖然是實(shí)踐中不可或缺的支撐，使人與人之間的互動與合作成為可能，但它們并不會對個(gè)體發(fā)號施令。它們只是組織生活中不可或缺的文化精神因素，也是促進(jìn)實(shí)踐的條件，但卻無法協(xié)調(diào)行動者之間的沖突，也無法為組織生活的有序與高效提供必然保障。

第三，闡釋主義的公共行政實(shí)踐特別關(guān)注和強(qiáng)調(diào)基于主體認(rèn)知能力與知識儲備的情境互動中所發(fā)生的意義與理解，但是，這種實(shí)踐取向在正視社會現(xiàn)象區(qū)別于自然現(xiàn)象的獨(dú)特性的同時(shí)，因其對個(gè)體主觀意識、動機(jī)和行動理由的過度強(qiáng)調(diào)而忽視了各種主觀因素及其對社會的理解可能存在的錯(cuò)誤，也忽視了過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人的主觀意識來解釋其行動和社會現(xiàn)象，將有可能會淪為某種意識形態(tài)的辯護(hù)者。如果說，公共行政實(shí)踐的泛技術(shù)化壓制或否定了個(gè)體的能動性和公共行政實(shí)踐的社會歷史性，那么，闡釋主義的公共行政實(shí)踐雖然認(rèn)識到了個(gè)體的意向性行動，但在強(qiáng)調(diào)主體闡釋的過程中，亦因其過于強(qiáng)調(diào)個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)性行動，否定規(guī)范文本的規(guī)約與指導(dǎo)，從而導(dǎo)致相對主義與反基礎(chǔ)主義的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，批判主義的公共行政實(shí)踐認(rèn)識到了個(gè)體的反思與批判能力，并強(qiáng)調(diào)隨時(shí)隨地的質(zhì)疑、反思與變革，但僅僅基于個(gè)體的分散、脆弱和過于隨意的反思與批判，仍難以形成徹底和常態(tài)的批判力量。同時(shí)，批判主義的公共行政實(shí)踐過于鐘愛反思與批判，其在解構(gòu)的同時(shí)，并沒有進(jìn)行相應(yīng)的建構(gòu)，因而其或者導(dǎo)致陷入一種無政府主義，或者因沒有提供或建構(gòu)出一條可行的變革出路而難以取得徹底的成功。此外，這種取向的公共行政實(shí)踐，因沒有認(rèn)識到公共行政所需的規(guī)范性，也沒有認(rèn)識到公共行政實(shí)踐中各種歷史遺產(chǎn)的繼承與發(fā)展，無視歷史的批判，所以也將因缺少根基而損害其批判力量。endprint