費梅蘋

摘要：現(xiàn)行政府主導下的政社結合體制導致社會工作難以在社會治理中發(fā)揮出專業(yè)優(yōu)勢。在基層政社關系中，由于街（鎮(zhèn)）政府的角色和職責，以及在引入社會工作體系后政府職能部門新的行政管理邊界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社關系的制度基礎薄弱，導致政府基層組織和社會工作組織、社會工作者間的關系成為一種行政主導的管理與被管理、行政壟斷與資金依附關系，社會工作者被“同化”為行政事務協(xié)管員，由此削弱了社會工作服務的獨立性和專業(yè)性。構建良性基層政社關系是進一步完善政府購買社會工作服務制度的基礎和前提保障。

關鍵詞：政府購買服務；社會工作服務；政社關系；社會治理

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）06-0074-10

一、問題的提出

20世紀80年代以來，針對政府治理和職能轉變問題，學界提出了一些新的觀念。奧斯本（D.Osborne）和蓋布勒（T.Gaebler）提出了“企業(yè)家政府”的概念，認為政府的職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”；登哈特（Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt）認為政府應該更多的是服務而不是“掌舵”，應該讓公民參與政府對公共服務的提供；彼得斯（B.Guy Peters）在《政府未來的治理模式》一書中提出了政府治理未來發(fā)展形成的四種模式，其核心目標在于強調提高政府行政效率和公共服務質量、降低行政成本。

同時，世界各國政府也開始探索轉換管理職能的多種改革途徑。其中“在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立伙伴關系”成為一種主流的趨勢，也成為新型社會治理的核心要素之一。也就是說，在公共物品和公共服務的提供方面，需要改變政府的單一主體狀態(tài)，建立起由多種多樣的社會組織等社會主體構成的供給體系?；谶@樣的理念，近些年，政府向社會組織購買公共服務得到了比較大的發(fā)展，并已經成為世界各國政府供給公共服務的新模式。

我國自2006年十六屆六中全會頒布《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》以來，以制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的目標和方式，全面開展了社會治理、社會服務創(chuàng)新、社會工作專業(yè)人才隊伍建設等工作，這為我國各地建立政府購買服務制度提供了制度基礎和政策支持，“政府購買社會工作服務”成為政府進行社會治理的有益嘗試和制度化選擇。上海市于2003年構建的預防和減少犯罪工作體系，遵循“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的原則，運用政府購買服務制度，創(chuàng)建了禁毒社會工作、矯正社會工作、青少年社會工作服務體系，實現(xiàn)了社會工作在上海的職業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展。深圳市于2007年出臺社會工作“1+7文件”，為深圳社會工作發(fā)展奠定了制度基礎，為全國社會工作制度建設提供了示范作用。北京市政府也制定了包括《購買社會組織服務項目管理辦法》等制度文件，明確了購買服務的方式和工作流程，規(guī)范了項目遴選、資金管理、跟蹤監(jiān)督、績效評估、檢查驗收等環(huán)節(jié)的操作方式，確保了政府購買社會工作服務工作的有序進行。各地政府都在不同程度上開展政府購買社會工作服務的制度建設和實踐活動。

鑒于各地開展政府購買社會服務工作中出現(xiàn)的一些問題，為了規(guī)范和指導這項工作，2012年11月，民政部、財政部印發(fā)了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發(fā)[2012]196號）。2013年9月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》頒布。2013年12月《財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》頒布。上述文件為政府購買社會工作服務的方向、指導思想、工作原則、主要目標、主體、對象、范圍、程序與監(jiān)督管理等提出了詳細指導意見，使得全國政府購買服務的制度建設有了政策保障和指引。2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對社會體制改革和社會治理制度建設提出了明確的政策目標和要求，提出推廣政府購買服務，并要引進競爭機制，通過合作、委托等方式向社會購買事務性管理服務。政府購買服務將成為我國社會治理和管理的一種基本方式。

各地積極探索政府購買社會工作服務的體制和機制，獲得了不少有益經驗。但總體上說，全國范圍內的實踐尚屬起步階段，一些地區(qū)政府部門一味追求形式上的創(chuàng)新和公共事務中的政績，缺乏系統(tǒng)性的制度設計和政策支持。一些地區(qū)由于社會服務機構數(shù)量少、規(guī)模小，難以有效建立和實施政府購買社會工作服務制度。政府購買行為“內部化”，社會組織成為政府部門的延伸；購買標準不夠清晰、政府責任較為模糊；社會組織缺乏足夠談判能力，購買成為單向度行為；購買程序規(guī)范程度較低、合作過程隨意性較大等現(xiàn)象較為普遍。

圍繞政府購買服務的議題，目前國內學者從政治學、公共行政學、管理學、社會學、歷史學、法學等學科視角，從政府購買服務的基本理論、模式、流程管理、購買服務中政府與社會組織關系、法律規(guī)制、績效評估、制約因素、政策設計、責任機制、資金來源、風險防范、困境及趨勢、政策建議、國外經驗借鑒與比較等方面開展了基礎理論介紹和個案經驗深描等研究。一些學者認為，自上而下推動的政府向非營利組織購買服務的體制創(chuàng)新，會如何重塑我國政府與非營利組織關系，依然是亟待解決的理論問題。在對不同分析視角梳理的基礎上，有研究者提出應當以本土經驗為基礎，探索一種既能促進不同理論之間對話、又能體現(xiàn)政府在不同情境下權變選擇的綜合性分析框架。一些學者認為，政府購買服務不僅是政府職能轉變的重要體現(xiàn)，更重要的是一項社會治理機制創(chuàng)新。這項機制的形成表現(xiàn)在培育社會組織、引入社會工作、推動社會倡導、公眾受益、公眾參與社會治理的若干層面和方面。一些學者認為，目前政府購買服務的制度困境是由于政府對社會組織的態(tài)度搖擺不定、政治體制改革推進緩慢所致。一些學者提出了政府購買服務運作模型、政府購買服務流程及階段，等等。

上述研究為我們理解目前政府購買服務制度及其運作提供了有效參考，但圍繞社會工作專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展進程來深入剖析政府購買社會工作服務制度的運行狀況，分析政府購買社會工作服務制度實施的前提條件，即政社關系失衡問題的相關文獻還不夠充分，特別是對街（鎮(zhèn)）基層政府購買社會工作服務制度的運行及問題研究比較薄弱。因此，探討如何構建良好的基層政社關系以保障政府購買社會工作服務制度的有效運作，充分發(fā)揮社會工作服務在社會治理中的作用，成為本論文的重點。本文以上海市預防和減少犯罪工作中政府購買社會工作服務實踐為案例，對上述問題做一分析。endprint

二、政府購買社會工作服務制度及特征：上海市SP區(qū)的案例

2003年上海市在預防和減少犯罪工作中開始實施政府購買社會工作服務制度。通過十余年的實踐探索，在政府購買服務制度成效、社會工作服務發(fā)展、社會組織和社會工作人才隊伍建設、政社關系構建等各方面取得了很多有益經驗，也顯現(xiàn)了許多值得深入研究的問題。本文作者選擇上海SP區(qū)為研究對象，近幾年來對該區(qū)社會工作服務過程進行了參與式觀察，并于2011-2013年間陸續(xù)以問卷和座談會的方式收集資料，圍繞預防和減少犯罪工作體系中的政府購買社會工作服務制度的實施，就政府購買服務績效、基層政社關系、政府職能轉換、社會工作服務等問題，對全區(qū)38個街（鎮(zhèn)）分管三項社會工作服務的禁毒工作業(yè)務主管部門（綜治科）、社區(qū)矯正和安置幫教工作業(yè)務主管部門（司法所）、社區(qū)青少年工作業(yè)務主管部門（團工委），以及社會工作者進行了調研。本文是這項調研工作的一個總結，著重探究預防和減少犯罪工作中的政府購買社會工作服務制度實施現(xiàn)狀、基層政社關系現(xiàn)狀，以及對社會工作服務發(fā)展的影響。本文數(shù)據(jù)除特別注明之處，均源自本次調研。

自2004年開始，SP區(qū)作為上海預防和減少犯罪工作體系的實踐地區(qū)之一，由SP區(qū)政法委牽頭，在全區(qū)范圍內開展了禁毒、社區(qū)矯正和安置幫教以及社區(qū)青少年社會工作服務，并實施政府購買社會工作服務的制度。

最初，SP區(qū)政府購買服務的運作模式是由上海市政府禁毒辦、社區(qū)矯正辦、社區(qū)青少年事務辦等市級政府主管部門與三家市級社會服務組織簽訂統(tǒng)一的政府購買服務采購合同。SP區(qū)政府不參與具體的購買服務的委托和協(xié)議簽訂工作，但作為服務工作的項目實施地，則承擔政府購買服務的費用，由財政預算支出。按這種運作方式，SP區(qū)基層社區(qū)中社會組織所提供的禁毒、社區(qū)矯正和安置幫教、社區(qū)青少年社會工作服務內容，由市級政府部門與市級社會服務組織確定和下派，由此出現(xiàn)了政府購買服務制度實施的人事、經費與服務提供在政府內部，以及政社之間權、責之間的分離。此現(xiàn)狀嚴重影響了政府購買服務的效率。

2007年，為進一步理順政社關系，創(chuàng)新和優(yōu)化政府購買服務制度實施中的項目運作機制，SP區(qū)把三家社工站從市屬社會服務組織中分離出來，獨立成立了Z社區(qū)服務社，由SP區(qū)政法委通過直接簽服務合同的形式，向Z社區(qū)服務社購買專項社會工作服務。簽約的Z社區(qū)服務社擁有全區(qū)38個街（鎮(zhèn)）200余名社會工作者，為社區(qū)吸戒毒人員、社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員和社區(qū)青少年2萬余人提供以恢復和改善其社會功能為主要目標的社會工作服務。

在新的政府購買社會工作服務制度中，政府根據(jù)預防和減少犯罪的工作要求，以及街（鎮(zhèn)）服務對象數(shù)量，提出購買服務的具體任務，包括服務項目的內容、服務數(shù)量、預計成效、社會服務組織自身能力建設要求等，提供包括社會工作者的薪酬和基本的服務經費在內的服務購買經費。同時，政府還承擔著對社會組織的扶持、服務協(xié)調、監(jiān)管、評估等職責。社會服務組織，作為專業(yè)服務的提供者，不僅要完成服務對象的專業(yè)服務提供，還要提升其自主運作能力，建設一支專業(yè)、敬業(yè)的社會工作者隊伍。

政府購買社會工作服務制度的實施，要求政府業(yè)務主管部門減少對服務對象相關事務的直接管控，培育和提升社會服務組織自主運作能力，實現(xiàn)由行政管理向社會治理的角色轉換，促進社會工作服務的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。被委托服務機構的選擇、服務內容與經費的支出等均由區(qū)級政府主管部門控制，一定程度上解決了原先的責權利分離的狀況。

從我們的調查結果看，SP區(qū)實施新的政府購買服務制度以后，為特殊人群成功推薦就業(yè)、推薦學歷教育培訓、協(xié)助申請低保、協(xié)助辦理勞動手冊、協(xié)助復學及辦理學歷證書，也發(fā)展了數(shù)量龐大的志愿者隊伍。一批社區(qū)戒毒康復服務項目、社區(qū)矯正社會適應性項目、青少年考察教育項目、體驗式幫教培訓項目、職業(yè)適應服務項目有效開展。專業(yè)服務的有效開展，使得SP區(qū)的藥物濫用人員的“經認定已戒斷毒癮三年以上”的鞏固戒斷率高于市平均水平；社區(qū)服刑人員、五年內刑釋解教人員當年重犯率低于市平均水平；社區(qū)青少年違法情況逐年下降，較好實現(xiàn)了預防和減少犯罪工作的預期目標，為社會穩(wěn)定做出了貢獻。

取得成效的同時，我們也發(fā)現(xiàn)，政府購買社會工作服務制度的實施目標并沒有同步實現(xiàn)，區(qū)級層面的政社關系有了較大改善，但在服務提供地的街（鎮(zhèn)），社會工作者或者社會工作機構與街（鎮(zhèn)）業(yè)務主管部門的關系仍含糊不清，成為影響社會工作專業(yè)化發(fā)展的制約因素。為此，我們圍繞上述研究目的，對基層政社關系展開了調查，參照制度設計所期望的社會治理體制和機制轉變目標，對問卷及調研資料進行了分析，得出了以下一些研究結果：

1 在政府購買服務制度的實施過程中，市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）各級政府組織的角色設計呈倒三角形，街（鎮(zhèn)）基層組織的角色職責沒有明確，功能基本缺失。

第一，基層政府工作人員并不完全了解由市區(qū)兩級政府主導推動的政府購買社會工作服務制度的項目要求和合約內容。調研結果顯示，非常了解的比例幾乎為0；基本了解的約占30%；了解一些的比例約為43%；基本不了解的比例約為18%；一點也不了解的占約9%。對基層政府工作人員進一步的訪談發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)有制度中并沒有規(guī)定街（鎮(zhèn)）的職責，實際運作中街（鎮(zhèn)）主管部門對于政府購買社會工作服務制度下項目運作的參與，表現(xiàn)為只是出于“情分”而提供一些辦公設施等物質方面的支持，至于其項目運作和社會服務的狀況并不了解和關心。

第二，無論在理論上，還是制度設計上，基層政府組織都應該是社區(qū)社會服務的實施主體和直接參與者。但在實際的工作運行中，基層政府組織并沒有完全被納入到政府購買社會工作服務制度的運作體系中。調研結果顯示，基層政府工作人員中約60%回答已被納入，約40%回答沒有被納入。通過進一步的座談發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）主管部門僅依據(jù)已經提供了社會工作者的辦公場所、部分經費等情況回答了已被納入。當進一步問及對于街（鎮(zhèn)）層面的政府購買社會工作服務意愿是否已經被納入、社會工作者的服務是否反映了街（鎮(zhèn)）本地的實際情況和需求、街（鎮(zhèn)）政府有否監(jiān)管和評估服務績效時，大部分街（鎮(zhèn)）主管部門人員的回答是否定的。所以從實際情況看，街（鎮(zhèn)）一級的基層政府組織，并沒有真正被設計到政府購買社會工作服務的制度框架中。endprint

調查發(fā)現(xiàn)，在上海預防和減少犯罪體系的政府購買服務制度的實施過程中，市級政府主管部門擔當著制度設計、政策制定、體系推進的宏觀管理角色；區(qū)級主管部門擔當著合約簽訂、財政撥付、體系落實、實務協(xié)調等中觀管理的角色；基層街（鎮(zhèn)）業(yè)務主管部門，僅是“情分”上的支持和參與，并沒有被賦予在政府購買服務制度中的獨立角色和職責。市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級政府在政府購買服務制度中的職責份額呈現(xiàn)出倒三角型的分布。

2 街（鎮(zhèn)）政府主管部門對其自身在預防和減少犯罪工作體系中的角色認知模糊。且大多擔當管理者和協(xié)調者的角色。政府人員與社會工作者對政府應擔當角色的認定差異較大。社會工作者事實上淪為“協(xié)管員”。

調查發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）綜治科認為其在預防和減少犯罪工作體系中主要擔任了協(xié)調者的角色（該項回答占64.5%）。司法所認為其在預防和減少犯罪工作體系中主要擔任管理者和業(yè)務指導者的角色（兩項回答分別占36.1%）。團（工）委認為其在預防和減少犯罪工作體系中主要擔任了協(xié)調者（38.1%）和協(xié)助者（33.3%）的角色。在同一個預防犯罪工作體系下，不同條線的政府主管部門對其承擔角色的認知顯示有較大的差異。而社會工作者將街（鎮(zhèn)）業(yè)務主管部門所擔當?shù)穆毮芑旧险J定為管理者和協(xié)調者。

調查結果顯示，街（鎮(zhèn)）主管部門和社會工作者對政府主管部門擔當角色的回答結果差異是非常大的。我們從調研中發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）政府部門對于預防和減少犯罪工作體系本身所具有的社會治理、政府職能轉換、政社合作、社會工作專業(yè)服務等制度要素及其內涵的認識尚不足夠。各條線主管部門對于政社合作、政府及社會工作者角色職責及關系等尚未達成基本共識?；鶎诱块T只強調了社會工作者“協(xié)助”的字面定義，沒有建立尊重和保障社會工作者發(fā)揮獨立專業(yè)角色和專業(yè)技術的管理制度和機制。當社會工作者進人街（鎮(zhèn)）開展社會工作服務時，由于制度、機制的缺失，加上街（鎮(zhèn)）層面工作體系中已經建立的對“外聘人員”或“協(xié)管員”的習慣定位和認知，使得社會工作者事實上淪為“協(xié)管員”的角色。

3 基層政府組織與社會服務組織關系疏離，政府與社會工作者是行政體系下的管理與被管理關系。

調查發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）政府三個業(yè)務主管部門與社會服務組織的聯(lián)系不多：表示經常聯(lián)系的約占16%，偶爾聯(lián)系或者不聯(lián)系的約占46%。在實地調查中發(fā)現(xiàn)的情況是，一些街（鎮(zhèn)）分管領導甚至不了解Z社區(qū)服務社是什么組織，不了解預防犯罪工作的實際運作是如何開展的。Z社區(qū)服務社也很少主動與街（鎮(zhèn)）相關部門溝通聯(lián)系，大部分街（鎮(zhèn)）政府部門與社會服務組織的關系疏離，有的幾乎沒有任何聯(lián)系交流。

不少街（鎮(zhèn)）主管部門領導認為政府部門是管理者，在與社會工作者的關系上是管理與被管理、指導與被指導的關系。業(yè)務主管部門大多把社會工作者當做業(yè)務工作的協(xié)助員，社區(qū)高危人群的協(xié)管員，按照業(yè)務工作的需要指派或者行政安排社會工作者從事行政事務工作的現(xiàn)象普遍存在。

4 社會工作者在基層政府組織中被多頭領導和管理。

條塊關系是基層社區(qū)中開展預防和減少犯罪工作所面臨的最復雜的關系。社會工作者在開展專業(yè)服務時被多頭管理、多頭領導的問題非常明顯。對政府工作人員的調查結果顯示：認為存在對社會工作者多頭領導和管理的占77%。社會工作者既受來自“條”線中的市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級的政府業(yè)務主管部門領導，也經常接受基層政府部門的“塊”層面的指令及任務要求。“條”“塊”縱橫交錯的多頭指令和管理，常常使社會工作者在服務工作中不知所措，難以專業(yè)性地和職業(yè)性地開展工作，由此也形成了錯綜復雜的基層政社關系。

5 在特殊人群的管理服務領域，盡管推行和實施了政府購買社會服務的新制度。但基層政府組織并沒有徹底轉換其政府職能。

通過對SP區(qū)各街（鎮(zhèn)）預防和減少犯罪工作領域業(yè)務主管部門的問卷調查，比較分析街（鎮(zhèn)）綜治科、司法所、團（工）委在禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務工作中實際擔當?shù)穆毮埽约吧鐣ぷ髡咴诮?、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務工作中實際擔當?shù)穆毮埽Y果發(fā)現(xiàn)基層政府組織對上述工作中所應擔當職能及職責的理解是比較模糊的，絕大部分街（鎮(zhèn)）業(yè)務部門的人員仍持有傳統(tǒng)的政府職能觀念，并沒有因實行新的社會管理制度而轉變政府管理部門的職能意識，見下表：

在政府購買服務制度要求下，政府的職責應該主要是服務規(guī)劃、招投標、過程監(jiān)管、成效評估、資源協(xié)調等。而上表表明：基層政府組織的業(yè)務主管部門基本上不清楚在政府購買服務的制度框架下他們所應承擔的職能與職責。在實際的調查中，絕大部分的受訪者僅僅能列舉出一些本主管部門在禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務工作中的具體工作，大部分業(yè)務主管部門不清楚政府在新制度體系下的職能與職責。

從38個街（鎮(zhèn)）政府部門與社會工作者的分工邊界看，認為禁毒工作中政府與社工的工作分工邊界清晰的占48.2%；認為在矯正系統(tǒng)政府與社工的工作分工邊界清晰的占11.7%，青少年系統(tǒng)僅占4.7%。

6 從社會工作者的服務內容及工作量比重看，三分之一以上為監(jiān)督管理類工作。

在對社會工作者的各類工作內容占其年總工作量的平均比重進行統(tǒng)計比較后發(fā)現(xiàn)：

第一，基礎性專業(yè)社會工作服務占所有工作的平均比重為34%-43%左右，其中青少年條線的比例最高。這說明社會工作者在日常工作中運用專業(yè)理念和方法，針對服務對象心理、認知、行為、家庭、社會交往、社會適應等各方面所開展的基本專業(yè)服務工作的比例約占了整個工作量的三到四成。

第二，專業(yè)社會工作服務項目占所有工作的平均比重從17.3%-26.9%不等。其中禁毒條線的比例相對最高，且政府部門和社工的回答結果基本一致。矯正社工回答的比例最低，青少年條線的回答居中。大致的結果是社會工作者日常工作內容中約二成在開展項目服務。

第三，基礎性管理工作占所有工作的平均比重從24.2%-39.4%不等。其中司法所的回答數(shù)據(jù)最高，青少年社工的回答數(shù)據(jù)最低，禁毒條線的數(shù)據(jù)居中，且政府部門和社工回答的數(shù)據(jù)差異最小。數(shù)據(jù)表明，社會工作者的日常工作中有三成多是在從事對服務對象的建檔和動態(tài)管理等基礎性管理工作。endprint

第四，行政性事務工作占所有工作的平均比重從9.7%到15.6%不等。其中數(shù)據(jù)最高的來自禁毒和矯正社工的回答，且禁毒和矯正社工的回答數(shù)據(jù)均明顯大于綜治科和司法所的回答數(shù)據(jù)。這一調查結果顯示，社會工作者的日常工作中約有一到二成工作量是協(xié)助各政府部門開展除專業(yè)服務及基礎性管理工作以外的事務性工作。這個數(shù)據(jù)比社工訪談或座談會上反映的程度要低很多。

從社會工作者的各類工作內容占其年總工作量的平均比重的統(tǒng)計結果看，社會工作者三分之一以上的工作量是投入于服務對象的建檔和動態(tài)管理工作中；三分之一以上的工作量投入于基礎性專業(yè)服務中；四分之一不到的工作量投入于專業(yè)服務項目之中；五分之一左右的工作量投入于行政性事務中。這個結果顯示，社會工作者開展工作的基礎性特征是比較明顯的。

進一步的調查發(fā)現(xiàn)，社會工作者已經有一定的經驗對禁毒、矯正、青少年服務對象的多元化需求或者問題給予回應和專業(yè)幫助，但其專業(yè)服務能力還不高。大部分社工僅會運用個案方法，且對情緒問題的服務比較擅長，大多數(shù)社工并沒有掌握社會工作的其他專業(yè)方法，社會工作者回應多元、復雜服務對象需求或問題的專業(yè)服務水平有待提高。

依據(jù)上述調查結果，我們初步判斷，基層政府主管部門對其在政府購買社會工作服務制度中應擔當?shù)穆毮芗奥氊?、治理理念、制度安排、管理機制等的認識是模糊不清的。盡管在上海SP區(qū)已實施政府購買服務制度多年，但基層政府組織并未按相應的制度安排轉變其行政管理職能及其觀念，也沒有積極地與社會服務組織建立密切的合作關系。在業(yè)務開展過程中，基層政府主管部門始終表現(xiàn)出管理者的角色，把基層社工點及社會工作者視為被管理者，或協(xié)助行政部門工作的助理人員，沒有視社會服務組織為獨立的行為主體，沒有形成政社之間的合作關系。這種基層政社關系的職責模糊性、行政隸屬和依附性，導致社會工作服務效率受損，政府購買服務制度優(yōu)勢在基層社區(qū)難以發(fā)揮效果，從而在基層社區(qū)的社會治理中出現(xiàn)了政府行政主導下的行政管理與社會治理雙軌運行格局。因此“政府實現(xiàn)職能轉換，社會服務組織實現(xiàn)職能替代，通過建立政府和社會服務組織協(xié)同合作來開展預防犯罪工作體系”的社會治理目標和要求難以完全實現(xiàn)。

三、政社關系割裂的原因分析

盡管在預防和減少犯罪工作體系中，政府希望建立良好的社會治理格局，運用政府購買社會服務的制度安排來完成對高危特殊人群的社會管理。但從SP區(qū)的案例中發(fā)現(xiàn)，實際的“服務購買”與項目運作過程中，街（鎮(zhèn)）基層政府組織在社會工作事務中的行政管理職能基本上沒有轉換，政府部門與社會工作組織也沒有建立起新型的合作關系；在社工組織依附于政府并受政府主管部門管控的機制約束下，社會工作者并未完全專業(yè)、有效地開展社會工作服務。

針對這種情況與問題，我們通過實際事例和理論層面分析，認為導致現(xiàn)有制度格局與困境的原因有以下幾個方面：

1 政府購買社會工作服務制度及實施辦法不夠完善。第一，街（鎮(zhèn)）是社會服務工作的基本場域，但現(xiàn)有的政府購買服務制度框架中，街（鎮(zhèn)）政府部門擔當何種角色，其職能與職責是什么，新制度下街（鎮(zhèn)）政府業(yè)務主管部門在參與社會工作或協(xié)調一些事務的流程怎樣等等均未明確；第二，在實施政府購買服務項目的過程中，區(qū)級政府部門與街（鎮(zhèn)）政府部門缺乏有效的溝通與銜接，無論是社工組織的選擇、服務項目及內容的確定、資金撥付，還是服務過程和成效的監(jiān)督評估，均由區(qū)級政府部門規(guī)定，街（鎮(zhèn)）業(yè)務主管部門不參與具體的委托過程，也不知曉具體的委托服務內容和合約要求。尤其是各個街（鎮(zhèn)）所需服務的對象情況不同，有必要根據(jù)不同街鎮(zhèn)的情況制定和簽訂服務合約，但在現(xiàn)有的以區(qū)級政府部門主導的委托服務模式下，忽視了街（鎮(zhèn)）的服務要求和特點。上海市和區(qū)級政法委及相關職能部門已經在推進預防犯罪工作體系中充分發(fā)揮了政府主導推動的職責，如提出工作方向和要求、創(chuàng)建和推動社會服務組織的發(fā)展、構建基層社會工作的支持性體系建設等。但目前街（鎮(zhèn)）基層政府的角色設計是普遍缺失的，并沒有從社會治理的流程和機制的角度，明確基層政府的“主導推動”的不同角色和功能，以及相應的職責要求。

正由于上述不同層級政府間在制度設計中功能的“斷裂”，造成由上而下倡導的新的社會治理的制度和規(guī)則，與街（鎮(zhèn)）原有的行政管理機制與慣習在基層街（鎮(zhèn)）層面的交錯、沖突，行政管理與社會治理雙軌制并存，且行政管理成為主導，導致并形成了復雜的社會工作制度環(huán)境。

2 在我國整體的政府行政管理體制與機制沒有大的變革的情況下，政府購買社會工作服務僅僅是作為特定公共事務管理工作的一種方式創(chuàng)新，或僅僅是一種公共事務項目實施與管理方式的變革，因此，這種新的服務與管理方式，幾乎沒有改變也難以改變區(qū)、街（鎮(zhèn)）等政府部門的基本職能和職責。因此，無論是作為委托者的區(qū)級政府還是基層街（鎮(zhèn)）政府，均沒有在政府購買服務制度是改變政府職能與管理體制創(chuàng)新的重要方式的意義層面上去理解，更多的是理解為在既有的行政管理體制和機制下增加一種新的公共項目的運作方式。因此，政府究竟應該把什么職能轉換給社會服務組織，如何依托社會工作者的專業(yè)服務以替代原有政府職能沒有做出整體的制度安排。

由于政府管理職能和方式沒有實現(xiàn)轉換，那么社會工作者作為制度設計中的職能替代者的角色是不成立的，其獨立的專業(yè)角色也是不存在的。在這種情況下，政府購買的只是一種人力，或者政府只是通過財政經費支付增加了公共事業(yè)中的協(xié)助工作人員，而且這個協(xié)助工作人員所承擔的工作與原來行政工作的邊界不清，其所承擔的工作沒有被賦予明確的職能，其獨特的專業(yè)資質不被重視和強調。這種社會工作者角色的誤讀和錯位，導致政府購買服務制度所期望的建立政府與社會服務組織協(xié)同合作與行動的社會治理目標無法實現(xiàn)。

在我們調查的案例中，在預防和減少犯罪工作體系中實施政府購買社會工作服務制度實際運行呈“雙軌制”狀態(tài)。盡管政府委托社會服務組織承擔預防和減少犯罪的工作任務，但同時受路徑依賴的慣性，其工作目標和任務仍然以傳統(tǒng)的行政管理方式自上而下地、由行政條線指派到基層街（鎮(zhèn)）政府部門。受委托服務的社工組織及社會工作者并不以獨立的專業(yè)精神開展工作，而僅僅是完成政府的工作任務。導致這種狀況的深層次原因，是局部的或部分公共事務管理方式的變革難以在整體的行政管理體制中產生成效。endprint

3 政府官員及社會并未真正認識到社會工作服務在公共事務中的作用和意義，社會工作的地位在基層社區(qū)沒有得到確立。在我們調查的案例中，盡管政府把預防與減少犯罪的工作委托給了專業(yè)的社工組織，但在實際工作中，受行政主導的體制和行政考核指標決定，社工組織和社會工作者工作的獨立價值并沒有得到最終的認可。更進一步的分析，我們認為這種對社會工作價值及意義的漠視，根源還在于政府管理者在對待特殊服務對象的理念尚還停留在管制、嚴控的層面，與社會工作的目標，即協(xié)助服務對象改善和提高社會功能、促進其融入社會的服務理念存在較大的差異。這從根本上難以轉變其現(xiàn)有的政府行政管理職能與職責。

4 有效開展社會工作的社會環(huán)境和社會工作組織的制度基礎有待改善。由于整個社會治理的格局尚在建設中，多元社會主體參與社會服務的時代還未到來。社會服務組織的資金來源單一，對政府行政資源的依賴難以扭轉，長期的資金和資源依賴，又造成社會服務組織本身的“二政府”屬性萌生，這對社會組織提升其自主運作能力、社會協(xié)同能力均有較大制約。在預防和犯罪工作體系中，特殊人群的經濟援助、就業(yè)、住房保障等生計服務需求程度很高，但社會工作者獲取和整合社會資源的難度也很大。社會工作組織及社會工作者的專業(yè)服務需要全社會的理解支持和政策制度的支持。目前部分社會工作者本身的專業(yè)精神和專業(yè)技能的薄弱，也成為影響社會工作服務專業(yè)成效的因素所在。這是一個社會系統(tǒng)和社會工作制度環(huán)境層面的問題。

四、完善政府購買服務制度和基層政社關系的政策性建議

上文分析政府購買社會工作服務制度中存在的問題及所反映的基層政社關系，最終的目的在于建立現(xiàn)代和有效的社會治理結構與機制。從我們的研究案例中，揭示的不僅僅是如何開展政府購買社會工作服務工作，更進一步需要探討和解決的是在基層社會治理中如何培育政府職能轉換的動力？政社關系互動中的力量失衡現(xiàn)象如何糾正？社會組織怎樣成為社會治理格局中的有效力量？但本文限于篇幅，只是從完善政府購買服務制度，并以此轉變政社關系從而重構社會治理結構的角度提出一些政策性建議。

第一，政府部門和社會組織需要認識到：引入社會組織參與公共事務核心價值在于建構一個現(xiàn)代的社會治理結構。從這個意義上講，不論是政府購買服務制度還是其他社會管理的改革措施，我們都不能簡單地理解為具體的公共事務項目運作方式的變化，而需要從改變社會治理結構的高度去認識它。

全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中提出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)工程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！痹诂F(xiàn)代社會，社會治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構要共同參與公共事務。政府并不是唯一權力中心。各種公共的和私人的機構，只要其行使的權力得到公眾的認可，都可能成為在各個共同層面上的權力中心。在許多發(fā)展中國家，政府正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給社會，后者正在承擔著原先由政府承擔的公共事務責任。也就是說社會治理意味著參與其間的不同社會組織最終形成一個自主的網絡。這一自主的網絡與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政責任。特別是在具體的公共事務治理過程中，治理的績效并不簡單地取決于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。只有這樣，才能動員全社會的資源，建立起多方參與，具有協(xié)商性、責任性、透明性、回應性、有效性、公正性、包容性和法治精神的社會治理體制和機制。

第二，完善政府購買社會工作服務制度的有效運作，關鍵在于促進基層政府的職能轉化、構建政社之間的良性關系。就上海市而言，目前重要的是盡快把街（鎮(zhèn)）政府部門納入政府購買服務制度體系中，建立市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）各級政府在“政府購買社會工作服務制度”建設中的職責分工，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、各司其職的管理格局；著重建構政社合作機制，以及社會治理的相關制度和程序。街（鎮(zhèn)）政府主管部門則根據(jù)本轄區(qū)服務對象的需要和工作要求，建立社會服務發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃，把原有行政管理體系承擔的職能，通過立項、招投標等形式轉由社會服務組織承擔，逐步從行政管理向社會管理的體制和機制轉變，建立面向服務對象的有效的基層社會治理結構。

第三，成立專門社會服務項目管理機構。為了有效實施政府購買服務制度，建議基層政府專門成立社會服務項目管理機構，專項負責立項、招投標之后項目執(zhí)行過程的審批、監(jiān)管、評估等工作，逐步梳理街（鎮(zhèn)）政府與社會工作機構及社會工作者的職能分工和角色定位，建立合理的政社關系。

第四，盡快開展面向街（鎮(zhèn)）主管部門人員的培訓工作，使政府主管部門人員明確社會治理和社會管理的本質是多元主體的多元服務。通過理念創(chuàng)新、管理體制創(chuàng)新，促使街（鎮(zhèn)）主管部門認同社會治理的理念、理解政府購買服務制度的基本內容和運作規(guī)則，從行為上實現(xiàn)政府角色向有限、有效、服務政府角色的逐步轉變。

第五，完善對政府主管部門的考核評估制度。要在現(xiàn)有的考核指標中增加與社會治理相關的考核評估內容，如“政府職能轉換情況”、“政府的社會治理能力”等。逐步推進街（鎮(zhèn)）政府向有限、有效、服務型政府角色轉換。

為了改變政府行政管理體制，全國各地通過政府購買服務的方式進行制度變革，這是一條有效的和穩(wěn)健的改革路徑。我們認為，要實現(xiàn)改革的目的，達到建立現(xiàn)代和有效的社會治理結構的目標，在制度變革的目標取向中，建立開放和合作基礎上的政社關系是關鍵所在。要使政社雙方采取積極而有成效的合作，不僅依靠政府的有效管理，同時需要充分調動其他社會治理主體的力量，發(fā)揮社會的自治功能，推動建立政府調控機制與社會協(xié)調機制結合、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調節(jié)力量互動的社會治理網絡。只有這樣，包括社會工作服務在內的社會組織才能獲得更大的發(fā)展空間。

（責任編輯：薛立勇 瀟湘子）endprint