黃春英

(中共江陰市委黨校,江蘇 江陰 214431)

基層干部法治教育培訓(xùn)需求研究
——以江蘇省江陰市為例

黃春英

(中共江陰市委黨校,江蘇 江陰 214431)

摘要：全面了解基層干部法治教育培訓(xùn)的需求、增強法治教育培訓(xùn)的針對性和實效性，是提高基層干部法治思維和能力的基本要求。通過對江陰市基層干部進行問卷調(diào)查和座談，發(fā)現(xiàn)法治教育培訓(xùn)在培育法治思維、提升法治能力和優(yōu)化法治環(huán)境方面具有獨特的功能和作用，但也存在培訓(xùn)意識不強、實用主義明顯、培訓(xùn)時間太短和培訓(xùn)能力不強等問題。要提升基層干部法治教育培訓(xùn)實效，應(yīng)從強化需求調(diào)研、優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容、增加培訓(xùn)時間、整合師資資源、創(chuàng)新培訓(xùn)方式等方面著手。

關(guān)鍵詞：基層；法治教育；培訓(xùn)需求；培訓(xùn)方式

①根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，股級干部并不是法定的干部職級，參照《公務(wù)員法》中的科員級別，但在津貼上單列一級，比科員高。

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對黨員干部提高法治思維和依法辦事能力提出明確要求。全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。基層干部法治思維和能力的高低，對推進法治中國建設(shè)具有非常重要的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。法治為了全面了解基層干部法治教育培訓(xùn)的真正需求，增強法治教育培訓(xùn)的針對性和實效性，課題組以江陰市基層干部為調(diào)查對象，通過問卷調(diào)查和座談的方式了解相關(guān)情況。調(diào)查共發(fā)放問卷238份，回收有效答卷225份，回收率為94.5%。被調(diào)查對象以科員為主，38.7%的被調(diào)查者是股級干部①，34.2%的被調(diào)查者是普通科員，27.1%的被調(diào)查者是科級干部。重點反映了基層干部的法治教育培訓(xùn)需求。

一、基層干部法治教育培訓(xùn)的意義

隨著依法治國進程的全面推進，法治教育培訓(xùn)的作用日益凸顯。在被問及“參加法治教育培訓(xùn)的理由”這一問題時，64.9%的被調(diào)查者選擇了“單位要求”，70.7%的被調(diào)查者選擇了“法律對自己工作很重要”，44.0%的被調(diào)查者選擇了“維護自身合法權(quán)益”，無論是公職部門還是基層干部都認(rèn)識到了法治教育培訓(xùn)對提升干部法治思維和能力的重要意義。

(一)培育法治思維的客觀需要

經(jīng)過30多年的法治化，我國廣大基層干部的法治意識、法治思維得到顯著增強。調(diào)查根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，股級干部并不是法定的干部職級，參照《公務(wù)員法》中的科員級別，但在津貼上單列一級，比科員高。

顯示，79.6%的的被調(diào)查者認(rèn)為法治思維對自己工作“非常重要”，19.5%的被調(diào)查者認(rèn)為“重要”，兩者相加高達99.1%，只有0.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“無關(guān)緊要”。越來越多的人認(rèn)識到法治思維對自己工作的重要性。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前基層干部的法治思維還存在一些突出問題。在回答“當(dāng)前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，分別有60.9%和55.1%的被調(diào)查者選擇“法治意識淡薄”和“特權(quán)意識明顯”。與領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”相比，作為“最大多數(shù)”的基層干部與人民群眾的聯(lián)系最為緊密?！白畲蠖鄶?shù)”身上存在的這些法治思維問題，嚴(yán)重影響了基層群眾對法治的信心，導(dǎo)致整個社會尊法學(xué)法守法用法的法治氛圍難以形成。越來越多的基層干部意識到這一問題，在回答“當(dāng)前干部最缺乏的知識”時，53.8%的被調(diào)查者選擇“法律知識”，另有38.2%和8.0%的被調(diào)查者分別選擇“公共管理知識”和“經(jīng)濟知識”，基層干部對法律知識的需求較為強烈，而法治教育培訓(xùn)既是滿足干部法律需求的重要途徑，更是培育干部法治思維的客觀需要。

(二)提升法治能力的基本要求

黨的十八屆四中全會《決定》對提高干部法治能力提出了明確要求，強調(diào)黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。現(xiàn)實生活中，一些干部雖有法治之“心”，卻無法治之“力”，雖然具備一定的法治思維，但在法治實踐中缺乏法治能力。在問及“當(dāng)前干部法治能力”時，65.8%的被調(diào)查者認(rèn)為“一般”，20.4%的被調(diào)查者認(rèn)為“缺乏”， 兩者相加高達86.2%，只有13.8%的被調(diào)查者認(rèn)為“較強”。而在問及“當(dāng)前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，分別有68.0%、40.9%和40.4%的被調(diào)查者選擇了“‘大局’、‘穩(wěn)定’壓倒法治”、“改革創(chuàng)新突破法治”和“應(yīng)急不顧法治”，這些都是基層干部法治能力缺失的典型表現(xiàn)。近年來接連曝光的“誹謗領(lǐng)導(dǎo)”事件，如彭水詩案、稷山文案、高唐網(wǎng)案等，多數(shù)被領(lǐng)導(dǎo)貼上了“破壞地方穩(wěn)定與發(fā)展”的“大局”標(biāo)簽①劉銳：《無規(guī)矩，不成方圓——領(lǐng)導(dǎo)干部決策必備的法律思維》，北京:中國法制出版社，2012年版，第82頁。。法治能力的提升不可能一蹴而就，基層干部只有自覺參加法治教育培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識、法律原則和法治理念，并在實踐中努力將法治理念轉(zhuǎn)化為實際的法治能力，才能適應(yīng)法治實踐的需要[1]。

(三)優(yōu)化法治環(huán)境的重要抓手

中國的法治化必須在中國的土壤上進行，全面推進依法治國的進程離不開法治環(huán)境的優(yōu)化[2]。在被問及“當(dāng)前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，44.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“社會大環(huán)境沖淡法治思維和能力”。當(dāng)前影響干部依法辦事的因素不僅包括法治思維的缺失、法治能力的低下，對于基層干部來說，立法質(zhì)量不高，考核、晉升指標(biāo)不科學(xué)等外在因素的影響也不容小視。如一些地方政府在干部選拔、任用、考核和晉升等方面重視經(jīng)濟指標(biāo)和穩(wěn)定指標(biāo)，而輕視甚至忽視法治指標(biāo)，考核、晉升的指揮棒與全面推進依法治國的進程不同程度地偏離。法治環(huán)境的優(yōu)化是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要方方面面的努力。從政策科學(xué)的視角來審視，法治教育培訓(xùn)在提升立法質(zhì)量、科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)等方面具有其獨特的優(yōu)勢。作為基層干部法治教育培訓(xùn)主渠道的黨校，是黨委的重要組成部門，與公共政策的制定和優(yōu)化有著密切的聯(lián)系，能夠較好地發(fā)揮黨委政府決策的思想庫作用。作為法治教育培訓(xùn)對象的基層干部、作為公共政策的實踐者，了解公共政策的實際情況，是公共政策研究不可或缺的參與者[3]。要充分發(fā)揮法治教育培訓(xùn)在政策研究方面的特色和優(yōu)勢，為優(yōu)化法治環(huán)境提供智力支持。

二、基層干部法治教育培訓(xùn)存在的問題

關(guān)于當(dāng)前干部法治教育培訓(xùn)的總體效果，56.9%和5.3%的被調(diào)查者認(rèn)為“一般”和“不滿意”，兩者相加高達62.2%，28.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“比較滿意”，只有8.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“滿意”。被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前法治教育培訓(xùn)在主觀和客觀方面存在如下問題。

(一)主觀上：培訓(xùn)意識不強，重實用輕理論

1．培訓(xùn)意識不強。當(dāng)談到“當(dāng)前干部法治教育培訓(xùn)中存在的主要問題”時，46.2%的被調(diào)查者認(rèn)為“思想上不夠重視”是影響培訓(xùn)效果的重要原因。一些公職部門對法治教育培訓(xùn)的重要性缺乏足夠的認(rèn)識，認(rèn)為培訓(xùn)是“軟任務(wù)”，可搞可不搞。一些基層干部對法治教育培訓(xùn)的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為培訓(xùn)作用不大，訓(xùn)與不訓(xùn)一個樣，培訓(xùn)態(tài)度停留在“要我學(xué)”層次，還沒有轉(zhuǎn)變到“我要學(xué)”層次。而基層干部“參加法治教育培訓(xùn)的理由”，有高達64.9%的考慮是出于“單位要求”。如果平時有參加法治教育培訓(xùn)的機會，公職部門又認(rèn)為其是“軟任務(wù)”，不要求干部參加，很難想象這些干部會積極報名參加。

2．實用主義明顯。如前所述，基層干部“參加法治教育培訓(xùn)的理由”， 64.9%是基于“單位要求”，70.7%是因為“法律對自己工作很重要”，大部分公職部門和基層干部把法治教育培訓(xùn)視為“工作需要”，法治教育培訓(xùn)對單位和個人工作“有用”才參加的，如果覺得培訓(xùn)作用不大，就不參加。此外，在回答“當(dāng)前干部法治教育培訓(xùn)的重點內(nèi)容”這一問題時，53.3%的被調(diào)查者選擇了“法學(xué)理論”，48.9%的被調(diào)查者選擇了“憲法”，說明隨著法治理念的逐步深入，越來越多的人認(rèn)識到法治意識、法治信仰對構(gòu)建法治國家的重要性。特別是隨著十八屆四中全會“國家憲法日”的設(shè)立，越來越多的人認(rèn)識到作為國家“母法”的憲法在國家法律體系中的根本法地位。但是更多的被調(diào)查者選擇了“專業(yè)法律知識”，比例高達88.4%，接近“法學(xué)理論”和“憲法”選項的2倍?；鶎痈刹吭诜ㄖ谓逃嘤?xùn)內(nèi)容方面的此種需求，顯示了其強烈的實用主義和功利主義。

(二)客觀上：培訓(xùn)時間太短，重形式輕實效

1．培訓(xùn)時間太短。當(dāng)談到“當(dāng)前干部法治教育培訓(xùn)中存在的主要問題”時，44.0%的被調(diào)查者認(rèn)為“培訓(xùn)時間太短”是影響培訓(xùn)效果的重要原因。有關(guān)“目前您參加法治教育培訓(xùn)的次數(shù)”這一問題的調(diào)查結(jié)果驗證了這一結(jié)論。有51.6%的被調(diào)查者是“每年1次”，33.3%的被調(diào)查者是“每年2次以上”，13.3%的被調(diào)查者是“幾年1次”，1.8%的被調(diào)查者則“不參加”。事實上，這一問題是基于法治教育培訓(xùn)實用主義的“副產(chǎn)品”?；鶎痈刹繀⒓臃ㄖ谓逃嘤?xùn)一般基于兩種情況：一是司法行政機關(guān)安排培訓(xùn)任務(wù)和要求，主要是業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不定期舉行，每次3~5天；二是當(dāng)一項新的法律或政策出臺后，各公職部門就該項法律或政策部署安排一次專門的法治學(xué)習(xí)，一般0.5~1天，此種法治教育培訓(xùn)與法律、政策的出臺息息相關(guān)，故培訓(xùn)的時間不定。基層干部每年只是應(yīng)上級或單位要求，享用1~2次(每次不多于5天)的“法治快餐”，而對于“法學(xué)理論”和“憲法”這類的“法治營養(yǎng)餐”，則以工作太忙、培訓(xùn)時間不夠、對工作沒有幫助等理由予以拒絕。

2．培訓(xùn)能力不強。一是重形式輕實效。高達67.1%和60.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“聯(lián)系實際不緊密”和“針對性不強”是影響法治教育培訓(xùn)效果的突出問題。只管培訓(xùn)、不問成效的培訓(xùn)形式主義，在實際工作中切實存在。二是培訓(xùn)師資不強。20.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“師資不強”是影響法治教育培訓(xùn)效果的又一問題。以江陰黨校為例，江陰黨校目前只有2位法律老師，雖然都是法學(xué)研究生，但平日里2位老師較少參加各類較高層次的法治教學(xué)培訓(xùn)，倍感知識的恐慌和能力的不足。三是培訓(xùn)方式簡單。43.1%的被調(diào)查者認(rèn)為“教育方式簡單”是影響法治教育培訓(xùn)效果的重要原因。在基層法治教育培訓(xùn)中，課堂講授是老師所擅長的一種的培訓(xùn)方式，也是絕大多數(shù)基層法治教育培訓(xùn)唯一的一種培訓(xùn)方式。

三、提升基層干部法治教育培訓(xùn)實效的對策和建議

調(diào)查顯示，高達89.8%的被調(diào)查者認(rèn)為“專業(yè)培訓(xùn)”是提升干部法治思維和能力的正確途徑，高居第一;另有68.0%、80.8%和29.8%的被調(diào)查者分別選擇了“自我學(xué)習(xí)”、“工作實踐”和“掛職鍛煉”，說明雖然一些基層干部的培訓(xùn)意識有待提高，但也客觀承認(rèn)，專業(yè)化的法治教育培訓(xùn)在提升干部法治思維和能力方面具有不可替代的重要作用。為了更好地提升基層干部法治教育培訓(xùn)實效，結(jié)合培訓(xùn)管理實踐，應(yīng)從以下方面著手。

(一)強化需求調(diào)研

基層干部法治教育培訓(xùn)要有實效，摸清基層干部的實際需求是前提。很多基層干部有依法辦事的真誠愿望，但缺乏法治的正確引領(lǐng)。由于年齡、工作崗位和職務(wù)級別的不同，每個基層干部的法治需求呈現(xiàn)多元化和個性化特點。要在法治教育培訓(xùn)中把需求調(diào)研作為前置環(huán)節(jié)，注重不同干部的不同需求，做到不調(diào)研不培訓(xùn)。需求調(diào)研采取調(diào)查問卷、召開座談會、走訪交流等形式，堅持問題導(dǎo)向，結(jié)合組織需求和崗位需求優(yōu)化培訓(xùn)方案，分層分類組織培訓(xùn)。一方面，通過需求調(diào)研，使公職部門和基層干部參與整個培訓(xùn)方案的設(shè)計過程，激發(fā)其存在感和參與感，并進而在主觀上強化其培訓(xùn)意識。另一方面，通過需求調(diào)研做優(yōu)培訓(xùn)方案，使法治教育培訓(xùn)避免形式主義、走過場，更具針對性，更好地提升基層干部法治思維和法治能力。

(二)優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容

法治教育培訓(xùn)應(yīng)按照建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的要求，以培養(yǎng)具有法治思維和法治能力的基層干部為重點，合理設(shè)置法治教育培訓(xùn)內(nèi)容。調(diào)查顯示，75.6%的被調(diào)查者認(rèn)為“合理設(shè)置培訓(xùn)課程內(nèi)容”是提升干部法治教育培訓(xùn)效果的正確途徑。如上所述，在當(dāng)前干部法治教育培訓(xùn)中，基層干部對于培訓(xùn)內(nèi)容的選擇上帶有強烈的實用主義和功利主義色彩。基層干部對“專業(yè)法律知識”的厚愛無可厚非，但是他們卻忽視了2個重要的問題。第一，專業(yè)法律是以憲法為“母法”的中國特色社會主義法律體系的一部分，不學(xué)習(xí)憲法，不研讀憲法，很難真正領(lǐng)會專業(yè)法律的精髓，而且在實際工作中有“違憲”風(fēng)險。第二，專業(yè)法律所體現(xiàn)的價值功能是普世價值，這種價值觀必須通過深入學(xué)習(xí)法學(xué)理論，才能認(rèn)真領(lǐng)會法治精神，并進而影響到干部對專業(yè)法律的理解和評價。有鑒于此，針對當(dāng)前干部隊伍法治意識淡薄、特權(quán)意識明顯等突出問題，合理設(shè)置法學(xué)理論、憲法和專業(yè)法律知識等教學(xué)內(nèi)容，并在現(xiàn)有培訓(xùn)基礎(chǔ)上加強法學(xué)理論和憲法的比例，提高培訓(xùn)的實效性。

(三)增加培訓(xùn)時間

調(diào)查顯示，53.3%的被調(diào)查者認(rèn)為“增加培訓(xùn)時間”是提升干部法治教育培訓(xùn)效果的正確途徑。隨著培訓(xùn)內(nèi)容的逐步優(yōu)化，增加培訓(xùn)時間無疑成為客觀需要。一要堅持常態(tài)化。司法行政機關(guān)應(yīng)每年舉辦2期以上業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年定期舉行，如安排在每年的3月份和9月份，形成定期機制，使基層干部得以定期學(xué)習(xí)專業(yè)法律知識[4]。二要堅持連貫性。如上所述，憲法和法學(xué)理論的學(xué)習(xí)對于基層干部樹立法律信仰、形成正確的法律價值觀和方法論有著非常重要的作用，這種學(xué)習(xí)是一個長期的、潛移默化的過程，需要在法治教育培訓(xùn)過程中體現(xiàn)長期性和連貫性。要改變以前對基層干部進行法治教育培訓(xùn)碎片化的現(xiàn)象，建議一個長期性、整體性的法學(xué)理論培訓(xùn)規(guī)劃，如每月安排一次相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)。

(四)整合師資資源

唯有強大的師資力量，才能確保法治教育培訓(xùn)的效果。調(diào)查顯示，51.1%的被調(diào)查者認(rèn)為“提升師資水平”是提升干部法治教育培訓(xùn)效果的正確途徑。為了彌補現(xiàn)有師資資源的不足，應(yīng)當(dāng)在法治教育培訓(xùn)中堅持“走出去”和“請進來”。一要堅持“走出去”。黨校專職老師要多參加各類法學(xué)教學(xué)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新的法律知識，學(xué)習(xí)新的教學(xué)技能。通過學(xué)習(xí)，拓展法律知識面，掌握法學(xué)教育培訓(xùn)新的教學(xué)方法，如現(xiàn)場教學(xué)、案例教學(xué)、情景模擬和交流研討等。二要堅持“請進來”。調(diào)整和優(yōu)化培訓(xùn)資源，通過選聘有法學(xué)背景的領(lǐng)導(dǎo)干部、有法學(xué)背景的實踐工作者，高校法學(xué)教授等擔(dān)任兼職教師，讓社會優(yōu)秀法律人才為法治教育培訓(xùn)貢獻才智。通過“走出去”和“請進來”，構(gòu)建一支結(jié)構(gòu)合理、能力素質(zhì)高、專兼職相結(jié)合的多元化師資隊伍。

(五)創(chuàng)新培訓(xùn)方式

隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的發(fā)展，傳統(tǒng)的、單一的課堂講授方式已不再適應(yīng)新的法治教育形式。高達76.4%的被調(diào)查者認(rèn)為“創(chuàng)新培訓(xùn)方式”是提升干部法治教育培訓(xùn)效果的正確途徑。在“干部法治教育培訓(xùn)應(yīng)采取的方式”方面，“案例教學(xué)”因其開放性和互動性廣受基層干部好評，比例高達91.6%；“現(xiàn)場教學(xué)”以其生動性和趣味性受到了基層干部的親睞，占比64.4%；63.1%的被調(diào)查者選擇了傳統(tǒng)的“課堂講授”方式，另有54.2%和50.2%的被調(diào)查者認(rèn)為“交流研討”和“情景模擬”是法治教育培訓(xùn)的有效方式。有鑒于此，在法治教育培訓(xùn)中，應(yīng)加大案例教學(xué)、情景模擬和交流研討的比重，強化培訓(xùn)的吸引力、感染力和實效性。此外，在線網(wǎng)絡(luò)教育、實地教育、庭審教育和看守所教育，也不失為課堂講授方式的有益補充。

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[責(zé)任編輯:趙天睿]

中圖分類號：G64

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0149-03

收稿日期:2015-05-09

作者簡介：黃春英(1981-)，女，江蘇江陰人，講師，從事民商法、刑事法和地方法制建設(shè)研究。