楊小波 李永華 宋金杰

【摘 要】 高等學(xué)校開展財政支出績效評價的目的是促進(jìn)財政資金分配和使用更加科學(xué)有效，提高財政資金使用效益和效率，逐步建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制。文章圍繞財政支出績效評價的金額、方式、范圍等情況，對河北省11所重點骨干大學(xué)展開調(diào)查，同時分析各高校在開展績效評價工作中存在的問題和不足，借鑒其他省份高校經(jīng)驗，深層次、廣范圍推進(jìn)財政支出績效評價，在確定高校財政資金評價內(nèi)容、范圍，建立、健全評審指標(biāo)體系、評價機制等方面提出了可行性建議和對策。

【關(guān)鍵詞】 高校; 河北省; 財政支出; 績效評價; 重點骨干大學(xué)

中圖分類號：G647.5;F812.4 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）05-0097-04

河北省于2006年9月印發(fā)了《河北省省級財政支出績效評價辦法（試行）》，明確規(guī)定了省級財政支出績效評價的職責(zé)分工、評價內(nèi)容、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、評價方法等。該辦法已實施8年多，河北省高校財政支出績效評價工作現(xiàn)狀究竟如何，高校是否嚴(yán)格按照有關(guān)要求落實績效評價工作呢？基于這樣的考慮，筆者對河北省11所重點骨干大學(xué)績效評價工作情況進(jìn)行了調(diào)查，預(yù)期對河北省高校財政支出績效評價工作現(xiàn)狀作出客觀評價，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其中的不足和問題，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)對策。

一、河北省高校開展財政支出績效評價基本情況

截至目前，河北省共有地方普通高校114所，不包括部屬院校。其中本科院校53所，?？圃盒?1所。河北省高校開展財政支出績效評價工作只針對省屬本、?？圃盒?，不包括河北省內(nèi)的部屬院校和民辦高校。河北省省屬高校開展績效評價工作由省教育廳、財政廳共同組織實施。如表1所示，參加績效評價的省屬高校共36所，其中本科院校20所（占比37.74%），?？圃盒?6所（占比26.23%）。參加績效評價的本、?？聘咝?shù)量占總數(shù)的31.58%;本、?？圃盒５膮⒃u比例均達(dá)到了20%以上，和以前年度相比呈現(xiàn)逐年上升趨勢，由此可見河北省財政廳及教育廳正在逐步加強預(yù)算管理，提高高校資金的分配及使用效率，進(jìn)而推進(jìn)財政支出績效評價體系的建設(shè)。

二、河北省高校開展財政支出績效評價工作中存在的問題

近年來，河北省各高校積極圍繞項目資金開展績效評價工作，對逐步推進(jìn)高等教育財政支出綜合評價進(jìn)行了有益的嘗試。然而，隨著項目資金績效評價工作的逐步深入，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，通過對河北省11所重點骨干大學(xué)的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)河北省高?？冃гu價工作中較為突出的問題表現(xiàn)在理論和實踐兩個方面。

（一）理論方面

理論上面臨的主要是構(gòu)建指標(biāo)體系的難題?？冃гu價指標(biāo)難以對高等教育財政支出的結(jié)果予以衡量。高校與企業(yè)不同，其產(chǎn)出對于社會和經(jīng)濟都存在極強的正外部性。高等教育投資的收益并不是一朝一夕就能夠?qū)崿F(xiàn)的，高等教育培養(yǎng)的學(xué)生也要經(jīng)過長久的學(xué)習(xí)和磨練才能為國家和社會創(chuàng)造價值。因此，僅僅用簡單的經(jīng)濟價值來衡量高等教育財政支出的效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?？傮w來說，高等教育財政支出的公共性和復(fù)雜性決定了構(gòu)建一套科學(xué)、規(guī)范、合理的高校財政支出績效評價指標(biāo)難度較大。

除此之外，河北省對于高等教育財政支出績效評價體系的建設(shè)缺乏應(yīng)有的制度保障，有關(guān)高等教育財政支出績效評價的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價主體、評價方法、指標(biāo)設(shè)置、評價實施、評價結(jié)果的反饋以及監(jiān)督等方面均沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這對于高等教育財政支出績效評價的實施產(chǎn)生了較為不利的影響。為了解決這一問題，迫切需要相關(guān)部門給予制度支持。

（二）實踐方面

高校財政支出績效評價工作具有涉及范圍廣、實際操作難度大的特點，這就決定了績效評價工作的順利實施對于評價結(jié)果具有舉足輕重的作用。因此，高校財政支出績效評價在實踐方面存在的問題逐漸成為社會各界關(guān)注的焦點。

1.財政支出績效評價的廣度、深度不夠，亟待拓寬、加深

從表2可以看出，2013年河北省11所重點骨干大學(xué)財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款總金額為5 233 227.8千元，績效評價總金額為187 091千元，績效評價資金金額占財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款的比例為3.58%。其中，燕山大學(xué)比例最高，也僅有7.04%，而河北工程大學(xué)最低，只有1.44%。由此可見，一方面河北省高校財政支出績效評價范圍有限，80%～90%的財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款沒有進(jìn)行績效評價，只是針對2013年高水平大學(xué)和重點學(xué)科建設(shè)經(jīng)費進(jìn)行了評價，評價的廣度有著巨大局限性;另一方面，無論是高校上級機關(guān)對財政支出的審計，還是高校財政資金的自查仍然停留在資金使用的合法性、合規(guī)性上，并未形成一整套成熟的，能反映資金經(jīng)濟性、效率性和有效性等因素的評價指標(biāo)體系和評價機制。科學(xué)評價指標(biāo)體系不僅僅是從表面上看高校財政支出能否按預(yù)期正常進(jìn)行，而且從深層次分析，看財政資金是否分配到了高校最急需、占高校主導(dǎo)地位學(xué)科和項目建設(shè)中去。即通過合理配置高等教育財政資源，提高高等教育的質(zhì)量。

2.績效評價方式單一、指標(biāo)不統(tǒng)一，評價機制不成熟

首先，通過對河北省11所重點骨干大學(xué)進(jìn)行調(diào)查研究（結(jié)果見表3），發(fā)現(xiàn)其中有8所高校選用的評價方式為直接組織評價，即自我評價，占樣本比例的72.73%;有2所高校組織校內(nèi)專家實施評價工作，占樣本比例的18.18%;值得注意的是，只有1所高校選擇第三方評價的方式，占樣本比例的9.09%。由此可以看出，河北省高校選擇財政支出績效評價的方式基本集中于自我評價，其方式過于單一。

其次，近年來財政資金實行國庫集中支付模式改革，高校新會計制度又要求高校對基本支出與項目支出資金分類核算、分類管理、分類上報等。高?？冃гu價舊指標(biāo)顯然不能滿足制度改革的需要，于是出現(xiàn)了高校根據(jù)自己需要隨意選擇和使用績效評價指標(biāo)的現(xiàn)象，未形成統(tǒng)一的評價機制，評價結(jié)果不可比，評價過程缺少有效監(jiān)督，評價結(jié)果可能含有“泡沫”。

3.未形成有效的監(jiān)督機制

第一，績效評價及監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理。目前，河北省高校的財政支出績效評價工作基本都由財政廳、教育廳以及高校內(nèi)部的財務(wù)部門負(fù)責(zé)，基本未單獨設(shè)置與財務(wù)部門平行的績效評價管理部門或者績效評價管理委員會等相關(guān)機構(gòu)全面負(fù)責(zé)績效評價管理工作。財務(wù)部門在日常工作中往往更強調(diào)資金收支平衡和會計核算等工作，對財政支出績效評價所涉及的教學(xué)、科研、行政管理等業(yè)務(wù)事項掌握得不夠深入。信息不對稱以及專業(yè)知識不足使得財務(wù)部門開展高校財政支出績效評價工作往往力不從心，這在很大程度上影響了評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

第二，績效評價與整改脫節(jié)，實效性差。績效評價的約束力較差，表現(xiàn)在：一是河北省多數(shù)高校實施財政支出績效評價的結(jié)果僅僅作為高校有關(guān)部門的檔案資料，或者作為其他部門的參考文件，一旦評價結(jié)束，便不再實施提及高等教育財政支出績效評價過程中出現(xiàn)的問題，沒有相關(guān)部門監(jiān)督高校來整改;二是針對評價結(jié)果也不再實施相應(yīng)的獎懲機制，由此高校財政支出績效評價的反饋回路也就形同虛設(shè)，對于下期高等教育財政支出的預(yù)算工作也失去了應(yīng)有的參考意義。從長遠(yuǎn)上看，尚未形成以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理機制。

4.績效評價意識薄弱

目前，社會各界并沒有充分認(rèn)識到高校財政支出績效評價的重要性。從政府的角度看，財政部門負(fù)責(zé)高等教育財政支出預(yù)算的編制和發(fā)放，而教育部門只負(fù)責(zé)對教育撥款進(jìn)行管理，這在一定程度上造成了兩部門之間信息不對稱，也相對削弱了教育部門對高等教育財政支出績效評價的積極性。就社會大眾而言，由于對高等教育財政支出績效缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)，社會大眾無法形成客觀的評價意見，從而無法實現(xiàn)有效監(jiān)督。此外，部分高校對財政支出的績效評價工作重視程度不夠，存在敷衍了事的現(xiàn)象。

三、推進(jìn)河北省高校財政支出績效評價工作的對策

（一）理論方面

高校財政支出績效評價指標(biāo)體系的建立是評價體系建設(shè)的重要一環(huán)，與評價結(jié)果的正確與否有著千絲萬縷的聯(lián)系。本文針對河北省11所重點骨干大學(xué)的特征，充分借鑒國內(nèi)外研究成果，從河北省財政廳、教育廳以及相關(guān)高校財政支出績效評價實踐出發(fā)，初步探索構(gòu)建科學(xué)合理的高校財政支出績效評價指標(biāo)體系，如表4所示。

本文在繼續(xù)加強對高校財政資金進(jìn)行合法性、合規(guī)性等傳統(tǒng)評審的基礎(chǔ)上，將財政支出的評價由上文中提及的重點學(xué)科建設(shè)等專項經(jīng)費評審?fù)貙挼礁咝＝虒W(xué)成果、科研成果、社會服務(wù)成果和高校發(fā)展?jié)摿Φ炔煌轿荒芰υu價中去。

（二）實踐方面

1.積極擴大績效評價范圍

針對高校財政支出績效評價范圍存在盲區(qū)的問題，可行性方法是將學(xué)校所有財政分類納入績效評價范疇，實現(xiàn)基本支出資金與項目支出資金的分類管理與評價。為適應(yīng)財政資金國庫集中支付模式改革的需要和有效執(zhí)行高校新會計制度，一些省份的上級主管部門已制定出可供省屬高校選擇使用的財政資金績效評價指標(biāo)體系，并根據(jù)本省及不同地區(qū)實際制定出可供參考的相關(guān)指標(biāo)的均值，高校與之配合建立起與之相應(yīng)的績效評價模型，如河北農(nóng)業(yè)大學(xué)針對財政專項資金以外的大量資金，其使用水平和績效如何評價的問題，積極探索通過運用財務(wù)分析的方法對其績效進(jìn)行評價。高校財務(wù)分析評價是運用事業(yè)計劃、財務(wù)報表及其他有關(guān)資料對高校一定時期內(nèi)的財務(wù)收支狀況進(jìn)行系統(tǒng)剖析、比較和評價。財務(wù)分析的經(jīng)費項目主要包括教學(xué)業(yè)務(wù)費、行政辦公費、就業(yè)專項經(jīng)費等，主要利用現(xiàn)有的會計數(shù)據(jù)，全面系統(tǒng)地分析各類經(jīng)費的使用情況，詳細(xì)了解其支出構(gòu)成、結(jié)余情況等，作為下一年度預(yù)算編制的重要參考。

2.努力轉(zhuǎn)變績效評價方式

績效評價有直接組織評價和委托評價兩種評價方式，委托評價包括專家評價和第三方評價。鑒于直接組織評價的種種弊端，績效評價方式應(yīng)逐步由直接組織評價向委托評價轉(zhuǎn)變。

（1）專家評價

評價專家要實行專家?guī)旃芾怼８鶕?jù)被評價項目所涉及的專業(yè)領(lǐng)域，從專家?guī)熘羞x擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，連同財政及有關(guān)部門人員組成評價工作組，評價工作組成員不少于7人。其中，專家數(shù)量不少于4人。評價專家應(yīng)當(dāng)具有一定理論基礎(chǔ)和政策水平，精通評價方法，具有較強專業(yè)知識和綜合分析判斷能力。

（2）第三方評價

第三方評價主要是指通過聘請依法設(shè)立的具有獨立法人資格、具有良好的信譽和口碑、工作業(yè)績突出的評價機構(gòu)作為第三方開展績效評價工作。河北省財政廳、教育廳應(yīng)根據(jù)上述條件篩選評價機構(gòu)，建立針對高校的第三方評價機構(gòu)庫，每年隨機抽取第三方評價機構(gòu)對河北省內(nèi)高校開展獨立的績效評價工作，獨立的第三方評價能夠更加真實客觀地反映高校財政支出的績效水平。因此，這種評價方式將有巨大的發(fā)展空間與潛力。

隨著高等教育管理體制改革的深入，江蘇省教育評估院（1997年）、遼寧省教育評價事務(wù)所（1999年）、云南高等教育評估事務(wù)所（2000年）、廣東省教育發(fā)展研究與評估中心（2000年）、上海市教育評估院（2000年）、教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心（2003年）、教育部高等教育教學(xué)評估中心（2004年）等一些具有一定學(xué)術(shù)權(quán)威性和相對獨立性的教育評估社會中介機構(gòu)相繼建立。此外，上海市于2011年12月專門出臺了《財政支出績效評價聘用第三方評價機構(gòu)管理暫行辦法》。

3.建立獨立的評價管理組織機構(gòu)，實現(xiàn)政府財政資源的有效配置

績效評價及監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理、評價與整改錯節(jié)等問題，使得高校并未實現(xiàn)財政資源的有效配置與利用。從理論上講，資源有效配置就是在一定社會經(jīng)濟條件下，某經(jīng)濟利益主體用什么手段、通過什么方式達(dá)到資源的有效配置，即用一定的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出或用最少的投入獲得既定的產(chǎn)出。

首先，教育主管部門和財政部門是教育資金的配置者和調(diào)節(jié)者。河北省財政廳、教育廳以及各高校內(nèi)部應(yīng)逐步設(shè)立獨立的績效評價管理組織機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)教育經(jīng)費績效評價的相關(guān)工作。聘請專業(yè)人員擔(dān)任技術(shù)顧問，選派經(jīng)驗豐富的財務(wù)、教育部門人員組建專門的管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定年度績效評價工作計劃、確定重點評價項目以及向被評價單位下達(dá)《經(jīng)費支出項目績效評價通知書》等工作。

其次，必須借助于一定的手段。借鑒國內(nèi)成功經(jīng)驗，應(yīng)以評價引導(dǎo)預(yù)算制定，以評價監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。逐步推行以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制。績效預(yù)算是面向評價結(jié)果的預(yù)算，其本質(zhì)是將本次的評價結(jié)果與下一次的預(yù)算編制相聯(lián)系。因此，以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制能夠激發(fā)各高校挖掘資金使用效率的潛力，同時也可以增強預(yù)算的針對性和公平性。在實際工作中，可以根據(jù)績效評價工作組的評價報告以及各高校的自評報告，確定各高校的預(yù)算浮動系數(shù)，并以此作為分配教育經(jīng)費的參考依據(jù)，在此基礎(chǔ)上實行相關(guān)獎罰措施。

4.著力打造有利于績效評價的環(huán)境和氛圍

要保證高等教育財政支出績效評價工作的順利實施，需要政府、社會公眾以及高校共同強化高校財政支出績效意識，并建立績效評價工作的配套機制。例如：建立績效評價信息數(shù)據(jù)庫，用來反映高校預(yù)算情況和評價結(jié)果。此外，根據(jù)績效評價結(jié)果，在高校間引入競爭機制，按照績效預(yù)算的要求，合理地分配財政資源，提高高校辦學(xué)效益和財政資金使用效率。

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