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中國穩(wěn)健型政治發(fā)展道路的必然與應(yīng)然

文／謝寶富

摘要：西式民主對經(jīng)濟(jì)、文化及社會同質(zhì)性要求嚴(yán)苛，并不符合中國國情。政府層級過多不僅是社會盛產(chǎn)潛規(guī)則的關(guān)鍵和政府不善管理細(xì)節(jié)的病根，而且加劇了壓力型體制，阻礙了城市化進(jìn)程和法治建設(shè)，精簡層級是中國政治發(fā)展的基礎(chǔ)。中國社會組織發(fā)展既不成熟也不均衡，過于強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會”會加劇社會分化與不公。中國須建立強(qiáng)政府，強(qiáng)政府的關(guān)鍵在廉能：既要提升監(jiān)督主體的獨(dú)立性、責(zé)任性以及被監(jiān)督對象活動的公開性，也要創(chuàng)新政策執(zhí)行機(jī)制，提升執(zhí)行力。此外，還應(yīng)完善一元多級的立法體系，實(shí)行大國治理小國化；采用戶代表評分制，強(qiáng)化人民對公權(quán)力的制約。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)健型政治發(fā)展；政府層級；廉政建設(shè)；執(zhí)行力

長期以來，中國政治發(fā)展問題一直是廣受學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題之一，理論探討尤多，但對中國為何走、如何走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路問題，尚乏較有說服力的回答。有鑒于此，本文擬對該問題談一些個人看法。

一　中國為何應(yīng)走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路

中國政治如何發(fā)展？很多人首先想到的便是西式民主改革。筆者認(rèn)為，就現(xiàn)實(shí)情況而言，中國尚不具備實(shí)行西式民主改革的條件，中國應(yīng)走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路。之所以持如是看法，主要基于以下兩點(diǎn)理性認(rèn)識：

（一）對西式民主本身的理性認(rèn)識

民主有真、假、優(yōu)、劣之分，唯有優(yōu)質(zhì)民主才對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有利。但是，實(shí)行優(yōu)質(zhì)民主是有條件的。

首先，經(jīng)濟(jì)必須發(fā)展到一定程度。雖然我們無法確定一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種具體程度就可以實(shí)行民主，但是可以肯定地說，一個國家如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度太低，就一定不會有優(yōu)質(zhì)民主。民主是資訊發(fā)達(dá)、社會被充分組織起來的系統(tǒng)，每一個人的背后都會有組織力量的支持，每一種聲音都可由媒體的播揚(yáng)而不至于淹沒在人海中，因而每一個人的利益和要求都可被充分表達(dá)，每一個社會問題都可在競爭性選舉中被充分炒作、放大，相對政府人人都可謂是“會哭的孩子”；而在欠發(fā)達(dá)國家，政府資源有限，難能一一滿足被充分表達(dá)出來的太多的利益和要求，這樣就會導(dǎo)致“會哭的孩子有奶吃”，產(chǎn)生所謂“政府超載”甚至“民主崩潰”現(xiàn)象。因此，著名政治學(xué)者科恩直言：“民主要求公民享有合理水平的經(jīng)濟(jì)福利”，“如果群眾中大多無衣無食， 或者疾病纏身， 指望這樣的群眾實(shí)行真正的民主，那是幼稚的?！盵1]亨廷頓建議: “如果你想造就民主，就請促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。”[2]此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般還會增加社會上中產(chǎn)階級的比例，減少社會貧富對立，有利于增強(qiáng)社會同質(zhì)性，而同質(zhì)性又是建立優(yōu)質(zhì)民主的條件之一。

其次，文化必須發(fā)展到一定程度。雖然我們同樣無法確定一個國家文化發(fā)展到何種具體程度就可以實(shí)行民主，但是可以肯定地說，一個國家如果大多數(shù)人文化程度都很低，就不可能有優(yōu)質(zhì)民主。民主投票是多數(shù)人做決定，如果多數(shù)人文化程度較低，那么多數(shù)人所做決定的質(zhì)量必然較低。常言道：“群眾的眼睛是雪亮的”，但“群眾的眼睛”一般只是對庸常的事情是“雪亮”的；對社會疑難雜癥，通常并不是“雪亮”的，否則怎么會有“真理永遠(yuǎn)掌握在少數(shù)人（精英？）手中”的說法？此外，文化程度還常與民主覺悟及自律相隨，文化程度較高的群體比較低的群體一般更會要求自己恪守民主的游戲規(guī)則，而不至于遭受政治挫敗后從民主規(guī)則之外另尋出路。著名政治學(xué)者李普賽特甚至將文化教育程度與民主的可能性聯(lián)系起來，認(rèn)為國家總?cè)丝诘慕逃皆礁?，民主的可能性就越大。雖不能說高水平的教育是民主的充分條件，但證據(jù)顯示，它近乎是民主的必要條件。[3]

最后，社會同質(zhì)性較強(qiáng)。社會同質(zhì)性指的是社會群體差異小，相似度高，社會大眾不被一些大的問題撕裂為兩半。社會同質(zhì)性包含如下方面：一是共同的民族國家認(rèn)同?，F(xiàn)代國家大多是多民族國家，民族之間若沒有統(tǒng)合成多元一體化結(jié)構(gòu)，在民族國家認(rèn)同上存在分歧，就很難有穩(wěn)定的民主。知名政治學(xué)者楊光斌指出：“如果沒有國家認(rèn)同，政治派別之間就會為反對而反對，而不是在忠于國家的基礎(chǔ)上的反對（英國叫‘忠于女王陛下的反對’），結(jié)果可能會撕裂國家。”[4]二是共同的政治意識和文化。沒有共同的政治意識同樣容易導(dǎo)致民主的紛爭甚至危機(jī)，成熟的西方民主國家的政黨盡管在公共政策上經(jīng)常存在較大分歧，但在天賦人權(quán)、人民主權(quán)、法治、分權(quán)等政治意識上多趨于一致。若無基本政治意識上的共識，黨爭是很危險(xiǎn)的。如果公民不能創(chuàng)造出一種普遍支持民主理想和實(shí)踐的政治文化，民主就不可能產(chǎn)生和維持。[5]三是社會分化小，社會不被一些大的問題撕裂為兩半。國家內(nèi)部不同地域、階層、民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化及宗教信仰諸方面差異越小，同質(zhì)性越強(qiáng)，就越容易產(chǎn)生共識，越有利于導(dǎo)向穩(wěn)定的民主。否則，就很容易導(dǎo)致民主的亂局。今日泰國凡是“紅衫軍”（農(nóng)民和城市貧民為主）贊成的就是“黃衫軍”（城市中產(chǎn)階級以上者為主）反對的，反之亦然。因此，泰國很難有穩(wěn)定的民主。中國臺灣地區(qū)社會大眾因?yàn)楸凰^“統(tǒng)獨(dú)”問題（實(shí)質(zhì)上是“是維持現(xiàn)狀還是急獨(dú)”問題）撕裂為兩半，所以產(chǎn)生了“肚子扁扁，還選阿扁（指陳水扁）”之類的非正?，F(xiàn)象。美國社會曾為是否廢除黑人奴隸問題撕裂為兩半，最終導(dǎo)致民主的崩潰，以內(nèi)戰(zhàn)來解決問題。此外，社會分化小還是減少民主過渡時期社會動蕩的前提之一。民主轉(zhuǎn)型是一個先破后立的過程，一般都會伴隨著一段社會秩序的空窗期，如果社會分化嚴(yán)重，社會矛盾尖銳，不同社群之間積怨深重，那么長期被束縛的雙手一旦掙脫出來，第一件要做的事當(dāng)然是報(bào)仇解恨。這樣就很難產(chǎn)生民主所需的理性協(xié)商精神以及轉(zhuǎn)型期的社會穩(wěn)定，既得利益者就會害怕民主改革。四是平等。平等權(quán)是一切人權(quán)之基礎(chǔ)，也是構(gòu)建社會同質(zhì)性乃至民主穩(wěn)定性的基石。在托克維爾看來，美國基于平等的基層社會自治本身就是人民主權(quán)的生動體現(xiàn)。[6]正如楊光斌所說：“很多失敗的民主化轉(zhuǎn)型就是因?yàn)樯鐣Y(jié)構(gòu)極端不平等。在不平等的社會結(jié)構(gòu)里，民主不過是民粹主義的另一種說法。”[7]

（二）對中國政治道路的理性認(rèn)識

中國是國情超級復(fù)雜的發(fā)展中大國，960萬平方公里的疆域，13億人口，廣袤的中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化普遍落后，社會階層分化嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差別巨大，局部地區(qū)民族矛盾較尖銳，社會異質(zhì)性較強(qiáng)，并不具備如上西式民主的條件，加上戰(zhàn)略機(jī)遇期共識等原因，可以預(yù)見在今后很長一段時間內(nèi)中國都不會走西式民主改革道路，而只會走有中國特色的穩(wěn)健型政治發(fā)展道路。早在改革開放初期，鄧小平就高瞻遠(yuǎn)矚地指出，中國是國情復(fù)雜的大國，“壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成”。中國是貧窮落后的大國，“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條”。[8]黨的十八大政治報(bào)告明確宣示，中國既不走封閉僵化的“老路”，也不走改旗易幟的“邪路”。

二　中國如何走穩(wěn)健型政治發(fā)展道路

那么，中國穩(wěn)健型政治發(fā)展之路如何開啟？中國穩(wěn)健型政治發(fā)展的關(guān)鍵究竟在哪？筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面入手：

（一）精簡政府層級

目前中國從中央到地方共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級實(shí)體政權(quán)，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)下面設(shè)有準(zhǔn)一級政府——街道辦事處（派出性機(jī)構(gòu)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下設(shè)有代行政府管理職能的群眾性自治組織村（居）委會。過多的政府層級至少導(dǎo)致了如下弊端：

一是政策執(zhí)行“腸梗阻”。一些原本不錯的中央政策，一級一級地被執(zhí)行走樣，到了基層有時會褪變?yōu)槭愕膲恼?，即所謂“政策在中央晴空萬里，到了基層則烏云密布”。

二是眾多行政編制被無謂地浪費(fèi)在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府人手嚴(yán)重不足，不得不聘用報(bào)酬低、素質(zhì)差、無編制的協(xié)管人員進(jìn)行管理，不僅導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)，而且直接導(dǎo)致了基層治理效果欠佳。

三是眾多職權(quán)被截留在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府成為“沒有子彈的槍”，導(dǎo)致“看得見的管不著，管得著的看不見”，使基層社會出現(xiàn)較多管理漏洞和服務(wù)真空。

四是資源被截留在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層，弱化了基層政府的行政能力?！笆泄芸h”在現(xiàn)實(shí)中褪變?yōu)椤笆锌h”“市刮縣”便是明證。

五是使中央與地方政府之間、上下級政府之間分權(quán)困難。不同層級政府之間分權(quán)越不清，地方政府就越難因地制宜地對本地事務(wù)進(jìn)行無縫隙的管理和及時周到的服務(wù)。既如此，則需要國家法律、中央政策具有高度的具體性、針對性?？墒?，人口超多、地區(qū)差別及貧富差異懸殊的特殊國情，又使得我國法律、中央政策甚至省級政策，都必須有高度的抽象性、原則性，而非具體性、針對性，而國人偏偏又極喜歡且極善于鉆空子。既喜歡又善于鉆空子的人適逢有空子可鉆的管理制度，當(dāng)然會鉆出更多、更大的空子。這便是我國基層社會盛產(chǎn)“潛規(guī)則”及“灰色地帶”的關(guān)鍵所在，也是基層政府常被人詬病為“不善管細(xì)節(jié)”的病根所在。

六是加重了所謂壓力型體制。權(quán)力和資源逐級上收，任務(wù)和責(zé)任卻逐級下壓，下級政府被上級政府收的越多，對下下級政府拿的就越多。因此，政府層級越多，基層政府被拿走的權(quán)力和資源就越多，剩下的就越少，責(zé)任和任務(wù)則相反。當(dāng)基層政府無法用“最弱的肩膀”挑起“最重的擔(dān)子”時，便只好向百姓伸手了，由是加重了壓力型體制。

七是妨礙了城市化進(jìn)程。政府層級越多，不同層級政府之間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分就越困難。可是，中國城市化進(jìn)程中2.6億流動人口住房、隨遷子女教育等屬地化服務(wù)問題日趨嚴(yán)峻，亟需在全國統(tǒng)籌的前提下，明確劃分各級各地政府的職權(quán)、職責(zé)，以免出現(xiàn)各級各地政府“誰都管，誰又都不管；既想解決問題，又怕把問題解決得太好，導(dǎo)致‘洼地’效應(yīng)”的被動局面。

八是有礙法治建設(shè)。中國幅員遼闊，人口超多，國情異常復(fù)雜，不同地區(qū)之間差別懸殊，適合上海、北京的法律規(guī)范很可能并不適合新疆、西藏，反之亦然。

因此。中國需要在精簡政府層級、合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方較大、較明確的地方性法規(guī)制定權(quán)，提高地方性法規(guī)的法律位階，以便其能因地制宜、因時制宜地對地方社會關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。歷史上，地域遠(yuǎn)比今日中國遼闊、交通及管理能力遠(yuǎn)落后于今日中國的漢、唐王朝，均可實(shí)行郡縣或州縣兩級制，而且管理效果甚好，足見今日我國未精簡政府層級，實(shí)行地方省縣兩級制，一定程度上是“不為也，非不能也”。

（二）重組橫向黨政群機(jī)構(gòu)

長期以來，一方面從舊體制因循而來、幾無實(shí)際職掌、需要眾多人力財(cái)力供養(yǎng)的閑職機(jī)構(gòu)林立，冗員繁多，職權(quán)分割，效率低下，亟待重組；另一方面單位制解體、社會問題重歸社會后，城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)基層可謂既萬事叢脞又苦于缺少編制、財(cái)力。例如，北京市著名的流動人口聚居區(qū)唐家?guī)X村拆遷后，流動人口紛紛遷往附近的史各莊、東店、西店，使這三個業(yè)已連成一片的村莊膨脹為十幾萬人口的特大型中低收入流動人口聚居區(qū)，可是管理這十幾萬流動人口的仍主要是三個村的村委會。城市化背景下，2.6億流動人口住房問題日趨嚴(yán)峻，各大城市都需建設(shè)并管理龐大的公租房系統(tǒng)，可是政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的編制并未因此有所增加。713平方公里土地和331萬人口的新加坡，土地和人口規(guī)模與我國中小型城市相仿佛，但其專門負(fù)責(zé)保障房建設(shè)管理的建屋發(fā)展局卻有5000多名工作人員；而我國中小型城市卻很少有負(fù)責(zé)同樣問題的專職公務(wù)員。如此職責(zé)與人力、物力的不相稱，當(dāng)然很難取得理想的治理效果。建議將地方人大、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體等機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡、重組，盡可能實(shí)行合署辦公（即“一套班子，多塊牌子”），地方黨委和政府職能相近的部門（如黨委的組織部門與政府人事部門、黨委的宣傳部門與政府文化部門、黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門與民族宗教部門）盡可能合署辦公，將縱向精簡層級、橫向重組黨政群機(jī)構(gòu)節(jié)省下來的編制及財(cái)力充實(shí)到城鄉(xiāng)一線基層。

（三）加強(qiáng)政府廉能建設(shè)

中國社會組織發(fā)育不成熟，社會缺乏自治和自律，迫使政府必須肩負(fù)更多的社會管理、服務(wù)職能；中國社會組織發(fā)展失衡，有的群體有屬于自己的組織或準(zhǔn)組織，有的群體卻沒有。集團(tuán)分析理論告訴我們，有組織的群體的利益比沒組織的群體的利益更易獲得保護(hù)或者保護(hù)得更好。例如，出租車公司有自己的行業(yè)協(xié)會或聯(lián)誼會，而出租車司機(jī)卻沒有自己的組織，乘客由于范圍至廣，根本不可能有屬于自己的組織，所以在出租車公司、司機(jī)和乘客的三方博弈中，利益受損的總是乘客和司機(jī)，而出租車公司的利益大多被“牢固”保障的。再如，機(jī)關(guān)單位里吃虧最多的往往是那些所謂“君子不黨”、哪個“山頭”都不屬于的人。在社會組織發(fā)育不成熟、不均衡的社會里，過于強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會”可能會帶來更大的社會分化與不公。這就使中國政府監(jiān)管和維護(hù)市場秩序、社會秩序的任務(wù)比成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家要沉重多倍。中國必須建立“強(qiáng)政府”，“強(qiáng)政府”的關(guān)鍵在廉能，廉能的關(guān)鍵在如何完善權(quán)力監(jiān)督和提升政府的執(zhí)行能力。

理想的權(quán)力監(jiān)督至少應(yīng)具備以下五個條件：一是監(jiān)督主體必須獨(dú)立于被監(jiān)督對象；二是監(jiān)督主體的權(quán)力不能弱于被監(jiān)督對象的權(quán)力；三是被監(jiān)督對象的活動具有公開性，至少應(yīng)面向監(jiān)督主體公開；[9]四是監(jiān)督主體負(fù)有責(zé)任性，亦即監(jiān)督主體一旦監(jiān)督失職就必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任；五是腐敗現(xiàn)象不具普遍性，官僚系統(tǒng)的腐敗一旦具有某種程度的普遍性，通常只能有兩種選擇：要么選擇性反腐，要么赦免所謂“原罪”，清除腐敗“呆賬”。赦免所謂“原罪”雖有利于改革，但赦免也是有條件的，這條件便是政府須先做好相關(guān)制度和文化建設(shè)，否則赦免“原罪”就等于“鼓勵”貪腐。

以這些標(biāo)準(zhǔn)檢視中國現(xiàn)行廉政制度，不難發(fā)現(xiàn)其在諸多環(huán)節(jié)仍有待完善。黨的十八屆三中全會以前地方紀(jì)委較大程度地受制于本級黨委，存在著較多“被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者”現(xiàn)象。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)將紀(jì)委書記的提名權(quán)收歸上級紀(jì)委，但紀(jì)委書記是地方黨委的一員，仍被社會大眾視為黨委書記“事實(shí)上”的副手之一，紀(jì)委書記仍有可能不敢或不愿監(jiān)督本級黨委書記。更何況本級黨委書記也是上級黨委任命的，與上級黨委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系多較密切。若無嚴(yán)格的監(jiān)督失職即須承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任的責(zé)任追究機(jī)制，紀(jì)委書記可能還是不敢輕易地去捅“螞蜂窩”，不一定敢挺直腰板去監(jiān)督。某地紀(jì)檢人員編的順口溜說道：“‘吃人家飯、端人家碗’，就要‘受人家管、跟人家轉(zhuǎn)，何必挑人家的刺，揭人家的短？’”[10]同時，審計(jì)部門不同程度上受制于地方黨政部門、社會信息透明度不夠等也在一定程度上制約了監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的正常行使。建議在繼續(xù)實(shí)行黨的紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門合署辦公的基礎(chǔ)上，將審計(jì)和統(tǒng)計(jì)部門劃歸紀(jì)檢部門管理，并對紀(jì)檢部門實(shí)行縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)，以便其敢于并能夠切實(shí)行使監(jiān)督權(quán)。同時，還應(yīng)對紀(jì)檢、監(jiān)察官員率先實(shí)行高薪養(yǎng)廉和財(cái)產(chǎn)公開，在做好相關(guān)制度和文化建設(shè)的基礎(chǔ)上赦免所謂“原罪”，清理腐敗“呆賬”，以利紀(jì)檢部門有效行使監(jiān)督權(quán)。

長期以來，執(zhí)行乏力一直是地方政府被人詬病的問題之一。一些地方政府執(zhí)行異地高考政策“雷聲大，雨點(diǎn)小”；房產(chǎn)調(diào)控“國五條”實(shí)施細(xì)則“大事化小，小事化了”；3600萬套保障房竣工后都市中低收入者（尤其是流動人口）住房困難并未明顯緩解；從2003年至今，各地政府對樓市“十年九調(diào)”，房價卻逆勢上漲10倍。[11]其間均不乏地方政府執(zhí)行不力、執(zhí)行乏力的影子。應(yīng)在精簡政府層級、合理劃分各級各地政府事權(quán)財(cái)權(quán)、重組地方黨政群組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，積極完善政策執(zhí)行機(jī)制，既要明確各地各級各類政府該做何事，也要確保其做好該做的事所應(yīng)具備的人力、物力等條件，更要確立做不好該做的事就一定會被罰的責(zé)任追究機(jī)制，“堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為……堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”，[12]使其既不必也不敢“上有政策，下有對策”。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵13]再好的政策也要靠干部去落實(shí)。要取得良好的政策執(zhí)行效果，需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往公共管理、服務(wù)的第一線。公共管理、服務(wù)多慢工出細(xì)活，粗放式管理、服務(wù)不僅難以解決社會問題，有時還會增加社會問題。只有提高了地方政府的執(zhí)行能力，才能有效解決社會問題，減少社會分化，化解社會矛盾。

（四）加強(qiáng)人民對政府權(quán)力的制約

盡管中央黨政領(lǐng)導(dǎo)一再倡導(dǎo)“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，嚴(yán)肅告誡各級官員要敬畏民生，慎用權(quán)力，善待民生，但在具體執(zhí)行中地方官員們有時仍會偏離這一諄諄告誡和嚴(yán)肅要求。例如，2.6億流動人口屬地化服務(wù)有名無實(shí)，安居維艱，可是一些地方政府仍堅(jiān)持保障房只對戶籍人口實(shí)質(zhì)性開放。2012年底某記者到山東某癌癥村向當(dāng)?shù)鼗鶎庸賳T詢問環(huán)境污染導(dǎo)致村民患癌問題時，官員一臉冷漠地說：“哪個地方?jīng)]人得癌癥？”當(dāng)記者解釋該村死亡率很高，群眾很惶恐時，官員仍振振有詞地說：“得癌癥哪有不死人的？”[14]堪見某些地方官員“不畏”民生之一斑以及加強(qiáng)人民對地方官員權(quán)力監(jiān)督之必要。只是，在目前的社會環(huán)境下，加強(qiáng)人民對地方官員監(jiān)督又是一件相當(dāng)困難的事。所謂第三方評價、社會調(diào)查、民主測評等在實(shí)際執(zhí)行中很易走樣失真。“什么東西最騙人？社會調(diào)查最騙人?！闭Z雖不無過激，卻也委實(shí)反映了時下民主測評容易失真走樣之一斑。究竟該怎么辦？筆者一直有一個比較“天真”的建議——實(shí)行戶代表評分制。具體做法是：每年春節(jié)期間采用每戶一票、無記名、畫圈圈的方式給直接管理人民的基層政府黨政一把手評分，轄下基層政府黨政一把手的得分之和就是上級政府黨政一把手的得分。該分?jǐn)?shù)可以不公布，但一定要作為黨委組織部考察用人的關(guān)鍵依據(jù)之一，凡所獲分?jǐn)?shù)過低或與其前任縱比、與其同行橫比分?jǐn)?shù)過低或過于不相稱者，一律不予提拔，甚至予以降職、撤職等處罰。該辦法如若落實(shí)到位，就能給地方主政官員以切實(shí)的壓力，迫使其自己及下屬不敢對人民過于枉為。此外，還應(yīng)放棄GDP崇拜，加強(qiáng)民生指標(biāo)的縱比、橫比，建立全面多元的政績考核制度，促使地方官員在“朝思暮想GDP”時，多一點(diǎn)“聚精會神為人民”。

（五）建立“一元三級”立法體系

任何一個國家的有效治理都離不開兩套系統(tǒng)：一個是有形的政府組織體系，另一個是無形的法網(wǎng)。行政主導(dǎo)型國家完善公共治理更需加強(qiáng)法治建設(shè)。中國人既因重名利而愛鉆空子，又因太精明而善于鉆空子。治理這樣的人群，理論上應(yīng)是新加坡那樣的小國才好，因?yàn)樾嗄芤驊?yīng)時事的變化進(jìn)行及時到位的管理、服務(wù)，能更好地保證法律的精細(xì)到位。大抵也正是出于這樣的原因，所以不少大國都實(shí)行聯(lián)邦制，實(shí)行大國治理小國化。中國是傳統(tǒng)的單一制大國，從歷史傳承和現(xiàn)實(shí)政治穩(wěn)定的角度看，決不應(yīng)搞聯(lián)邦制，但這也同樣決不意味著中國就不應(yīng)吸收聯(lián)邦制中大國治理小國化等長處。建議在精簡政府層級、實(shí)行地方省縣兩級制的基礎(chǔ)上，變現(xiàn)行“一元多級”的立法體制為“一元三級”的立法體制，切實(shí)賦予省、縣兩級以地方性法規(guī)的制定權(quán)，提高地方性法規(guī)的法律位階，以便地方政府能在全國憲法和法律框架下，通過制定并實(shí)施地方性法規(guī)來對本地社會關(guān)系予以及時到位的規(guī)范。在全國人大常委會設(shè)立違憲審查委員會，專門負(fù)責(zé)審查地方性法規(guī)、行政法規(guī)是否符合憲法和法律，力求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，[15]以確保全國法治的統(tǒng)一與完整。通過法官率先實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開、高薪養(yǎng)廉、任職資格高水準(zhǔn)化、開放媒體對法官監(jiān)督等辦法，加強(qiáng)司法系統(tǒng)的廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)司法公正。

穩(wěn)中求進(jìn)是中國政治發(fā)展的最高原則，但過于求穩(wěn)也會成為政治發(fā)展的最大障礙。實(shí)際上，中國政治穩(wěn)定的關(guān)鍵恰恰在于中國共產(chǎn)黨和中國政府長期堅(jiān)持改革積攢下來的“正能量”與合法性，在于中國“塊頭大”和硬實(shí)力，在于中國共產(chǎn)黨和中國政府強(qiáng)大的組織領(lǐng)導(dǎo)與輿論引導(dǎo)能力。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型的雙重大潮下，中國只有建立縱向簡潔、橫向精干、法治完備、廉潔高效、既可對社會進(jìn)行“無縫隙”管理，又能為各界提供及時到位服務(wù)的政府體制，才能因應(yīng)形勢的需要，把中國人特有的聰明而勤勞的稟賦發(fā)揮到極致。

注釋：

[1]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京:商務(wù)印書館，2004年，第110-111頁。

[2]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海:上海三聯(lián)書店，1998年，第4頁。

[3]西摩·馬丁·李普賽特：《政治人——政治的社會基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海:上海人民出版社，1998年，第31-32頁。

[4]楊光斌：《一些西式民主化轉(zhuǎn)型國家困境的深層原因及啟示》，《紅旗文稿》2014年第13期。

[5]羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，北京:商務(wù)印書館，1999年，第58頁。

[6]托克維爾：《論美國民主》，董良果譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第66-76頁。

[7]楊光斌：《民主化過程必伴隨沖突甚至流血》，《環(huán)球時報(bào)》2013年11月13日，第14版。

[8]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，2001年，第284、370-371頁。

[9]王壽林：《權(quán)力與權(quán)力制約論綱》，《黑龍江社會科學(xué)》1997年第5期。

[10]王姝：《紀(jì)委“擴(kuò)權(quán)”：破解監(jiān)督同級黨委難題》，《新京報(bào)》2013年11月20日，第A08版。

[11]惠銘生：《“軍令狀”成戲言 再證樓市“假調(diào)控”》，http://star.news.sohu.com/20131120/ n390444031.shtml，2013年11月20日。

[12]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《求是》2014年第21期。

[13]毛澤東：《政治路線確定之后，干部就是決定的因素》，《毛澤東選集》第2卷，北京:人民出版社，1991年，第526頁。

[14]法生：《山東臨淄金嶺鎮(zhèn)化工廠肆意排污造成“癌癥村”村民搬遷難》，http://www. zgsxpd.com/sdbd/2012-12-31/2228.html，2012年12月31日。

[15]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《求是》2014年第21期。

責(zé)任編輯余茜

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《新視野》編輯部

作者簡介：謝寶富，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北京市，100191。

文章編號：1006-0138(2015)03-0042-06

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