特邀主持人：王浦劬 （北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心主任、政治發(fā)展與政府管理研究所所長）

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整合治理：中國地方治理的一種理論模型

文／楊宏山

特邀主持人：王浦劬 （北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心主任、政治發(fā)展與政府管理研究所所長）

主持人的話:全面建成小康社會，全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨，是以習(xí)近平為總書記的黨中央在新時期治國理政的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局。在這其中，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標，是全面依法治國的總提領(lǐng)，因此是四個全面戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，我國地方政府擔當著重要角色和使命。在黨和國家總體發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)下，地方政府治理改革和創(chuàng)新如火如荼，很多地方不斷積極探索，著力創(chuàng)新地方治理方式、優(yōu)化治理體系和完善治理機制。與此同時，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各種新變化、新情況、新問題也層出不窮、復(fù)雜多樣。那么，在貫徹落實“四個全面”總戰(zhàn)略的過程中，地方政府應(yīng)該如何立足世情社情，總結(jié)經(jīng)驗，科學(xué)應(yīng)對和解決問題，學(xué)者們又應(yīng)該如何理論聯(lián)系實際，把握和剖析問題，貢獻智力，提供合理可行對策，構(gòu)成了我國地方治理研究和實踐的現(xiàn)實責任和重要任務(wù)。本期發(fā)表的兩篇文章從不同視角和維度討論了地方治理的發(fā)展與創(chuàng)新問題。在這其中，無論是整合治理的理論模型建構(gòu)，還是基層社會治理創(chuàng)新的反思，都是在黨和國家治理國家戰(zhàn)略和地方政府治理改革創(chuàng)新方向上，直面現(xiàn)實和發(fā)展的積極探索，其立論和認知對于深化地方治理實踐、創(chuàng)新地方治理思維具有一定的啟發(fā)意義。

摘要：從政府與社會關(guān)系的視角，地方治理可區(qū)分為全能治理、自主治理、整合治理、協(xié)同治理四種類型。隨著市場化改革的推進，在實踐中，中國地方治理形成了一種整合治理模式。整合治理依托于公共部門及其組織體系，通過資格認定、精英吸納、資源支持、項目化運作等方式，對市場和社會主體進行跨界整合，形成一種隱性控制機制。整合治理不同于中國改革之前的全能治理模式，也不同于西方國家政府與社會之間的分立合作模式。這一治理模式顯著提升了地方政府的治理能力，也存在社會組織行政化的問題。推進政府向社會賦權(quán)，將是新一輪地方治理改革的基本訴求。

關(guān)鍵詞：整合治理；地方治理；地方政府；社會賦權(quán)

在中國政府制度下，中央政府統(tǒng)一制定各個領(lǐng)域的基本政策。從政策執(zhí)行看，中央政府除承擔國防、外交、海關(guān)等事權(quán)外，大多數(shù)領(lǐng)域的政策執(zhí)行都交由地方政府承擔，尤其是在市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的具體職能。改革開放以來，隨著市場化改革的推進，在復(fù)雜、變化、多樣的外部環(huán)境下，為提升公共服務(wù)能力，地方政府改變了過去的全能治理模式，不再壟斷提供公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而引入市場機制和社會力量，強調(diào)公眾參與、資源共享、綜合治理，產(chǎn)生了大量的新實踐。

在總結(jié)中國地方政府改革實踐的過程中，公共治理理論受到了廣泛關(guān)注并付諸運用。公共治理理論不否定政府的主導(dǎo)地位和代表制民主的作用，但它將私人部門和社會力量引入公共事務(wù)管理，力求提高公共服務(wù)的供給效率，提升政府運作的參與性和民主性。本文在對公共治理的理論譜系進行概述的基礎(chǔ)上，從政府與社會關(guān)系的視角，根據(jù)政府與社會的合作程度、跨界事務(wù)協(xié)商的平等性兩個維度，區(qū)分地方治理的四種類型，剖析整合治理的運作機制、成效和問題，以深化對中國地方治理模式的認識。

一　公共治理的理論譜系

在公共行政學(xué)的發(fā)展史上，一直存在著效率與民主的思想交鋒。早在20世紀40年代，沃爾多就指出，公共行政是“現(xiàn)代政府的核心”，行政固然要追求效率，但這不是行政的核心價值，也不是終極目標，好的公共行政應(yīng)通過溝通對話來促進政府與公眾真誠互動。[1]20世紀后期興起的公共治理理論，基于民主或效率的價值追求，提出在公共行政中引入企業(yè)運作、社會組織或公眾參與，運用多種治理工具，致力于實現(xiàn)善治（good governance）和良治（better governance）。

公共治理理論的興起，與經(jīng)典公共行政理論面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)密切相關(guān)。威爾遜提出政治與行政二分法，為公共行政學(xué)奠定了學(xué)科基礎(chǔ)。[2]經(jīng)典行政學(xué)基于政治與行政二分的思想，認為行政是國家意志的執(zhí)行、政策的實施過程，強調(diào)公共行政研究的目的在于效率。20世紀60年代以來，在質(zhì)疑經(jīng)典公共行政理論的思想交鋒中，公共治理研究不斷發(fā)展并壯大起來?；仡櫣仓卫硌芯康睦碚搮擦郑瑢W(xué)者們從不同的制度環(huán)境和價值訴求出發(fā)，構(gòu)建了多中心治理、新公共管理、新公共服務(wù)、自主治理、整體治理、協(xié)同治理等理論模式。

基于民主行政的價值訴求，文森特·奧斯特羅姆提出多中心治理理論（polycentric governance），發(fā)出了公共治理研究的先聲。他以美國大都市地區(qū)的公共服務(wù)提供為例，論證了多中心體制的合理性。[3]那里存在許多相互獨立的公共機構(gòu)，包括聯(lián)邦和州政府的機構(gòu)、縣、市、鎮(zhèn)和特區(qū)，它們分別履行各自的職能，同時又展開競爭與合作。在多中心體制下，多個自治單位的管轄權(quán)互相交疊，它們通過多種制度安排進行協(xié)調(diào)，包括互利性交易和協(xié)議、競爭性對抗、裁定沖突以及有限的命令權(quán)。[4]由于存在多個權(quán)威，每個機構(gòu)的權(quán)力和能力都有限，同時又可能利用其他機構(gòu)的權(quán)能，結(jié)果是，“協(xié)作生產(chǎn)”成為公共服務(wù)供給的一種制度安排。[5]

新公共管理理論（new public management）強調(diào)市場化、分權(quán)化、顧客導(dǎo)向、績效評估，主張在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制和社會力量，提出“政府應(yīng)多掌舵少劃槳”，發(fā)展公私伙伴關(guān)系（PPP）。[6]胡德總結(jié)了新公共管理的七個要點：專業(yè)化管理、績效標準和測量、產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)部的分化、公共服務(wù)競爭、私人部門管理方法、紀律和節(jié)約。[7]薩瓦斯通過區(qū)分“掌舵”與“劃槳”、“提供”與“生產(chǎn)”職能，總結(jié)了公共服務(wù)提供的多元化制度安排，指出除政府生產(chǎn)外，還可通過政府間協(xié)議、合同外包、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、志愿服務(wù)等途徑提供。[8]

新公共服務(wù)理論（new public service）源自于對新公共管理理論的批評，它將公共利益、公民權(quán)利、公共服務(wù)視為核心價值，認為政府不應(yīng)像企業(yè)那樣運作，而應(yīng)民主化運作。登哈特認為，新公共管理過于強調(diào)執(zhí)行部門的權(quán)力，但忽略了公民參與的價值，“行政官員負有傾聽公民聲音并對其話語做出回應(yīng)的責任，在認真清楚的傾聽中，行政官員在一種相互反射的關(guān)系中使自我與社會結(jié)合在一起”。[9]作為一種民主行政理論，新公共服務(wù)更強調(diào)治理過程的重要性，認為“公共利益就是通過一種允許利益得以集聚、平衡或調(diào)解的特定過程來實現(xiàn)的”。[10]

自主治理理論（self-governance）以公民權(quán)為價值導(dǎo)向，力求將公共行政納入民主運作的軌道。埃莉諾·奧斯特羅姆基于大量案例研究，提出除了政府與市場機制之外，公共事務(wù)還存在第三種治理機制，即自主組織和自主治理，并剖析了自主治理的制度設(shè)計原則。[11]博克斯提出公民治理理論，主張建立小規(guī)模的地方政府，將公共行政納入民主和服務(wù)的軌道。[12]薩拉蒙對美國的非營利組織進行實證分析，提出了第三方治理理論，展示了活躍的非營利組織運作機制。[13]

協(xié)同治理理論（collaborative governance）針對跨越行政組織職能、能力邊界的公共事務(wù)，提出將利益相關(guān)者納入集體論壇，在“協(xié)商”和“一致同意”的基礎(chǔ)上進行集體決策，以整合各方面的信息和知識，建立合作伙伴關(guān)系，提高治理績效。[14]協(xié)同治理界定的利益相關(guān)者，可能是公共部門，也可能是私人部門、公民組織或個人。協(xié)同治理論者認為，在公共事務(wù)治理中，多部門合作不會自動形成，不論是部門間協(xié)作、區(qū)域協(xié)作還是公私伙伴關(guān)系，都需要構(gòu)建一定的治理結(jié)構(gòu)或機制。[15]

整體治理理論（holistic governance）是回應(yīng)行政部門碎片化和分散化造成應(yīng)對復(fù)雜問題效率低下，探尋公共部門整合機制而提出的一種理論建構(gòu)。整體治理通過構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作機制，使不同層級的機構(gòu)更好地分享信息、協(xié)同作戰(zhàn)，共同提供整體化的服務(wù)。[16]佩里·?？怂拐J為，整體治理是針對部門碎片化而實施的治理創(chuàng)新，目的在于提升行動主體之間的相互依賴性。[17]整體治理理論主張通過機構(gòu)重組、流程再造、技術(shù)應(yīng)用等途徑，構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，形成大部門體制，提供“一站式”服務(wù)。[18]

除上述學(xué)說外，公共治理研究還提出了網(wǎng)絡(luò)化治理、電子治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)格化治理等政策工具，它們主要關(guān)注于公共治理的技術(shù)、工具和手段，這里不再贅述。

梳理公共治理研究的相關(guān)文獻，我們可以看到，對于政府在公共治理中發(fā)揮什么作用，如何看待效率與民主的關(guān)系，不同理論的價值訴求存在差異性。概括而言，公共治理存在民主和效率兩種價值導(dǎo)向。前者強調(diào)開放性參與，主張通過直接民主、協(xié)商民主彌補代議制民主的缺陷；后者注重結(jié)果導(dǎo)向，主張有限參與，由政府主導(dǎo)決策過程并組織實施。

圖1　公共治理的理論圖譜

民主導(dǎo)向的治理理論認為，公共利益的內(nèi)容遠沒有實現(xiàn)公共利益的方式更為重要，善治的基礎(chǔ)來自于公民參與和自治。在代議制民主下，對行政的控制主要來自于政治機構(gòu)，行政決策即使背離公共價值，公眾也缺少手段予以糾正。為彌補這一缺陷，一些學(xué)者提出發(fā)展“對話式民主”，[19]建立開放論壇，促進平等參與和互動交流，在交換信息、辯論和協(xié)商中增進共識，運用協(xié)商民主改進公共治理。登哈特提出，“在一個民主政體中，需要做的正確事情恰恰是更多的參與”，更多的參與有助于強化政府責任，改進公共政策質(zhì)量，提升政策執(zhí)行成效，增加對政府的信任度，建立一種新型合作關(guān)系。[20]

效率取向的公共治理并不排斥公民參與，但它將公眾參與限定在有限和秩序的范圍之內(nèi)。公眾總是既希望參與行政決策，又要求政府能夠迅速采取行動。在高度復(fù)雜的社會環(huán)境下，公眾也不具有足夠的信息和知識來參與復(fù)雜問題的討論。如果開放公眾參與，政府決策就不得不花費大量時間和精力來集聚共識，這勢必導(dǎo)致行動遲緩，還可能錯失最佳時機。效率取向的研究者認為，政府治理必須平衡及時決策和公眾參與的雙重需要，形成一套對參與的范圍、方式、時限做出規(guī)定的規(guī)范。[21]對于跨界事務(wù)的沖突解決，效率導(dǎo)向也會應(yīng)用必要的權(quán)威和司法裁決化解矛盾。

二　地方治理的四種模式

經(jīng)典公共行政理論將行政部門視為執(zhí)行政治決策、實施公共政策的唯一主體，社會組織和個人作為相對方只能被動地接受公共行政的結(jié)果。然而，隨著實踐的發(fā)展，公共行政的主體已經(jīng)超越了公共機構(gòu)，而擴展至企業(yè)、社會組織、社區(qū)和志愿者，它們在公共服務(wù)提供及項目運作中扮演的角色日益凸顯。[22]

在地方治理層面，公共部門與私人部門之間更是形成了多樣化的合作機制。在實踐中，這些合作機制包括政府項目外包、政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、政府提供補貼、提供優(yōu)惠政策等多種形式。在不同的合作機制下，公私部門進行跨界協(xié)商的平等性存在差異，公共部門對私人部門的監(jiān)管和約束也不相同。

這里從政府與社會關(guān)系的視角，根據(jù)政府與社會的合作程度、跨界事務(wù)協(xié)商的平等性兩個維度，我們可以區(qū)分出四種類型的地方治理模式：全能治理、自主治理、整合治理和協(xié)同治理（見表1）。

（一）全能治理

全能治理由公共部門壟斷提供社會服務(wù)，公共部門將觸角滲入到社會生活的每個角落，所有私人部門都依附于公共部門而存在，它們實際上成為公共部門的延伸體系。這意味著私人及公共生活都被強制納入政治過程之中。在全能治理模式下，政府與社會之間的界限被取消，一切都被納入政治體系之中，政治權(quán)力免于控制和監(jiān)督，成為不受約束、任意使用的權(quán)力，所有組織都存在于政治權(quán)力的支配之下，私人空間被擠壓到最小狀態(tài)。于是，公共治理的所有決策和政策都由政治系統(tǒng)掌控，任何社會組織都不得分享決策權(quán)力，社會失去了自治能力和發(fā)展活力，大量的社會服務(wù)需求得不到滿足。

（二）自主治理

自主治理由非政府組織自行提供規(guī)則，通過自主選擇、自主組織和集體行動來治理公共事務(wù)。自主治理不依賴于政府提供資源和規(guī)則，政府對私人部門的管理能力較弱，缺少必要的干預(yù)手段。公共選擇學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量的實證案例研究，發(fā)現(xiàn)在政府與市場之外，公共事務(wù)還存在一種自主治理的制度安排。這種制度安排盡管不是“萬能藥”，在實際場景中還存在不少缺點和問題，但自主組織的案例到處存在，一些自愿組織已經(jīng)持續(xù)了上百年。[23]實踐表明，相互依存的個體之間通過自主治理，也能夠解決集體行動所需要的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題。

（三）整合治理

整合治理以承認市場機制和社會組織的存在為前提，在公共部門與私人部門的關(guān)系上，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過政策手段和工具對私人部門進行跨界整合，調(diào)動多方資源，以實現(xiàn)政府目標，更好地提供公共服務(wù)。在此模式下，市場機制和社會自治獲得了正當性和合法性，政府注重發(fā)揮市場機制和社會力量的作用，但政府與市場、社會之間的界限尚不明晰，跨界事務(wù)由政府主導(dǎo)，多元主體在協(xié)商決策中的話語權(quán)差異較大。政府利用自身權(quán)威，對企業(yè)和社會組織進行跨界整合。在實際運作中，政府不僅是跨界整合的發(fā)起者，也是跨界整合的策劃者、參與者和主導(dǎo)者，其他行動主體只是作為整合的對象而存在。[24]整合治理模式把公共資源和社會資源結(jié)合起來，發(fā)揮了多元行動主體和多元機制的作用，有利于完成政府無法獨自完成的任務(wù)。

（四）協(xié)同治理

表1　地方治理的四種類型

協(xié)同治理建立于政府、市場、社會組織相互分立的基礎(chǔ)上，通過建立開放性的公共論壇，依托制度化的溝通渠道和對話平臺，將公共治理涉及的利益相關(guān)者囊括進來，彼此在信任和互惠的基礎(chǔ)上增進共識，形成集體決策，組織集體行動，協(xié)調(diào)各方采取一致行動。在價值偏好上，協(xié)同治理凸顯了公眾參與的價值，強調(diào)公共治理不能侵犯公民權(quán)利，它通過“對話式民主”的形式傾聽和回應(yīng)利益相關(guān)者的訴求，及時改進制度規(guī)則，提升跨界事務(wù)的善治性。基于成本、時效和可操作化考慮，公共論壇的參加者一般以利益相關(guān)者為主。[25]這種多方參與和民主協(xié)商機制，既能保障利益相關(guān)者的權(quán)利和利益訴求，也可分享知識、信息和資源，更好地實現(xiàn)各方目標。

三　整合治理的運作方式

20世紀80年代以來，中國市場化改革導(dǎo)致政府之外的經(jīng)濟社會資源越來越多，市場機制在資源配置中已然發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，非營利機制的作用空間也在擴展之中。結(jié)果是，黨政主導(dǎo)一切的一元化體制被打破，非國有企業(yè)快速發(fā)展起來，社會力量也在成長壯大之中。盡管政府的能力相對下降，但是政府的抱負卻依舊，表現(xiàn)為無所不包的責任和強烈的使命感。這樣，地方政府就出現(xiàn)了“有限能力”和“無限責任”的行動悖論。雖然地方政府的能力有限，但它仍以負責解決一切問題、承擔無限責任為己任。既然僅靠自身掌握的資源無法實現(xiàn)自己的宏大目標，就需要把政府之外的資源也調(diào)動起來，為我所用。[26]由于市場機制還不成熟，法治環(huán)境有待完善，市場和社會力量還不能抵御地方政府的過度干預(yù)。這使得地方政府有能力支配企業(yè)和社會組織。

為應(yīng)對經(jīng)濟市場化、社會多元化帶來的挑戰(zhàn)，地方政府進行了一系列的創(chuàng)新實踐，探索形成了一種整合治理模式，即地方政府依托自身的絕對主導(dǎo)地位，對社會中的多元主體及其掌握的資源進行整合，以實現(xiàn)地方發(fā)展和社會穩(wěn)定。這一治理模式不同于計劃經(jīng)濟時期的全能治理模式，也不同于西方國家政府與市場、社會組織之間的分立合作模式，它是在特定政治經(jīng)濟環(huán)境下探索形成的一種新型地方治理模式。在實踐中，整合治理模式主要依賴于四種運作方式：

（一）資格認定

資格認定通過對從事某些業(yè)務(wù)活動或職業(yè)應(yīng)當具備的基本要求進行審核并頒發(fā)證書，以增進社會組織的社會責任感和配合政府工作的意識。在我國地方治理中，資格認定包括法人登記管理和個人從業(yè)職業(yè)認證兩個方面。地方政府對社會組織實行雙重許可制度，申請成立社會組織既要獲得業(yè)務(wù)主管單位的批準文件，又要獲得民政部門的登記許可，才能獲得法人資格和組織機構(gòu)代碼。這一制度安排在一定程度上限制了社會組織的發(fā)展，也促使社會組織具有較強的政治敏感性，能夠配合政府部門提供社會服務(wù)。2013年國務(wù)院實施“簡政放權(quán)”改革以來，地方政府對社會組織的登記管理有所放松，但資格認定制度仍繼續(xù)發(fā)揮作用。除法人登記管理外，政府部門還對一些社會職業(yè)的從業(yè)資格進行認證，頒發(fā)職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格證書。

（二）資源支持

社會組織的生存和發(fā)展需要從外部獲取必要的經(jīng)濟資源。在實踐中，地方政府通過提供活動場所、財政補貼、優(yōu)惠政策等手段，對企業(yè)和社會組織開展活動給予一定支持，促使私人部門積極響應(yīng)政府動員，主動承擔社會責任。以北京市F區(qū)推進樞紐型社會組織建設(shè)為例。根據(jù)2012年8月的調(diào)查結(jié)果，F(xiàn)區(qū)共有登記和備案的社區(qū)社會組織1931個，其中社團類1917個，民辦非企業(yè)14個；在民政部門正式登記注冊的3個，占1.6%，在街道備案的920個，占47.6%，在社區(qū)備案的980個，占50.8%。為加強社會管理，F(xiàn)區(qū)委社會工作委員會于2012年認定區(qū)總工會、區(qū)委、婦聯(lián)、科協(xié)、殘聯(lián)、僑聯(lián)、紅十字會7家人民團體為樞紐型社會組織，負責對不具備登記條件的相關(guān)社會組織進行業(yè)務(wù)聯(lián)系和管理。通過推進樞紐型社會組織建設(shè)，地方政府對樞紐型社會組織提供資金支持，由其負責聯(lián)系一般社會組織，并在組織運作、活動經(jīng)費、活動場地等方面提供支持和幫助。這樣，地方政府通過購買社會服務(wù)，增強了對社區(qū)社會組織的隱形控制。

（三）精英吸納

精英吸納機制通過提供體制內(nèi)的職位來吸納社會精英，包括企業(yè)精英、文化精英、社會活動家等。社會精英依靠自身努力和資源運作獲得成功，在各自領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生一定的社會影響力。為了維護社會穩(wěn)定，避免體制外精英出現(xiàn)過激行為，就要建立一定的精英吸納機制，為體制外精英提供必要的活動平臺，也將它們納入管理和控制之中。在地方治理實踐中，地方黨委和政府通過吸納社會精英進入人大、政協(xié)、工商聯(lián)、人民團體等體制內(nèi)組織，既提供參政議政機會，也通過體制內(nèi)協(xié)商化解和消除分歧。在基層治理中，政府還通過招聘社會工作者、大學(xué)生“村官”等途徑，由財政保障提供就業(yè)機會，吸納受過良好教育的年輕人進入城鄉(xiāng)社區(qū)工作，提升社區(qū)治理的組織和服務(wù)能力。

圖2　整合治理的運作方式

（四）項目化運作

項目化運作是由政府掌舵并提供一定的財政資金，企業(yè)、社會組織負責具體運作。近十年來，地方治理出現(xiàn)了一種自上而下的“項目制”運作模式，政府通過專項轉(zhuǎn)移支付等項目手段，將社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來。[27]折曉葉發(fā)現(xiàn)，地方政府借助“土地項目平臺”，形成“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機制，有效提升了地方政府的行動能力。[28]項目化運作有效解決了城市化所需的資金、資源等問題，為地方發(fā)展提供了有力支撐。急速推進的城市化也成為引發(fā)社會問題的源頭，加劇了社會矛盾和沖突。項目制本來堅持“專項專辦”的原則，但由于單個項目實施的實際效果有限，所以還需要后續(xù)項目輸入予以彌補和配套。這樣，地方政府通過專項資金的分配權(quán)和管理權(quán)，集資本、信息和權(quán)力壟斷于一身，將村莊、社區(qū)、企業(yè)和各種公共事業(yè)統(tǒng)合起來。

四　整合治理的潛在風險及應(yīng)對

整合治理立基于威權(quán)體制之下，地方政府會依托其絕對主導(dǎo)地位，對非公性的多元主體、機制和資源進行整合，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會穩(wěn)定。在此過程中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，親自發(fā)起、策劃和組織跨界整合行動，其他社會主體只是作為政府的整合對象而存在。在這一過程中，也伴隨著社會參與行動，但跨界整合不完全以其他主體的同意為基礎(chǔ)。這種整合治理機制把政府擅長的垂直運作與私人部門、社會組織擅長的協(xié)作運作結(jié)合起來，實現(xiàn)了不同主體、不同運作機制的優(yōu)勢互補，有利于完成單一主體無法獨自完成的任務(wù)。

不可否認，整合治理模式也存在著一些問題：（1）民間組織發(fā)展受到的限制較多。整合治理對民間組織成立登記實行雙重許可制度，門檻過高在一定程度上限制了民間組織發(fā)展。有研究發(fā)現(xiàn)，我國每萬人平均擁有民間組織數(shù)量遠低于發(fā)達國家，也低于巴西、印度、埃及等發(fā)展中國家。[29]（2）社會組織對政府資源的依賴度較高。在社區(qū)治理層次，多數(shù)社會組織在人員、經(jīng)費、辦公場所等基本資源方面對政府部門的依賴程度較高。（3）社會組織運行行政化。地方政府通過資格認定、資金支持、精英吸納、項目化運作等手段，對私人部門進行隱形控制，結(jié)果是，社會組織運行逐漸偏離了志愿性、自主性和非政府性的組織特征，越來越明顯地呈現(xiàn)出官僚化、行政化特征。（4）農(nóng)村社區(qū)組織的債務(wù)問題突出。有案例研究詳細剖析了農(nóng)村集體債務(wù)的形成和處理機制：由于項目經(jīng)費具有財政缺口，村莊不得不籌集資金加以配套，項目熱情最高的村莊不僅消耗了多年積累的集體資產(chǎn)，反而背上了巨額債務(wù)。[30]

在實踐中，整合治理模式之所以會出現(xiàn)上述問題，甚至可能引發(fā)社會沖突和群體性抗爭，根本原因在于公眾參與的渠道不夠暢通，利益相關(guān)者缺少有效途徑對行政權(quán)形成制約。在整合治理模式下，政府與社會的邊界較為模糊，人們習(xí)慣將所有問題的治理責任都寄托在政府身上，而政府運作又寄托在執(zhí)政黨身上。有效的地方治理需要發(fā)揮政府、市場和社會三種機制的作用，跨界治理以市場機制、社會自治發(fā)揮作用為前提，而不能將社會組織納入政府組織體系之中，成為行政體系的末梢。過于強調(diào)政府對社會資源的整合能力，就會造成行政權(quán)力擴張，擠壓社會自主空間，損害社會自治權(quán)利。

鑒于上述，地方治理需要分離公共部門和私人部門，讓兩者遵循各自的邏輯進行運作。對于涉及多元主體的公共事務(wù)，則要在多元主體之間發(fā)展對話式民主。彼此在平等對話中增進理解，在承諾、信任和共識的基礎(chǔ)上采取協(xié)同行動。這一運作機制至少涉及到四個方面的制度需求：

第一，推進政府向社會賦權(quán)，讓社會自治運轉(zhuǎn)起來。協(xié)同治理以社會自治為前提條件，只有在社會失靈的情況下，才會依靠政府部門。社會自治需要有自主權(quán)利、可支配的資源作為保障。為此，需要改革社會組織登記制度，放松準入管理，降低登記門檻，強化過程監(jiān)管，引入競爭機制，培育壯大社會力量。

第二，建立多層次的協(xié)商機制，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)利。由于政府失靈和市場失靈，地方治理需要引入社會力量，通過公私合作來解決問題。不同主體之間的利益訴求和意見存在不一致，為促成集體行動，需要建立聽證會、座談會、討論會、理事會等協(xié)商機制，傾聽各方意見和訴求，在對話中協(xié)調(diào)立場。

第三，合理應(yīng)用政府權(quán)威，為集體協(xié)商提供互惠性規(guī)則。在公私合作過程中，各種相互矛盾的利益訴求，往往會使利益相關(guān)者之間陷入無休止的爭議之中。為化解集體行動的困境，需要合理應(yīng)用政府權(quán)威，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和說服的作用，提供互惠性規(guī)則。在互惠性規(guī)則的引導(dǎo)下，利益相關(guān)者將更容易認識到不采取合作行動會損害自身利益，從而修正立場，采取合作態(tài)度。

第四，建立監(jiān)督和制裁制度，對違約者給予相應(yīng)懲罰。通過集體商討制定了行動規(guī)則之后，并不能保證參與方一定會遵守這些規(guī)則。為確保利益相關(guān)者遵守規(guī)則，就要建立監(jiān)督和制裁機制，檢查有關(guān)各方履行約定的情況，對違約者給予相應(yīng)的制裁。

結(jié)　論

通過區(qū)分地方治理的四種類型，我們發(fā)現(xiàn)自改革開放以來，在實踐中，中國地方治理逐漸形成了一種新形態(tài)——整合治理模式。它發(fā)端于地方政府“能力有限”“責任無限”的內(nèi)外部約束下，它依托于公共部門及其組織體系，通過資格認定、資源支持、精英吸納、項目化運作等方式，對市場和社會主體進行跨界整合，形成一種隱性控制機制。

從一元管制走向多元共治是中國改革開放的基本趨勢，如何應(yīng)對多元化的挑戰(zhàn)是地方治理必須回答的現(xiàn)實課題。地方政府在實踐中形成的整合治理模式，提供了一種富有成效的問題解決方案。它在一元化領(lǐng)導(dǎo)與多元化趨勢之間尋求一種平衡，在推動和利用多元化的同時盡可能地維護自身的主導(dǎo)地位。

整合治理不同于中國改革之前的全能治理模式，也不同于西方國家政府、市場與社會之間的分立合作模式?？偟膩砜?，這一治理模式既回應(yīng)了多元化的需求，也有效地維護了黨政系統(tǒng)的權(quán)威性。在整合治理模式下，公共部門與其他社會主體是不平等的，公共部門處于主導(dǎo)地位，其他社會組織屬于配角，政府能夠?qū)λ麄兪┘佑辛Φ挠绊憽＿@一治理模式顯著提升了地方政府的治理能力，也存在社會組織行政化的問題。矯正整合治理的負面效應(yīng)，需要推進政府向社會賦權(quán)，發(fā)展協(xié)同治理的制度安排。

注釋：

[1]D. Waldo，The Administrative State: The Study of the Political Theory of American Public Administration，New York: The Ronald Press Company， 1948，pp.69， 203.

[2]Woodrow Wilson，“The Study of Public Administration”， In Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde，eds，Classics of Public Administration. The Dorsey Press，1987.

[3]Vincent Ostrom， Charles M.Tiebout and Robert Warren，“The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”，American Political Science Review， vol.55，(Dec.1961)，pp.831-842.

[4]Vincent Ostrom，The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society，San Francisco， Calif.: Institute for Contemporary Studies Press，1991，p.225.

[5]文森特.奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，1999年，第78頁。

[6]David Osborneand and Ted Gaebler，Reinventing Government: How the EntrepreneurialSpirit is Transforming the Public Sector， Reading，Mass.: Addison-Wesley，1992，p.1.

[7]C.Hood， A Public Management for all Seasons? Public Administration，vol.69，no.1，1991，pp.3-19.

[8]E.S.Savas， Privatization and Public-Private Partnership， Chatham House Publishers， 2000，p.66.

[9]珍妮·V.登哈特、羅伯特· B.登哈特:《新公共服務(wù): 服務(wù)， 而不是掌舵》，丁煌譯，北京:中國人民大學(xué)出版社， 2004年，第70、51頁。

[10]珍妮·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特:《新公共服務(wù): 服務(wù)， 而不是掌舵》，第70、51頁。

[11]埃莉諾.奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第144頁。

[12]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社， 2005年，第18頁。

[13]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》， 田凱譯，北京:商務(wù)印書館，2008年.

[14]Chris Ansell，“Alison Gash， Collaborative Governance in Theory and Practice”， Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，2007，pp.543-571.

[15]Kirk Emerson，Tina Nabatchi and Stephen Balogh， “An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory， vol.22，no.1，2011，pp.1-29.

[16]史蒂芬.戈德史密斯、威廉.D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京: 北京大學(xué)出版社，2008年，第13頁。

[17]Perri 6 et al， Towards Holistic Government: The New Reform Agenda， New York:Palgrave，2002.

[18]胡象明、唐波勇:《整體性治理:公共管理的新范式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2010年第1期。

[19]J.S. Dryzek， Discursive Democracy: Politics， Policy and Political Science，Cambridge University Press，1990.

[20]珍妮·V. 登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù): 服務(wù)， 而不是掌舵》，第70、51頁。

[21]B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學(xué)出版社， 2001年，第69頁。

[22]G.Stoker，“Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?”，American Review of Public Administration， vol.36，no.1(2006)，pp.41-57.

[23]埃莉諾.奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第144頁。

[24]康曉光、徐文文：《權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第3期。

[ 2 5 ] Chris Ansell and Alison Gash,“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory， vol.18，2007，pp.543-571.

[26]康曉光、徐文文：《權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第3期。

[27]渠敬東:《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[28]折曉葉:《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

[29]王名、劉國翰、何建宇:《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第105頁。

[30]Zhou Xueguang，“The Road to Collective Debts：Government Bureaucracies and Public Goods Provision in Rural China”，Modern China，vol.38，2012，pp.271-307.

責任編輯余茜

作者簡介：楊宏山，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，公共財政與公共政策研究所副所長，北京市，100872。

基金項目：國家“985工程優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺”專項經(jīng)費資助項目

文章編號：1006-0138(2015)03-0028-08

文獻標識碼：A

中圖分類號：D630