張艷國

牢牢牽住“減負增效”這個社區(qū)治理的牛鼻子

張艷國

2015年7月，民政部和中央組織部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》。這是我國開展社區(qū)建設(shè)和治理工作以來，在國家層面就社區(qū)減負增效工作作出系統(tǒng)安排的第一個權(quán)威文件。文件從依法確定社區(qū)工作事項、規(guī)范社區(qū)考核評比活動、清理社區(qū)工作機構(gòu)和牌子等方面，對各地開展社區(qū)減負增效工作提出了明確要求。從地方社區(qū)減負情況看，各地探索形成了一批各具特色的經(jīng)驗和做法，社會治理效益明顯，體現(xiàn)了貫徹落實文件精神的初步成效。牢牢牽住“減負增效”這個社區(qū)治理的牛鼻子，對于破解當(dāng)前社區(qū)治理難點，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提高政府公共服務(wù)能力，提升社區(qū)治理績效，推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化等各項工作都具有十分重要的意義。

一、“減負增效”是破解社區(qū)治理難題的必然選擇

基層社會治理的實踐表明，群眾自治組織“超負荷承載”，充當(dāng)基層政權(quán)的“腳”和“手”，既銷蝕了社區(qū)自治與服務(wù)居民的自身職能，也制約了自治組織發(fā)展的活力，甚至成為社區(qū)治理諸矛盾和問題的根源。在社區(qū)治理格局中，為社區(qū)減負，使社區(qū)增效，是一個至關(guān)重要的問題，是破解社區(qū)治理難題的必然選擇。

第一，社區(qū)負擔(dān)過重已經(jīng)成為社區(qū)治理的負能量。從調(diào)查統(tǒng)計資料來看，社區(qū)承擔(dān)了大量來自上級黨政部門的指令性任務(wù)，社區(qū)居委會和社區(qū)工作站人員的大部分精力和時間都用在應(yīng)付檢查、做臺賬、搞評比等與社區(qū)自治無關(guān)或關(guān)系不大的事項上。如江蘇常州，社區(qū)工作任務(wù)101項，創(chuàng)建達標(biāo)評比71項，網(wǎng)站及信息系統(tǒng)27個，臺賬資料109套，蓋章證明項目80項。社區(qū)干部近三分之二的精力用于參會、迎檢和做臺賬；［1］在蘇州，社區(qū)需要承擔(dān)完成的事項有125項，達標(biāo)評比30項，蓋章59項。［2］如重慶，民盟中央對該市70多個城鄉(xiāng)社區(qū)進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)平均承擔(dān)42類73項事務(wù)工作。社區(qū)工作人員約70%的精力和工作時間用在完成上級部門交辦的各類工作上。［3］如山東青島，社區(qū)需要承擔(dān)中央、省、市、區(qū)、街道層層交辦的工作任務(wù)多達307項，其中，承擔(dān)市級部門任務(wù)118項，分別涉及黨政、群團、執(zhí)法等30余個部門單位。社區(qū)工作人員往往一人身兼數(shù)項甚至幾十項工作任務(wù)，很難有精力為社區(qū)群眾提供服務(wù)。［4］如江西南昌，根據(jù)筆者調(diào)查，2014年該市每個社區(qū)平均要完成上級交辦的任務(wù)有383項；2015年南昌市西湖區(qū)在開展社區(qū)減負工作時，梳理統(tǒng)計社區(qū)任務(wù)數(shù)高達387項。數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)負擔(dān)過多過重已經(jīng)成為一個普遍現(xiàn)象，社區(qū)干部形象地說，“社區(qū)負擔(dān)壓得他們喘不過氣來”。尤其是那些大大小小的行政性事務(wù)如同一根根繩索，捆住了社區(qū)的手和腳，使社區(qū)治理遭遇了“負能量之累”，正能量無法得到充分釋放。

第二，減負增效是破解當(dāng)前社區(qū)治理困境的突破口。應(yīng)該看到，當(dāng)前社區(qū)治理中存在的諸多問題，比如社區(qū)服務(wù)能力不強、社區(qū)參與率低、社區(qū)自治組織行政化、社區(qū)治理路徑依賴、社區(qū)治理碎片化、社區(qū)公共性發(fā)育不足等，都與社區(qū)負擔(dān)過重有著密切的關(guān)聯(lián)，社區(qū)干部形象地說，“它們之間剪不斷，理還亂”。社區(qū)負擔(dān)過重，必然造成社區(qū)“角色淡化”和“職能蛻化”，從而喪失了社區(qū)自我管理和自我服務(wù)的屬性?？梢?，減負增效是破解當(dāng)前社區(qū)治理難題的突破口：一方面，社區(qū)減負增效在本質(zhì)上體現(xiàn)著政府職能轉(zhuǎn)變這樣一個根本性問題。傳統(tǒng)的政府威權(quán)過強，“無孔不入”，把一切社會組織都行政化，必然體現(xiàn)為對社區(qū)指令過多，攤派過重，管控過度，造成社區(qū)負擔(dān)與社區(qū)能力之間的矛盾；另一方面，減負增效本質(zhì)上體現(xiàn)著解放和增強社區(qū)自治和服務(wù)能力這個基層善治的根本問題，把社區(qū)從行政任務(wù)過多中解放出來，社區(qū)就有充足時間和精力“以居民為中心”，而不是“以政府為中心”，為社區(qū)居民提供更優(yōu)更好的服務(wù)。

第三，減負增效是全面推進社區(qū)治理工作的牛鼻子。減負增效首先要站在社會治理的時代高度，從政府職能轉(zhuǎn)變做起，打破政府過去在社區(qū)“包攬一切”“包辦代替”“包打天下”的思維定式，使政府和社會各歸其位、各擔(dān)其責(zé)、各有所為，形成平等參與、良性互動的社區(qū)生活共同體。當(dāng)前，我國社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性障礙主要表現(xiàn)為在黨組織、政府、社區(qū)自治組織、社會組織、社區(qū)居民諸要素之間，還沒有形成良性互動關(guān)系。有效解決當(dāng)前社區(qū)治理中的結(jié)構(gòu)性矛盾，就是要抓住減負增效這個關(guān)鍵點：一是要解決黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力不強的問題，有的社區(qū)黨組織癱瘓甚至缺失，不能有力組織黨員開展活動，黨員先鋒模范作用不明顯。二是要解決政府的“越位”與“缺位”的問題，即政府部門各自為政，將大量行政任務(wù)下派到社區(qū)，卻忽視了政府公共服務(wù)能力建設(shè)。三是要解決社區(qū)自治組織“錯位”的問題，由于社區(qū)自治組織的大量時間和精力被黨政機關(guān)行政任務(wù)占據(jù)，社區(qū)自治組織的工作人員難以履行服務(wù)居民、服務(wù)社區(qū)的相關(guān)職能，社區(qū)居民形象地說，“社區(qū)干部端著社區(qū)的飯碗，干著別人的活”。四是要解決社會組織參與不足的問題，當(dāng)前各類社區(qū)社會組織，尤其是社區(qū)服務(wù)組織和社區(qū)志愿者組織數(shù)量不足，行動能力有限，成為政府轉(zhuǎn)變職能、實施政府購買服務(wù)工作的短板。使社區(qū)減負增效，促進社區(qū)治理健康發(fā)展，最根本的是落實中央提出的“改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”要求。

二、切實做到“減負”“增效”兩手抓、兩手都硬

對癥下藥，看準(zhǔn)當(dāng)前社區(qū)治理中的結(jié)構(gòu)性矛盾，就要從社區(qū)治理的問題導(dǎo)向和發(fā)展方向出發(fā)，以提升社區(qū)社會服務(wù)能力、提高社區(qū)現(xiàn)代治理能力為主要目標(biāo)，既治標(biāo)，又治本。從社區(qū)減負的角度看，增效是目的；從社區(qū)增效的要求看，減負是前提，是基礎(chǔ)。只有做好減負這個基礎(chǔ)工作，增效才能管長遠。減負增效雖然是一個整體，是一項工作，但要有“減什么”和“如何增”的“兩個思維”和“兩套辦法”，兩手抓，兩手都硬；既不能“只減不增”，也不能“只增不減”，更不能“增減相抵，原地踏步”。同時有機地做好“減法”和“加法”，就是要根據(jù)社區(qū)負擔(dān)的內(nèi)容類別，采取有針對性的措施對社區(qū)進行減肥瘦身，達到增強社區(qū)服務(wù)能力，激發(fā)社區(qū)多元參與活力，不斷提高社區(qū)治理水平的目的。

第一，正確處理社區(qū)減負與增效的關(guān)系。社區(qū)減負工作怎么減，標(biāo)準(zhǔn)是什么，哪些是不合理的負擔(dān)，哪些是外來附屬于社區(qū)的，都必須有科學(xué)依據(jù)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，做到心中有數(shù)；社區(qū)增效如何增，途徑在哪里，什么方法最有效，衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么，也要做到腦子清楚、心里明白。概括地說，減要減在刀刃上，增要增在活力上。通過減負，使社區(qū)治理能力得到增強和拓展，使居民充分享有舒適、便捷、幸福、安全的現(xiàn)代社區(qū)生活，切實提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果惠及社區(qū)居民。當(dāng)然，要防止社區(qū)減負增效工作陷入形式主義的泥潭，杜絕跟風(fēng)式減負、運動式減負、作秀式減負等“假減負”，更要防止借減負增效之名，行“減負增負”之實。必須以社區(qū)治理能力提升和治理績效優(yōu)化為標(biāo)準(zhǔn)，衡量和評估社區(qū)應(yīng)工作事宜。而這種評估、評價也應(yīng)當(dāng)是全方位的、系統(tǒng)的，最根本的是由社區(qū)居民說了算，而不是由政府說了才算。此外，黨政領(lǐng)導(dǎo)部門在制定社區(qū)工作事項清單和社區(qū)工作準(zhǔn)入制度時，要充分體現(xiàn)民主協(xié)商精神，尊重社區(qū)自治組織和社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，傾聽社區(qū)的意見和建議，不能替他們做主，不能替他們做決定。

第二，采取針對性措施進行社區(qū)減肥瘦身。從當(dāng)前社區(qū)工作實際來看，社區(qū)負擔(dān)過重主要表現(xiàn)為行政事務(wù)多、檢查考評多、會議臺賬多、不合理證明多等“四多”問題。一是要全面建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。根據(jù)法律法規(guī)來擬定社區(qū)事務(wù)清單，明確社區(qū)自治組織與政府的職責(zé)邊界與范圍，區(qū)分法定職責(zé)工作事項和委托協(xié)助工作事項的處理辦法，對黨政部門的組織機構(gòu)、工作任務(wù)、統(tǒng)計調(diào)查等必須延伸到社區(qū)的，嚴格實行準(zhǔn)入報批制度，未經(jīng)準(zhǔn)入者不得進入社區(qū)。同時，還要剝離原來由社區(qū)承擔(dān)的招商引資、經(jīng)濟創(chuàng)收等任務(wù)指標(biāo)，撤銷以社區(qū)為責(zé)任主體的拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等事項。二是要規(guī)范社區(qū)考核評比活動。建立統(tǒng)一規(guī)范的社區(qū)工作綜合考評、考核、評比指標(biāo)體系，將各職能部門的工作指標(biāo)一并納入，各職能部門不再單獨組織考核評比活動。建立以社區(qū)居民群眾滿意度為主要評價標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)考核機制，取消政出多門的社區(qū)“一票否決”事項。三是要清理社區(qū)工作機構(gòu)和牌子。根據(jù)社區(qū)工作實際和群眾需求，對各職能部門在社區(qū)設(shè)立的工作機構(gòu)和加掛的各種牌子進行規(guī)范清理，能整合的機構(gòu)一律整合，能取消的牌子一律取消。社區(qū)辦公場所對外只掛社區(qū)黨組織、社區(qū)居民自治組織牌子以及“中國社區(qū)”標(biāo)識。四是要建立統(tǒng)一的電子臺賬。目前，各地社區(qū)每年要做的各類紙質(zhì)工作臺賬數(shù)量和種類太多，最多的社區(qū)超過300本，這不僅浪費了社區(qū)工作者的寶貴時間和精力，還造成了社區(qū)臺賬弄虛作假現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)對各類社區(qū)紙質(zhì)臺賬加以整合歸并，取消一些不必要的臺賬，合并名目不同而內(nèi)容重復(fù)的臺賬，應(yīng)由職能部門處理的臺賬要收歸處理。最好的方式是統(tǒng)一采用電子臺賬，逐步實現(xiàn)無紙化信息平臺辦公，提高臺賬效率，減少重復(fù)勞動。五是要規(guī)范社區(qū)蓋章。要根據(jù)文件要求，開展社區(qū)蓋章項目的專項清理工作，使社區(qū)蓋章規(guī)范化、簡捷化。法律法規(guī)有明確規(guī)定且社區(qū)有能力提供證明的，方可使用社區(qū)印章；各職能部門、企事業(yè)單位、社會組織職責(zé)范圍內(nèi)的證明核實事項不得要求社區(qū)出具證明。

第三，圍繞社區(qū)服務(wù)能力提高社區(qū)治理水平。習(xí)近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”。增強社區(qū)公共服務(wù)能力是不斷提高社區(qū)治理能力的重要內(nèi)容和途徑。一是要增強社區(qū)居民自我服務(wù)能力。社區(qū)自我服務(wù)能力的核心問題，是如何將分散的、個體化的居民，以興趣愛好、共同關(guān)注、一致性利益、公共事務(wù)等為紐帶組織起來，通過多元參與、平等對話、協(xié)商議事、民主監(jiān)督等活動平臺，培養(yǎng)居民對共同體的認同感和歸宿感，培育并提升社區(qū)居民的集體榮譽感和責(zé)任感，重點培養(yǎng)居民在合作意識、合作技能、協(xié)調(diào)能力、商議技巧、規(guī)則意識等方面的現(xiàn)代素養(yǎng)，從而克服“集體無意識”和“集體行動困境”等問題。二是要提高政府公共服務(wù)能力。根據(jù)中央要求轉(zhuǎn)變政府職能、提高服務(wù)意識和水平的精神，政府要主動轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)社區(qū)治理需要，從微觀經(jīng)濟社會活動領(lǐng)域退出，增強服務(wù)意識、提高服務(wù)能力。政府還要積極引導(dǎo)和善于培養(yǎng)居民公共精神、合作意識和協(xié)作能力，使社區(qū)真正成為一個自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的居民自治體。三是要提升黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)能力。建構(gòu)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、多元主體積極參與的社區(qū)議事平臺，建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元參與機制，豐富和完善社區(qū)居民自治的形式和內(nèi)容，增強基層黨組織和黨員干部的組織動員能力，創(chuàng)新基層黨組織工作方法，擴大黨組織和黨員在社區(qū)的影響力，推動社區(qū)治理深入發(fā)展。

三、社區(qū)減負增效工作中應(yīng)當(dāng)注意的問題

在當(dāng)前深入開展的社區(qū)減負增效活動中，還有幾個值得重視的問題。

第一，必須不斷提高社區(qū)減負增效工作的制度化水平。順利推進社區(qū)減負工作，需要有法律依據(jù)，以法律法規(guī)的形式明確社區(qū)工作事項，制定社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，明確政府職能與社區(qū)自治組織之間的責(zé)權(quán)邊界，實現(xiàn)社區(qū)治理權(quán)責(zé)法治化，使政府權(quán)力在預(yù)設(shè)的制度框架內(nèi)有效行使，避免因權(quán)力運行界限模糊對社區(qū)治理造成不當(dāng)干預(yù)。社區(qū)工作事項法治化的重點，是要厘清基層政府和社區(qū)組織在基層治理中的角色定位，努力構(gòu)建政府依法治理和居民依法自治有效銜接的社區(qū)治理格局和機制。還要看到，在法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)過程中，因法治思維、法治權(quán)威確立不夠而造成的人治思維和亂用權(quán)力的現(xiàn)象仍然廣泛存在，愈是在基層，表現(xiàn)愈嚴重。對它產(chǎn)生的消極影響和負面效應(yīng)，必須嚴肅認真對待。在社區(qū)治理實踐中，社區(qū)減負工作很容易被傳統(tǒng)思維定式、業(yè)已形成的習(xí)慣和因既得利益而形成的各種阻力所層層消解，稍不注意就會反彈翻轉(zhuǎn)。因此，必須充分發(fā)揮法律制度在社區(qū)治理中的規(guī)范、約束和懲戒作用，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，規(guī)范黨政機關(guān)執(zhí)法行為，把社區(qū)治理權(quán)力回歸社區(qū)；進一步引導(dǎo)社會組織和居民尊重法律、學(xué)習(xí)法律、遵守法律，并善于用法律維護自己的權(quán)利。只有在社區(qū)居民中廣泛而牢固地樹立法治意識、規(guī)則意識和權(quán)利意識，才能為社區(qū)減負增效工作奠定良好的群眾基礎(chǔ)，使社區(qū)減負工作沿著制度化軌道深入發(fā)展，防止其陷入運動式減負的窠臼。

第二，必須把社區(qū)減負增效工作提升到更高層次。根據(jù)文件規(guī)定，目前社區(qū)減負增效工作以市級（包括市、州、盟）為單位開展，社區(qū)工作事項準(zhǔn)入制度的決定權(quán)在市一級。從形式上看，哪些事項可以進入社區(qū)是由市級黨政機關(guān)來判斷決定的，市級黨政機關(guān)有權(quán)裁量并決定社區(qū)工作清單和準(zhǔn)入機制。但在實際上，我國現(xiàn)行的市級黨政機關(guān)的自由裁量權(quán)范圍和效力是有限的，它只能決定市直黨政部門的相關(guān)工作能否下派到社區(qū)，而那些來源于更高層次、更高級別的行政性事務(wù)還必須遵照執(zhí)行。在習(xí)慣上，很多地方把凡是上級黨政部門的決定、政策、規(guī)章等都視為相關(guān)職能進社區(qū)的法律依據(jù)，凡是有上級黨政部門制度依據(jù)的行政性事務(wù)，都推定為合法有效的、必須予以履行的社區(qū)事務(wù)。這表明，如果源于省級或國家級的行政事務(wù)、評比考核不減少，那么僅僅從市級層面推動，從社區(qū)層面著手，社區(qū)減負增效的效果還是會受到制約，很難達到文件設(shè)定的預(yù)期。特別是當(dāng)前社區(qū)承擔(dān)的諸多任務(wù)中，有相當(dāng)一部分源于省級部門或國家機關(guān)。這些任務(wù)和事項是否合理，能否進入社區(qū)成為社區(qū)必須完成的工作，尤其需要科學(xué)研判，并拿出解決辦法。因此，社區(qū)減負下一階段的工作重點，是要在更高層次上推進政府行政管理體制改革，從而為增強社區(qū)自治能力提供更大空間和強勁動力。從根本上解決社區(qū)減負增效問題來看，文件邁出了可喜的第一步，開了一個好頭。

第三，必須抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個核心問題。在社區(qū)治理中，社區(qū)減負增效工作是實現(xiàn)政府治理與居民自治良性互動的關(guān)鍵。而政府下派的大量行政性事務(wù)成為社區(qū)負擔(dān)過重的根源，這就扭曲了社區(qū)治理的本質(zhì)屬性。政府職能不轉(zhuǎn)變，附加給社區(qū)的行政性任務(wù)就不會減少，社區(qū)行政化趨勢就不會被終結(jié)，減負增效的目的也就不能如期完成。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的確是社區(qū)減負的核心要素。從社區(qū)治理與社會建設(shè)角度說，著眼于社區(qū)減負增效，促進政府轉(zhuǎn)變職能，不是簡單地、單純地取消行政負擔(dān)行為，而是面向改變單純以行政權(quán)力為主的治理模式、實現(xiàn)有效社會治理的一場革命。推動政府職能轉(zhuǎn)變，首先要從街道辦事處改革入手。自從2009年6月全國人大常委會廢止了《城市街道辦事處組織條例》以來，國家法律還沒有對街道辦事處作專門規(guī)定。街道辦事處的去留問題、職責(zé)權(quán)限、改革走向等事項，尚需深入研究。對此，民政部部長李立國同志指出，“要積極推動基層政府職能轉(zhuǎn)變。……各地可以從本地實際出發(fā)，或探索區(qū)直管社區(qū)體制，或探索街道“中心制”，達到人力、財力、物力向社區(qū)下沉”［5］，很有現(xiàn)實針對性。因此，推動街道辦事處改革，應(yīng)當(dāng)取消街道一級的招商引資等經(jīng)濟職能和經(jīng)濟考核指標(biāo)，在街道一級建立群眾服務(wù)中心，淡化其行政機關(guān)色彩，建立服務(wù)型街道辦事處，增強其直接服務(wù)群眾的意識和能力。當(dāng)然，在國家層面，還應(yīng)成立具有綜合協(xié)調(diào)全國社區(qū)治理的職能部門，對各職能部門的相關(guān)職能進行整合歸并，減少政出多門，為社區(qū)減負提供統(tǒng)一的制度框架，該下放的權(quán)力要下放，該撤銷的任務(wù)要撤銷，該歸并的職能要歸并，從根本上杜絕權(quán)力支配社區(qū)的現(xiàn)象。

（作者系江西師范大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師）

1 蔡煒， 唐澄. 常州：減負增效邁向社區(qū)善治.《新華日報》2014 年8月3日第1版.

2 唐悅. 社區(qū)負擔(dān)做減法 服務(wù)民生做加法.《新華日報》2015年8月19日第2版.

3 孫彥川.“三駕馬車”拉動社區(qū)建設(shè).《中國社會報》2015年3月13日第3版.

4 姜寧， 于晶. 青島：縮回政府不該伸向社區(qū)的手.《中國社會報》2015年9月23日第1版.

5 李立國. 在推進社區(qū)治理中維護基層社會和諧穩(wěn)定.《求是》2014年第1期.